中南财经政法大学财税学院

分税制改革以来，财政分权在我国全面展开。许多研究也表明，财政分权对促进我国地方经济增长起着非常关键的作用。然而，1994年的分税制改革只是从法律上明确了中央和省级的收入分享体制，省以下财政体制并没有在法律上作出明文的规定。在经历过部门预算改革、政府采购改革、政府预算收支分类改革以后，随着地方经济的不断发展，近年来中央不断要求各省、自治区和直辖市要因地制宜，适当推进地方财政体制改革，省以下财政体制完善提上了地方政府议事日程。近年来推行的财政省管县、乡财县管以及强县扩权等改革措施，体现了财权有收有放的原则。而从分税制的经验来看，财政分权很好地解决了中央和省之间的财政关系，并将成为省以下财政体制完善的大方向。未来，完善省以下财政分权体制将是一个重要的财政改革内容。本文将探讨省以下财政体制的分权化取向，并明确省以下财政分权化改革的原则。

一、省以下财政体制的分权化取向

(一)财政分权的利弊

西方传统财政分权理论认为，地方政府比上级政府更有信息优势，更了解辖区居民的偏好，财政分权能够有效激励地方政府更有效地提供符合当地居民偏好的公共产品，更有效地增加社会福利。而由财政分权带来的辖区间竞争，能够改进地方政府行政效率，提高公共资金使用绩效。从这些理论来看，财政分权的优势是显而易见的，亦即发挥地方政府的信息优势，提高公共产品供给数量，改善公共服务质量。财政分权潜在的好处则在于，财政分权带来的政府间财政竞争，能够激发地方政府发展的经济性，改进和提高政府工作效率，促进地方经济的发展。

虽然财政分权有这些优点，但在此必须指出其缺点。首先是财政分权增加了宏观调控的难度。财政分权化改革意味着财政权力分散到各级政府，而一旦国家宏观经济出现通货膨胀或者需求下降，国家实施相机抉择财政政策的难度大大增加。因为，统一财政政策的出台可能与各级地方政府的财政利益不一致，很难保证地方各级政府能够准确及时地贯彻中央的决策部署，各级政府间协调的成本也很高。其次，财政分权加剧了地区之间的不平衡。通常，一个国家的地区发展水平存在着一定的差异。随着财政分权化改革的推行，较发达地区的财力充裕，公共产品供给能力较强，经济发展的基础较好，这会加快当地的经济发展，反过来又增加当地的税基；而较不发达地区由于财力紧张，难以大量提供经济发展腾飞所需的公共品，其经济发展速度也要慢很多，这又会导致落后地区税基严重不足，公共服务供给能力不强。而集中的财政体制则能够有效地调剂地区之间的财力差异，有效平衡地区之间的发展，缩小地区差异。

(二)我国省以下财政体制实行分权化改革的必要性

第一，是适应服务型政府建设的需要。当前我国政府机构改革的主要内容就是转变政府职能，建设服务型政府。所谓服务型政府，就是政府作为公共产品和服务的供给者，为社会提供基本公共产品和服务，为经济的发展提供各种公共服务，而不是直接投资和参与经济建设。要建设服务型政府，服务于人民群众，必须深化财政体制改革，将财政支出转移到惠及老百姓的日常生活的公共产品和服务上。要确保教育、医疗、就业与社会保障、环境保护、公共基础设施以及社会安全和秩序方面的财政支出，以使广大人民群众共享改革开放的成果，就必须完善省以下财政分权体制，让基层政府有财力保障这些公共品的供给，有自主权提供符合当地居民偏好的公共产品。

第二，是有效约束地方财政行为的需要。财政分权化改革以后，地方政府财政自主性增强，上级政府监管难度加大。为了确保地方政府支出符合当地居民的偏好，更有效地供给公共产品，必须对地方政府施加相关的约束。而适当引入当地居民参与公共选择过程的机制不失为良好的约束机制。西方发达国家的财政分权实践经验显示，扩大居民参与公共选择过程能够有效制约地方政府支出行为。因为当地居民是基层政府所提供的公共产品和服务的直接需求者，也是地方公共产品税收的主要负担者。也就是说，居民是地方政府提供公共服务的利益攸关者，其存在参与公共选择、公共产品的生产和提供过程的激励。集权式的财政体制不利于扩大公民的公共参与，因为集权式财政体制的大众化参与成本过高，协调难度过大。而且，引入居民的“用脚投票”机制能够激励地方政府间进行竞争，提高政府效率。实行分权化财政体制则能有效降低公民的参与成本和政府的决策成本，更有利于约束地方政府的财政行为。

第三，是实现公共服务均等化的需要。一般认为，公共服务均等化的实现，有赖于上级政府的强力干预，增加落后地区公共服务的供给能力。然而，当前公共服务差异巨大的根本原因在于欠发达地区税源匮乏，政府财力严重不足，是一个发展问题而不是财力的再分配问题。仅仅依靠中央或者省级政府的财政转移支付不是治本之策，甚至还会大大中央和省级的财政负担。要以发展的眼光来看待公共服务均等化问题，以发展落后地区的经济、培育税源作为解决落后地区公共服务供给的长久之计。这就需要对地方进行适当的放权，提高地方政府发展经济的积极性，以发展带动公共服务均等化问题的解决。1994年以来的分权化财政改革实践表明，中央对省的放权极大地激发了省级政府发展经济的积极性，促进了地方经济发展，增加了地方的财政收入，从根本上解决了省级政府在发展经济上与中央政府的分工问题。

二、省以下财政分权化改革的原则

(一)统筹规划、因地制宜

第一，要加强省级政府对分权进行统筹规划、管理和评估的能力建设。政府间财政关系是一个综合系统，包括了收入分享、支出责任划分以及财力转移等方面的问题，所有部分都应该合理组合，统筹规划。仅仅涉及单一方面的改革不可能获得成功。而且，改革也要在保持既得利益的基础上采取循序渐进的策略，以缓解和消除改革过程中面临的各方面阻力。我国的特点是政府高度集权，以确保政令畅通，全局统筹协调发展。在可预见的将来很长一段时期内，这种集权式的政府体制将会继续保持。要推行渐进的和受控制的财政分权化改革，需要发挥省级政府对重要事务的领导作用。同时，也需要中央政府制定统一的财政账目、审计规则、信息公开要求以及政府借贷许可，并提供税务管理、数据处理和项目评估等方面的支持。

为提高省级政府的管理和评估能力，应当着重加强财政部门的能力建设，以对地方政府的财政状况进行持续的监控。要建立大规模的数据库系统，以便进行量化的监控和评估，支持财政部门的分析工作。并且，数据库系统也是财政拨款和转移支付过程中所必不可少的信息来源。在复杂的财政体制内部，向下级政府的财政拨款和转移支付通常缺乏相应的操作标准和依据，因而拨款也具有相当程度的随意性。为了减少这种随意性，必须建立一种能够准确反映各级财政需要的拨款和转移支付决定办法。这种跟踪和检测地方各级财政运行状况的数据库则是拨款办法的非常重要的信息来源。省级政府及其财政部门的管理和评估能力，直接关系到省以下财政体制能否按照预定改革计划有序推进。因此，要加强省级政府的统筹规划、管理和评估的能力建设。

第二，省级政府要遵守自己制定的财政分权规则。省级政府是省以下财政分权改革的设计者，必须要遵守自己制定的规则。从我国分权的实践来看，省级政府显然还未完全做到这一点。这方面的例子有很多，比如以各种红头文件向各地发出没有配套拨款的支出命令，或者拖欠拨款，或者分享更大份额的属于地方政府的收入。虽然继续向地方政府分权意味着自身权力的向下转移，并降低本级政府的权威，但这是确保财政分权改革得以顺利进行的必要条件，也是关系到地方经济持续健康稳定发展的先决条件。当然，制定规则的过程必须是透明的，各级地方政府也应当参与这一重大改革的进程中来，以此来确保省级政府制定的规则确实适用于地方各级政府，并被省以下各级政府遵守。不过，光有透明度是不够的，省级政府首先就应当遵守自己制定的规则。

第三，要因地制宜。总结改革开放以来财政改革的基本经验，我国财政体制改革能取得重大成绩的一个重要经验就是因地制宜，不实行一刀切的政策。不同的地区灵活地采取各种实施办法，既保持政策的原则性，又鼓励具体实施办法的灵活性。一般认为，应当建立一个统一的政府间财政管理体制，所有的地方政府都应当在这一体制下运转。事实上，更切合实际、更能取得成效的改革道路是，首先确定改革的大方向大原则，对较发达的地区进行分权化改革，然后让较落后地区的地方政府逐步增强其自主能力和适应能力。而且，单一的政府间财政体制很难适用于城乡二元分割的社会经济结构。不同地方政府的筹资能力(包括税收和借贷融资)和公共服务供给能力参差不齐，在规划财政分权的同时应当考虑这些因素。从世界各国的分权实践来看，普遍的做法让落后地区更大程度地依赖拨款，而发达地区则依赖于税收以及部分借贷融资。

(二)转变职能、简化程序

第一，政府职能改革要先于财政收入划分改革。由于财政体制改革涉及到多方面的调整，必须分为不同步骤循序渐进。这里就会产生改革先后次序的问题。分税制改革主要就收入划分作出了调整，其后财政收入分享机制和支出责任陆陆续续地进行了调整，很难识别出改革的先后顺序，以及不同的改革次序对经济发展绩效所产生的影响。一个重要的原则就是，应该首先确定地方各级政府的职能以及相应的财政支出职权。这样做的原因在于，政府筹集财政收入的理由取决于对政府提供的公共产品和服务的性质的认识，政府在取得财政收入之前应该明确政府的支出需要。比如，对可定价公共服务的大部分财政投入，应该来自对直接受益者的收费；地方性公共产品应该由地方政府通过税收融资；有巨大收益外溢性公共产品应该由税收和政府间转移支付融资，等等。在建立一个有效的税收分享体制之前，应该结合中长期政府职能改革的目标，确定目前地方各级政府的支出职权。

第二，要合理增加地方政府税收收入份额。税收收入和转移支付对地方政府的意义有很大不同。税收来源于当地税基，而税基的培育有赖于当地的经济发展。若地方政府收入更依赖于当地的税源，这会提供地方政府发展经济的非常强的正激励，将地方政府发展经济的努力与地方收入对应起来，促使地方更加努力地发展当地经济。而转移性收入主要依赖于上级政府，除了税收返还以外，转移支付一般与当地经济发展程度无关，甚至负相关。地方政府工作的重心就是争取转移支付，而不是发展地方经济。当地方政府的财政支出过度依赖上级的转移支付，势必会引起一些经济落后地区政府的道德风险，一方面不努力发展经济培育税源，“破罐子破摔”，另一方面却把过多的精力浪费在争取上级转移支付上，“跑部钱进”。因此，进一步理顺省以下财政关系，要适当增加地方政府的税收份额，增强地方政府的财政自平衡能力。

第三，要简化改革程序。我国现有财政体制非常复杂，在税收分享、支出划分以及转移支付各个方面都有非常繁杂的规定。如税收分享领域，大大小小的地方税种十余种，大部分是在地方各级政府之间分层的。这些地方性税种税额总量小，征收监管难度大。省级政府出于中观调控的目的经常制定规范性文件，调整地方税的征收。地方政府限于税收征管水平不高，很难准确贯彻执行上级政府的决策意图。这样一来，省级政府的决策很难收到满意的效果。随着转移支付制度的逐步建立，公式化的拨款方式逐渐受到决策层的关注。不过公式化的拨款程序也存在着这样类似的问题，就是地方政府很难全面理解和把握这一拨款方式，地方政府的实际支出需要也难以准确地反映到公式中来。地方政府由于行政管理能力的限制，很难适应复杂的政府间财政体制安排。改革过程中必须遵守简化的原则，各种制度安排都要力求简化，以便于基层政府掌握和执行。

(三)严控预算、调剂财力

第一，要实行严格的预算平衡控制。我国法律规定，地方政府应当自求平衡，不得列有预算赤字。这意味着地方政府必须要遵守财经纪律，保持预算平衡。这也是省级政府应当遵守的原则之一，并且应当由省级政府的财政平衡行动使以下各级政府相信，必须遵守预算平衡的财经纪律，必须自力更生。通常情况下，地方政府由于自有收入难以满足支出需要，年末通常会出现赤字，并依赖上级的财政拨款弥补收支差额。这样一来，就形成了对上级拨款弥补赤字的依赖性。并且，各种紧急财政援助和转移支付也加深了地方政府对上级拨款的依赖性，预算平衡的财经纪律实际难以得到地方政府的贯彻执行。

第二，要建立健全财政转移支付制度，调剂各地区财力余缺。财政分权的一个显著的缺点是，分权化财政可能造成地区间巨大的财力差异，反映到公共服务上就是地区间公共福利水平的巨大差异。财政转移支付制度的设计应该适应分权化改革的目标，缩小地区间差异，逐步实现均等化财政目标。现阶段，我国纵向政府间财政转移支付的种类很多，对地方政府财政状况的影响也各不相同。研究发现，一些财政转移支付促进了地方政府公共产品和服务供给的增加，另一些则替代了地方政府的培育税源和征税的努力；一些有助于实现公共服务均等化，另一些则加强了地方政府的财政自主权。省级政府在设计财政转移支付制度时，要充分考虑不同拨款方案对基层政府可能带来的影响。要根据可分配资金总额，确定获得拨款资格的条件，或者通过相机决策，或者通过成本补偿的方式，建立健全财政转移支付制度，以调剂地区间财力余缺，实现政府调控的目标。

参考文献：

〔1〕政府间财政关系课题组编译.政府间财政关系比较研究.北京.中国财政经济出版社，2004年.

〔2〕贾康，白景明.中国地方财政体制安排的基本思路.财政研究，2003年第8期.

〔3〕贾康，阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考.管理世界，2005年第8期.

〔4〕段国旭.省以下财政体制导向研究：基于经济资源合理配置与流动视角.财贸经济，2009年第6期.