财政部财政科学研究所

20世纪70年代末期以来，中国经历了一系列重要的体制变革过程。这一过程的重要内容之一就是分权，一方面将计划经济体制下由国家掌握的资源配置权力逐步交给市场，即经济市场化改革；另一方面，在计划经济体制内部实行分权，其核心是财政收支权力在中央与地方之间重新配置，逐步从中央向地方转移，即财政分权改革。从分灶吃饭到分级包干，再到分税制，中国财政分权改革适应了经济发展战略转变和经济市场化改革的需要，财政管理体制实现了从集权到分权、从行政性分权向经济性分权的跨越，分税分级财政体制框架初步建立，为长达30年的中国经济高速增长提供了强大的激励和动力。但是，以分税制为核心的现行财政分权体制并不完善，具有明显的过渡性色彩，经过十几年的运行实践，其自身存在的问题和缺陷日益显露和爆发。加之唯GDP至上的政府绩效考评机制的负面激励，造成中国GDP高度繁荣的背后却是经济社会发展的严重失衡，制约着经济社会协调可持续发展，亟需通过进一步改革加以完善。

一、财政分权与地方政府之间的财政竞争

从分灶吃饭到分级包干，再到分税制，中国财政分权改革从我国实际出发，走出了一条具有鲜明中国特色的财政分权之路，因此我们称之为“中国式财政分权”。首先，经济上的分权和政治上的集权并存。相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权制度，中国财政分权体制是建立在中央与下级政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权，而且在政治上也是分权的；而中国仅仅是在经济上分权，在政治上却是高度集权的。其直接导致的结果是：西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责，传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国基本无效，进而形成了地方政府官员只唯上不唯下的局面。其次，政府的行为缺乏来自居民应有的约束和监督。传统财政分权理论认为，由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围。居民的流动性会导致地方政府竞争，一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务，从而在效率上达到帕累托改进的结果(Tiebout,1956)。但在中国，长期以来一直实行着限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件根本不具备。因此，传统的“用脚投票”机制在中国不起作用，政府的公共服务供给行为根本得不到居民流动的约束。

如上所述，与其他国家(如美国、印度、俄罗斯等)财政分权伴随着政治上的联邦主义不同，中国式财政分权始终伴随着垂直的政治管理体制，中央始终掌握着对地方政府官员政绩考核与晋升的权威。实行经济分权后，由于地方政府存在着“机会主义行为倾向”，并且中央政府和地方政府之间存在着信息的不对称，地方政府可能为了自己的利益而产生不利于整体经济的行为，出现所谓的激励不相容。为了约束地方政府的上述行为，同时更是为了让地方政府有激励去发展地方经济，中央就必须对地方政府的行为加以监督，并且需要设计一个易测量的指标对其绩效加以衡量。可以认为，中国式财政分权在很大程度上是将整个经济当作一个大的政治组织来对待，中央政府企图在这个大的组织内部通过财政分权模拟出一个类似企业组织的激励机制出来。由于经济增长相对易于衡量，中央就将相对经济增长指标作为衡量地方政府绩效的关键性指标。如此，中央就创造了一套针对地方政府绩效的激励机制：在高度集权的垂直政治管理体制下，中央政府通过相对经济增长指标来考察地方政府官员的绩效，然后利用自身在政治上的权威对地方政府进行奖励和惩罚，即将地方政府官员的政治升迁和其相对经济增长绩效指标挂钩。在这样的激励机制下，地方政府官员为了各自的政治升迁而努力围绕地方的经济增长展开激烈的竞争。

在中国式财政分权体制下，这种独特的晋升激励极大地调动了地方官员发展本辖区经济的工作积极性。但是，基于相对业绩比较的晋升激励不可避免地承袭了锦标赛制固有的实践局限。合约激励理论认为，锦标赛制在组织激励实践中主要有三大局限：一是由于缺乏用于相对业绩比较的充足统计量，而可能引发损害组织目标的激励扭曲行为；二是代理人之间为争取较好名次而实施的“相互拆台”(sabotage)等恶性竞争行为，会严重破坏团队合作和组织整体利益；三是代理人之间异质性程度过大，低能力代理人可能“破罐子破摔”，主动退出竞争，导致竞赛激励失灵(黄再胜、朱敏军，2007)。对于中国式分权改革而言，基于政绩考核的晋升激励也带来了诸多实践局限，主要表现为地方官员的届别机会主义行为、“以邻为壑”的地方保护主义以及执行中央政策过程中的利益博弈化倾向等等。这直接导致了如下局面：以GDP为核心的政绩考核机制，诱使地方政府片面追求经济总量的快速扩张，经济增长重数量，轻质量；经济发展只看经济绩效，漠视社会绩效。地方官员为加快本辖区的经济发展，实行城市倾向的经济政策，人为导致城乡二元分割的固化和城乡收入差距不断扩大。同时，为筑巢引凤、招商引资，各地争相进行有利于彰显政绩的基础设施建设，而对本地教育、医疗等公共服务领域的财政投入严重不足，结果导致地方政府财政支出的结构扭曲和公共事业的公平缺失。更为糟糕的是，地方政府之间为发展本地经济的竞争博弈，导致地方重复建设和基于地方保护主义的地区市场分割，最终因地方经济的发展陷入“内拼”而阻碍了全国市场秩序的统一形成(皮建才，2007)。同时，随着财政分权的不断深入，中国经济结构越来越具有M型组织特征，地方政府自我利益倾向日益增强。在与中央政府的利益博弈中，地方政府为发展本地经济的“一己之私”，往往对中央政策采取一种“选择性执行”策略，其直接导致地方政府不再是中央宏观调控政策的执行者、推动者，相反却成为宏观调控的对象。此外，由于地区间禀赋差异和经济发展的收益递增，基于锦标赛制的政治晋升无法对经济落后地区官员提供有效激励。

二、中国式财政分权激励下的GDP繁荣

在高度集中的垂直政治体制下，中国式财政分造就了地方政府之间 GDP竞赛的形成。这虽然对中国的经济发展产生了一系列负面影响，但不可否认的是，地方政府之间围绕GDP展开的激烈竞争有力地促进了地方经济的发展，从而带动了中国经济的高速增长。

1.财政分权与晋升激励构成了中国经济增长的双重动力。在中国式财政分权体制下，中央为了调动地方财政经济发展的积极性，便将地方的经济决策权下放给了地方政府，中央定期或不定期对各地的经济增长绩效进行考核，并依据GDP和财政收入增量按比例进行奖惩，财政经济增速越快，增量越大，通过增量分成获得的财力就越多。追逐经济利益的动机为地方财政经济的快速增长提供了强大激励，形成了GDP增长的经济激励机制。另外，中央政府将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，根据经济增长绩效提拔官员，并且在绩效考核时采用相对于邻近省份和前任官员的绩效评估方式，以加大激励效果。在这种政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高增长，而且还要根据GDP等指标排名竞争政绩大小。追逐政绩的动机构成了地方政府官员竞争GDP增长率的强大激励，形成了GDP增长的政治激励机制。在中国的M型经济结构(资源按照“块块”配置)下，上述经济激励机制和政治激励机制驱使地方政府为GDP增长更快而进行着激烈的竞争，从而促进了各地区经济的快速增长，进而实现了中国近年来GDP超预期的高度繁荣。

2.地方政府之间的竞争在一定程度上弱化了国有企业的预算软约束。Qian和Roland(1998)分析了地方政府在面对吸引流动要素和中央转移支付情况下的竞争，分析表明在要素自由流动条件下的地方财政竞争增加了政府挽救陷入困境中企业的机会成本，因为挽救会削弱分散的地方政府对流动要素的竞争优势。地方政府与其拿有限的资金来救助处于困境中的国有企业，不如拿有限的资金来增加地方基础设施建设，从而吸引流动资本以获取更大的收益。这样一来，地方政府间竞争不仅是消除国有企业预算软约束的重要力量，也是提供地方基础设施的重要力量。地方政府间竞争可以为地方政府提供市场化约束，保持和促进市场化进程，即通常所说的维持市场的联邦主义(market-preserving federalism)。

3.地方政府之间的竞争促进了民营经济的发展。在民营化的进程中，各级地方政府是主要的推动力量。张维迎和栗树和(1998)通过地方竞争说明了国有企业民营化的转变历程，他们认为，地方分权加剧了地区间的竞争，为了使本区域企业在市场竞争中不断降低成本、解决政府和经理之间的信息不对称问题，地方政府势必让渡全部或部分股份，这将导致国有企业向民营化的不断转移，这种竞争越激励，民营化的进程也就越快。李少民、张维迎和栗树和(1998)的模型分析表明，当地方政府间竞争充分激烈时，激励效应就会超过分配效应，地方政府更愿意分享税收而不是利润，否则，利润分享份额增加带来的收入增加将小于税收减少带来的损失。换句话说，竞争加剧促使经理降低成本的压力更大；没有地方分权，民营化就不会出现。同样的道理，我们也可以看到，当地方政府间竞争激烈时，地方政府有激励保护和促进当地民营经济的发展。朱恒鹏(2004)的实证分析表明，地方政府间竞争的确会推动民营化进程。

如表1所示，1978－2007年，我国GDP从3624亿元增长到24.7万亿元，年均增长9.6％，而同期世界平均GDP增长速度仅在3－4％之间，正如世界银行(2003)所谓的“前所未有的增长”。如此巨大的经济成就虽然不能完全归功于中国式财政分权下地方政府之间的GDP竞赛，但毫无疑问，近30年的中国经济增长奇迹是与地方政府之间的GDP竞争分不开的。

表1   国内生产总值及其增长率(1978－2007)

资料来源：根据《中国统计年鉴》1985－2008各年度资料整理得出。

三、中国式财政分权与经济社会发展的失衡

诚然，中国式财政分权所导致的GDP竞赛创造了中国近30年来的“增长奇迹”。但是，这也是有代价的，并且其代价是昂贵的。前已述及，在中国式财政分权体制下，传统财政分权理论中的“用手投票”机制和“用脚投票”机制均不存在，政府在社会事业发展方面应有的来自居民的民主评议和监督不能奏效。也就是说，居民最为关心的公共服务供给问题对地方政府官员政绩和升迁的影响远远低于经济增长指标。其直接导致的结果是：与官员晋升紧密相关的GDP增长指标作为重中之重被高度重视，而社会事业发展却被长期忽视。由于不同类型的财政支出对经济增长(尤其是任期内的增长)的作用是不同的(于长革，2006)，在政绩最大化目标的激励下，地方政府充分利用可以自主安排财政支出的权利，将更多的资源用于支持经济建设，特别是那些能够直接推动经济增长并有助于吸引区外资本(如FDI)的基本建设项目，而政府必保的教育、科技、公共卫生、社会保障等社会发展支出却没有着落，并被长期忽视。这种重经济增长、轻社会事业发展的财政支出结构在分税制运行十几年来愈演愈烈，直接导致了除基础设施发展较快外，公共服务供给总量严重不足，与实际需求相距甚远。下面以教育、科技、医疗卫生等典型公共服务为例加以说明。

20世纪80年代以来，我国财政性教育支出在绝对数上有较大增长，由1980年的114.2亿元增加到2006年的4752.7亿元，占财政支出的比重也由9.29%上升到11.76%。但财政性教育支出占GDP的比重却逐年下降，由1980年的2.53%下降到2006年的2.25%(国家统计局，2007)。这一比重与我国1993年《中国教育改革和发展纲要》中规定的“国家财政性教育经费支出占国民生产总值即GNP的比例，在本世纪末达到4%”这一目标相差甚远，也与世界5.1%的平均水平相差2.6个百分点，与发展中国家4%的平均水平相差1.5个百分点。教育投入不足，使得我国教育设施条件落后，教师待遇偏低，教师流失严重。同时，许多学校为了筹集经费，不断增加教育收费，学生负担很重，导致近年来许多地区中小学生辍学人数增加，教育普及水平及总体教育发展水平低下，人均受教育程度依然较低。

与教育相比较，我国财政用于科学研究投入的情况更差，支出水平一直偏低。20世纪80年代以来，发达国家的政府科研经费占GDP的比重一般在2.5—3.0%之间，而且其增长速度高出同期GDP的增长水平。而我国的财政性科学事业支出(含用于科研和政府投资)虽然从1980年的64.59亿元增长到2006年的1688.5亿元，绝对数额的增长是很快的，但从相对数来看，财政科研支出无论是占财政支出的比重，还是占GDP的比重，均有所下降。财政科研支出占GDP的比重，1978—1986年间保持在1—1.5%之间，1987年以后则从未达到过1%，1995年为0.52%，1996为0.51%，2006年也仅为0.8%(国家统计局，2007)，远远低于我国有关法律规定的研究与开发经费占GDP的比重不低于1.5%的要求。

与教育、科技支出相比，医疗卫生事业支出的境况堪称最差。自1991－2005年15年间，我国卫生总费用从总量上呈现逐年增长的态势。在卫生总费用中，政府预算卫生总额也在逐年增长，从1991年的202.3亿元增加到2005年的1026.99亿元，但其占卫生总费用的比重却在不断下降，从1991年的22.8%下降到2005年的11.9%(国家统计局，2007)。世界银行1997年一项研究成果表明，1991－1995年，美国政府预算医疗卫生支出占中央财政支出的比重达16.9%，英国为14%，泰国为7.6%，而我国仅为0.4%，2006年也仅为1.38%，远远低于其他国家的水平(世界银行，1997)。

四、结束语

通过上述分析，我们可以得出如下结论：在中国式财政分权体制下，地方政府将大量可支配财力用于支持经济建设，而社会事业发展支出长期不足，直接导致经济增长与社会发展不同步，GDP高度繁荣的背后却是公共服务供给的长期不足，亟需从完善体制机制入手，进一步深化财政分权改革，促进经济社会协调可持续发展。作为财政分权改革的核心，首先要以公共产品层次性为依据，结合中国实际，明确界定政府间的事权和支出责任；其次要按照事权与财力相匹配的原则，合理划分政府间的财权；另外要借鉴国际经验，进一步完善政府间转移支付制度，努力实现基本公共服务均等化。

财政分权改革作为政府公共服务层面的宏观政策安排，必然涉及到政府决策机制的调整与优化。从目前来看，中国财政分权改革的进一步深化迫切需要政治体制改革与之相配套，时下的重点是：第一，清晰界定政府职能范围。在社会主义市场经济条件下，政府应主要在以下五个方面发挥作用：一是宏观调控；二是微观规制；三是提供公共产品和服务；四是维护社会公平；五是协调对外经济关系。第二，实施政府财政层级改革。逐步推行“省直管县”和“乡财县官”体制，构建中央、省、县三级政府财政，为建立规范而彻底的分税分级财政体制创造条件。第三，建立健全科学的政府绩效评价体系，完善干部选拔任用制度。尽快调整目前对官员晋升的考核机制，逐步淡化GDP增长以及与之相关的指标在考核体系中的重要角色，将晋升地方政府官员的标准转到辖区内的居民福利和公共服务水平提高等方面上来，并将居民对公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系中，使居民可以通过“用手投票”机制对地方政府官员的行为形成有力的制约，以提高地方政府提供公共服务的质量。另外，中央政府要通过制度完善等手段减少地方政府所掌握的社会经济资源，削弱地方政府官员的政治企业家地位(王永钦等，2007)，降低他们在资源配置中的作用，以减少中央对地方政府的倚重，降低相对绩效评估的激励作用，从根本上消除GDP竞赛对经济社会发展所造成的诸多弊端，促进经济社会协调可持续发展。

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