上海财经大学

发展地方经济实际上就是“财源”建设。地方的“财源”无外乎有两个：一个是地方内部自主生长起来的，一个是由外部吸引进来的[①]。无论是自主培育生成的财源，还是吸引外部财源，所需要的政策环境都是一样的。因为，有利于地方内部财源培育的政策对于外部的资源也一样具有吸引力。要把其他地区的经济资源吸引到本地区来，显然会受到其他地区的抵制，这就会导致地方保护主义或者地区间的财政竞争。从我国目前来看，消极的地方保护主义已经很少见了；而更加积极的财政竞争却是越来越激烈了。从财政竞争与地方经济发展的关系来看，地方政府越来越倾向于利用财政收支手段作为促进经济发展的手段，而发展经济的目的之一又是增加地方财政收入，因此，财政竞争与发展经济可以看成是一枚硬币的两个侧面。

本文首先在第一部分阐述了地方政府间的财政竞争与市场主体“用脚投票”行为之间的关系；然后在第二部分阐述了地方政府支持地方经济发展的财政政策与手段；本文的第三部分以上海、杭州和苏州发展现代服务业为例，说明地方政府支持经济发展的财政政策；最后在第四部分强调了运用财政政策开展财政竞争、支持地方经济发展应该注意的一些问题。

一、财政竞争与“用脚投票”

1.财政竞争。财政竞争的实质是通过某种财政收支的制度安排，培育地方生产要素的生长或吸引外部资源的进入，以实现本地区的经济发展和财政收入的最大化。财政竞争就是对经济资源和生产要素的竞争。

财政竞争说到底是把财政收支作为一种激励和引导手段，引导和激励资源向有利于资源所有者的地方流动。当然资源或要素的流动还受到其他各种经济与非经济因素的影响[②]。在这些因素之中，财政剩余是一个重要的因素。

那么什么是财政剩余呢？财政剩余可以用下面的公式来表示：

财政剩余=财政收益-财政成本

财政收益就是地方政府通过公共支出可以为地方居民提供的各种利益；财政成本就是地方政府为筹集财政收入而使地方居民承担的各种税费负担；财政剩余是二者之差，因此可正可负。美国经济学家奥肯认为，财政收支过程就像是把财政资金从一个木桶转移到另外一个木桶中，这一过程难免存在“漏出”，这就被其他学者称为“奥肯漏出”。正因为此，一般人总认为财政收益不可能大于财政成本，因此财政剩余不可能为正。其实，就像普通消费者可以从购买和消费普通消费品中获得“消费者剩余”一样，纳税人也可以从“购买”和“消费”公共产品与公共服务中获得“财政剩余”，此时的财政收益就大于财政成本，财政剩余为正；但是，当地方公共服务供给偏离民众需求或地方政府低效、浪费、贪腐现象严重时，就会出现财政收益小于财政成本，此时的财政剩余就可能为零或负数，这样的政府对民众而言就成为一种负担。显然，财政剩余是决定一个地方吸引力大小的重要因素而不是唯一因素。从财政的角度来看，地方政府为了增加本辖区的吸引力，就应该从三个方面着手：尽可能地增加辖区居民的财政收益、尽可能地降低辖区居民的财政成本、使财政收益与财政成本之差最大化。为此，地方政府要向居民提供尽可能多地公共产品和公共服务，或者向居民征收尽可能低的税收，或者尽可能地提高提高政府行政效率，这样才能够增加地方的财政竞争能力。实际上，随着地方财政竞争的加剧，地方间的财政竞争将最终表现为地方政府行政效率的竞争。

地方财政竞争的前提是经济资源的自由流动，但是，由于在我国资源的自由流动还受到各种各样的限制(如户口限制等)，再加上上级政府对下级政府在财政竞争的程度和手段上的限制，因此，我国的财政竞争是有限的财政竞争。

2.财政竞争的手段。从上面的内容可以看到，地方政府的财政竞争可以从三个个方面展开：财政收入、财政支出和提高政府运行效率。

从财政收入方面来看，财政竞争就是税收竞争。我们一方面可以利用税收作为手段来吸引外部资源的流入，另一方面，增加税收收入也是地方政府竞争的目标。

从收入方面来看，降低税收肯定是促进经济发展的重要手段。降低税负的方式有很多，如降低税率、税收减免、税收抵免、固定资产加速折旧、税收优惠等。低税会使得一个地方成为税收的“洼地”或“避税港”，从而会吸引更多的资源和要素流入此地[③]。而对于那些地方辖区不欢迎的企业，我们可以采取提高税率、高收费(比如排污费)、罚款、设定进入门槛(如设定环保标准)等方式阻止其进入。

在我国税收的制度框架是由中央统一设定的，地方政府没有税收制定权，因此地方政府无法把税收作为一种竞争手段。在国外，尤其是联邦制国家，地方政府把税收作为一种财政竞争手段是十分普遍的现象。虽然，地方政府在利用税收作为竞争手段在我国受到严格限制，但是从收入方面来看，地方政府还会运用收费、土地价格、规划、以及变相的税收优惠政策(如对属于地方收入部分的税收进行“先征后返”、或者是采取纳税奖励等方式)等措施来吸引要素和资源的流入。

从支出方面来看，财政竞争就是支出竞争。这是我国地方政府在竞争中采取的主要手段。这也是我们本文在第二部分要重点阐述的内容。

地方政府财政竞争的第三个方面就是要提高政府运行效率，也就是要努力降低财政收支过程中的“漏出”。这就要求我们必须建立公平、公正、廉洁、高效的政府。高效的政府服务不仅仅代表政府形象问题，也为各个微观经济主体节约了交易成本，因此成为吸引经济资源的一种重要手段。

3.“用脚投票”。“用脚投票”是与“用手投票”相对而言的。“用手投票”是指在政治生活中，个人为了表达自己的政治立场，可以用举手表决的方式或者是到投票站用手投票的方式支持或反对某项政治提议。“用脚投票”是指当个人不满某个地区的政策措施时，个人可以选择离开这个地区而迁移到实施自己喜欢的政策的地区。“用脚投票”和“用手投票”都是个人在政治市场上表达自己意愿和偏好的方式。这两种方式可以对政府行为起到重要的制约作用。

人们为什么会“用脚投票”呢？这其中的主要原因还在于个人的成本-收益计算。假如某个人居住在甲地区可以得到的收益小于其居住在乙地区可以获得的收益，那么他就有内在的动力迁移到乙地区去。这就是为什么在现阶段，我国那么多的农村人想迁移到城市中去的原因。从财政的视角来看，财政剩余就是个人在“用脚投票”时要考虑的重要因素。不过，在奥茨、蒂伯特等一批美国财政学家看来，个人用脚投票的主要原因在于个人对于不同地方政府间税收与公共品组合的偏好不同。其实说到底，个人对于不同税收与公共品组合的偏好最终还是体现为个人对于成本与收益的计算。

4.财政竞争与“用脚投票”的关系。地方政府间的财政竞争就是要在留住本地资源的同时尽可能地吸引外部资源进入，从而促进本地区的经济发展。因此，财政竞争实质上就是要通过实施一定的财政政策，一方面要避免本地资源“用脚投票”流向外地，另一方面又吸引外部资源“用脚投票”进入本地。

地方政府的财政政策基本上可以分为两大类：一类是具有再分配性质的财政政策(又有“均富济贫”和“劫贫济富”两种类型)；一类是不具有再分配性质的财政政策，也即中性的财政政策[④]。显然，实施“均富济贫”的财政政策会导致富人的逃逸和穷人的涌入，而实施“劫贫济富”的财政政策就会导致严重的两极分化。从长期来看，这两种政策都是不能长久维持的。中性的财政政策虽不会影响到人们“用脚投票”行为，但这种政策往往在现实中是不多见的。因此，为了吸引经济资源的进入，塑造“亲商”、“富商”的投资环境，地方政府应在地方财政分配中，要减少较大幅度收入再分配的做法，实施再分配性质的财政政策应该是中央政府的职责。在地方政府层面，实行的每一项政策都要考虑这项政策最终的受益者是谁，这项政策的成本是由谁负担的。因为正是这种成本与收益的分布才是引导资源流动和经济主体“用脚投票”的最终动力。

二、地方政府通过财政支出支持地方经济发展的财政政策

如上文所述，地方政府通过财政手段支持经济发展的途径有三个方面。其中，财政支出政策是我国地方政府扶持地方经济发展、开展财政竞争的主要手段。下面我们对财政支出支持经济发展的内容和形式进行介绍。

1.财政支持地方经济发展的内容。可以说，几乎所有的政府行动都需要财政的支持，因此所有政府支持经济发展的行为也都需要财政的支持。具体说来，地方政府从财政支出方面支持地方经济发展可以从基础设施、服务体系与平台、产业、园区、企业、项目、科技与要素等几个层面入手。公共基础设施、服务体系和公共平台的建设和优化可以改善投资环境、降低企业商务成本、提高居民生活质量，是吸引外部投资的重要条件之一；产业、园区和项目是地方经济发展的支撑，因此各个地方都把优化产业结构、支持高新技术产业和新型支柱产业、加速淘汰劣势产业、支持国有企业的改组改造作为推动地方经济发展的重要手段；财政可以通过贴息、加速折旧等方式调整市场经济主体的行为、引导社会资本的合理投向, 扶持在行业和地区处于领先地位的重点骨干企业和重点项目；科技创新与要素集聚是地方经济发展的支撑，是产业能级提升的推动力量，因此设立各类科研基金和落实专项经费，支持企业和高校合作建立“产学研”体系，支持高新技术园区与科研院所的融合共建，支持行业技术中心等技术创新基础平台建设。

具体说来，地方财政支出扶持地方经济发展的内容可以包括：城市品牌形象宣传、人居环境与社会安全环境塑造、基础设施完善、公共技术研发平台、产业发展的公共服务体系、投融资体系、公共信息发布平台、会展节庆活动、专业市场培育、产业扶持与结构调整、创业扶植、中小企业发展扶持、新产品开发、品牌推广、市场开拓、科技创新与科技成果产业化、企业上市、人才引进与人力资源开发、国有企业的改造与改制等等。目前，从各个地方政府的实际做法上我们可以看到，地方财政对经济发展的支持正在不断从宏观领域向微观层面拓展。

按照政府部门的职能分工，这些支出虽然不一定是由财政部门管辖，但财政部门一定要意识到这些支出对于经济增长和经济发展的意义，做到自觉地为地方经济发展发展服务。

2.财政支持地方经济发展的具体形式。地方政府支持地方经济发展的内容十分丰富。同样，地方政府支持经济发展的形式也是多种多样。地方政府支持地方经济发展的财政政策主要可以分为三类：直接支持、间接支持和税收优惠与补贴。具体说来，包括：政府投融资、财政补贴、专项资金、产业基金、科技开发基金、创新与创业基金、财政贴息、奖金(以奖代补)、政府采购、政策性贷款、贷款担保[⑤]、风险补偿、转移支付、地方政府参股的地方开发公司、由地方政府(也即财政)参股的地方银行、对企业纳税的奖励、为降低企业税收而采取的先征后返、等等。此外，地方政府还会通过降低用地价格、降低环保要求等非财政性手段展开对外部投资的争夺，以尽快带动地方经济的发展。

随着地方政府财政竞争的加剧，财政竞争的内容和手段会不断创新出来，这种竞争一方面促进了地方经济的发展，但另一方面也要警惕这也为地方政府不当地干预地方经济提供了“口实”。

三、地方竞争与支持经济发展的财政政策——一个实证

为了吸引外部投资，促进地方经济发展，国内各个省、市、自治区及其以下各级地方政府制定了多种多样的财税政策，在财政收支与提高行政效率等多个方面展开了激烈的财政竞争。要全面详细地描述各个地方政府促进地方经济发展的财税政策简直是一件不可能完成的工作，因此我们下面以上海、杭州与苏州促进现代服务业的发展为例，说明在促进地方经济发展方面地方政府间开展财政竞争的内容和手段。

随着长三角地区经济的发展，土地、资源与环境的约束越来越明显，这迫使长三角的各个中心城市不得不转变自己的经济发展战略，推进产业结构调整升级。为了在新一轮的产业结构调整升级中抢占先机，上海、苏州和杭州都先后把现代服务业作为地方优先培育和发展的产业，并分别出台了一系列的政策措施。

为了发展上海的现代服务业，上海市先后制定并出台了《上海加速发展现代服务业实施纲要》、《关于上海加速发展现代服务业的若干政策意见》等政策文件，这些政策文件在市场准入、税收减免与优惠、收费减免、政府采购、地价和房屋租金补贴、服务业海外投资的贷款贴息、服务业出口贸易的退税与补贴、服务业技术研发与创新基金、服务业科技成果转化与市场开拓资金支持、服务业发展专项基金、服务业积聚区建设、人才引进与人才培育、品牌培育、知识产权的保护与转让、服务业风险投资与贷款担保、服务业的标准化和信息化建设、诚信体系与统计体系建设、简化程序与提高行政效率等多个方面给予财税支持。上海市的各个区县也都在此基础上制定并出台了一系列更加优惠的制度和条件。

2005年，杭州市便制定了《杭州市加快现代服务业发展规划》，其后又连续制定了《关于加快现代服务业发展的若干意见》、《2007年杭州市现代服务业发展意见》等政策文件，在这些文件中，明确规定了杭州市现代服务业发展的重点领域，并规定在以下领域给予现代服务业的发展给予财税政策支持。这些领域包括：税收减免与抵扣、贷款贴息、产业引导资金[⑥]、技改贴息、融资担保、减少收费、品牌推广、人才引进与开发、各种奖励、企业上市、创业启动资金、企业信息化建设等。

苏州市为了加快现代服务业的发展，苏州市在江苏省《加快发展江苏现代服务业实施纲要》、《关于加快发展现代服务业若干税收政策的实施细则》等政策文件的基础上又制定了《苏州市“十一五”服务业布局规划》、《关于加快现代服务业集聚区建设的若干意见》等政策文件，这些文件对发展现代服务业在税收优惠、技术改造投资的税收减免等方面给予优惠，并建立服务业发展引导资金和专项发展基金；对重点服务业项目、新兴服务业项目的发展与建设，给予贷款贴息和资金补助，引导和扶持带动性强、发展前景好、示范作用明显、有助于增加地方财政收入、扩大就业的服务业投资和经营项目的快速发展。同时，对投资额、上缴税收、服务产品创新等方面有重大贡献的服务企业给予奖励，以促进全市服务业实现跨越式发展。

从上面的内容我们可以看到目前地方政府在发展地方经济的竞争中，地方政府的政策已经从区域宏观的产业规划深入到企业内部的经营管理，在政策的内容、举措、力度等方面都有趋同并存在竞争加剧的趋势，地方政府在促进地方经济发展过程中表现出典型的“经营型政府”的特征[⑦]。

四、几点应注意的问题

我国各级政府都把“发展作为第一要务”，因此，以促进地方经济发展为目标的财政竞争便成为各个地方财政的重要内容。但是在运用财政竞争手段促进地方经济发展的过程中，我们要注意以下几个方面的问题。

1.做好经济发展资金的管理与控制。地方政府用于支持地方经济发展的资金项目和优惠政策很多，为了最大限度地使用好这些政策和资金，发挥政策的整合效应，我们必须坚持“统一预算、专项管理、定期评估、适时调整”的原则管理使用好这些政策和资金。统一预算就是要把所有用于发展经济的财政资金统一起来，编制统一的“经济发展预算”，这样不仅可以把财政内部分散在各个口子上用于经济建设的资金整合起来，而且可以逐步把分散在各个部门用于经济建设的资金整合起来，形成一个投入“拳头”，统筹使用，做到投入来源集中、投入渠道集中、投入取向集中，集中财力办大事，防止部门分割资金，项目分散资金，避免“撒胡椒面”，避免项目经费转化为部门经费。编制统一的“经济发展预算”还可以一定限度上避免产业利益集团的寻租行为，增加财政透明度，避免腐败现象的发生。不同的经济发展政策和资金有着不同的目的，为了加强对这些资金和政策的专业化管理，这些资金和政策可以仍然由政府的不同职能部门进行管理，只是我们要对实施的每一项扶持经济发展的财政政策和资金进行跟踪评价和审计监督。为了防止出台扶持政策的部门浮夸政绩，可以委托外部评估咨询机构进行评估。对所扶持的发展项目进行科学论证，确保经济扶持资金真正投入到既具有市场发展前景，又具有自主创新能力的项目中，提高财政资金的使用效益，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

2.突出经济发展的重点、难点、关键点，培育经济新的增长点。随着地方财政竞争的加剧，各个地方支持经济发展的财政政策有趋同的倾向，为了在地区间财政竞争中处于有利地位，各个地方政府必须根据本地区的经济发展战略、地区经济资源和比较优势，找准制约本地经济发展的“瓶颈”，明确财力投向，突出投入重点、难点、关键点，培育新的增长点，把有限的财力用在刀刃上；积极跟进市场变化，突出扶持对优化经济结构起引导和拉动作用的高新技术产业和优势产业；积极跟进地方政府的战略举措，突出扶持对地方经济发展起拉动作用的基础设施和主导产业；积极跟进招商引资战略，突出扶持工业园区建设，促进品牌经济、龙头经济和骨干经济的发展，使有限的资金发挥有效的作用；在预算安排上做到有保有压，优化支出结构，在保证基本的支出需要后，把尽可能多的资金用于重点产业培育和重点项目推进上。

3.提高政策设计的科学性，提高财政资金的使用效益。有些财政政策是对现实经济发展需要的回应，带有应急性和临时性；而有些财政政策却是我们系统谋划的结果。当然，最佳的政策制定应该是多一些系统谋划、少一些临时应急。在设计发展经济的扶植政策时，要对每年安排的资金规模、扶植的范围、扶植的政策标准和方式等进行科学预测和科学规划，避免扶植经济发展的资金挤占服务民生的财政资金。在选择支持地方经济发展的财政支出形式时，我们要注意这样一些问题：首先，要尽可能地把资金由无偿使用转变为有偿使用。具体可以采用“拨改贷”、“合同参股”、“风险基金”等形式，同时要考虑以适当的方式适时退出。但考虑到与其他地区竞争的需要，目前各个地方仍大量使用无偿使用的方式。其次，要注意资金使用的激励效应和带动效应。具体可以采取“以奖代补”、“风险补贴”等形式，充分调动市场主体发展地方经济的积极性。最后，要注意资金使用的效益和效率。为了提高政策设计的科学性，我们要坚决避免用“拍脑袋”、“想当然”的办法制定政策，要加强政策制定的前期调研和科学论证，要充分考虑经济建设和市场主体的需要，必要时可以让政策服务的对象参与到我们的政策制定中来。

4.处理好政府引导与市场调节的关系。政府扶持经济发展不是对经济发展的大包大揽，而是要充分发挥市场的作用。在市场和企业发育不成熟的地方助推产业和市场的发育，待产业和市场成熟后主动退出。目前我们要特别防止地方政府以地方财政竞争和发展经济为名过多干预经济的行为，这是造成地方政府职能“越位”、“缺位”与“错位”的重要原因。此外，政府对企业过多的扶持，还可能会导致寻租行为和腐败现象。地方政府促进经济发展的策略就有点像培养运动员一样。我们可以通过政府的努力，在短期内培养出几个世界冠军来，但是要想提高整个民族的素质，还必须依靠民众自发的体育锻炼。同样，地方经济的发展，还必须依靠各个市场主体内在的自主自发的创业创新动力。财政资金要退出一般竞争性领域，彻底转变直接投资办企业的方式，即使是为财政竞争需要而对企业实施的财政补贴也应该符合公共财政的原则和法定程序。对企业的支持应该更多地采取市场化方式——如贷款贴息、以奖代投、参股控股等——滚动有偿地使用财政资金，发挥“四两拨千斤”的作用，实现以小引大、以小变大。

在我国，政府拥有大量的优良资源，政府主导型经济增长也取得了明显高于市场自发型经济增长的业绩；再加上，经济活动本身会产生大量的外部性和不确定性。在这种背景下，如何处理好政府与市场之间的关系其实并不像标准的经济学教科书所说的那样简单，政府往往会面临两难的选择。

参考文献：

〔1〕上海市人民政府.关于上海加速发展现代服务业的若干政策意见(沪府〔2005〕102号)，2005年12月19日.

〔2〕中共杭州市委，杭州市人民政府.杭州市加快现代服务业发展规划.2005年3月21日.

〔3〕江苏省人民政府.关于加快发展现代服务业的实施纲要(苏发〔2005〕16号)，2005年7月27日.

〔4〕江苏省国家税务局.关于加快发展现代服务业若干税收政策的实施细则(苏国税发[2005]第171号)，2005年9月1日.

〔5〕苏州市人民政府.关于加快现代服务业集聚区建设的若干意见(苏府〔2007〕115号)，2007年8月11日.

〔6〕Sergio Guimarães Ferreira,et.al. Inter-jurisdictional Fiscal Competition: a review of the literature and policy recommendations. Political Economy, vol. 25,pp.295-313,July-September/2005.