财政部财政科学研究所
一、我国农村金融组织的运行绩效
目前，我国已经形成了一个多元化的农村金融组织体系：农业银行、农村信用合作社、邮政储蓄等正规的农村金融机构在改革中不断成熟，成为农村资金供给的真正主体；村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助合作社等新型农村金融组织迅速发展，较好地满足了农业龙头企业、农业生产大户等不同农村经营主体的金融需求。
(一)正规农村金融组织作为农村资金供给主体，发挥了积极作用
改革开放初期，中国农业银行成立，其农业贷款对象以农户为主。农村信用社作为群众性的合作金融组织，也开始独立自主地开展存贷业务，而不作为农业银行的基层机构。1996年起，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，其金融监管由中国人民银行承担。农村信用社是正规农村金融机构中唯一与农户具有直接业务往来的金融机构。2003年开始，我国开启新一轮的农村金融改革，深化农村信用社改革的试点由8省市试点进一步扩展到全国。改革按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成为“三农”服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地促进城乡经济协调发展。
作为农村金融的另一支正规军，邮政储蓄拥有最广的城乡覆盖面，并提供最多交易额的个人金融服务网络，其近60％的储蓄网点分布在农村地区。2007年3月，中国邮政储蓄银行正式挂牌成立。此后，邮政储蓄在部分省份开展定期存单质押贷款业务，在一定程度上满足了农户与农村中小企业的贷款需求，缓解了农村资金外流的现象。同时开始试点在农村发放农户联保贷款、农户小额信用贷款及微小企业主贷款，受到农民和农业企业的欢迎。
农业银行、农村信用社、邮政储蓄等正规农村金融组织是农村资金供给的主体，它们凭借众多的银行经营网点和低起点的存款吸收，广泛筹集社会各方面的闲散资金，在支持农村经济发展、调整农业产业结构等方面发挥着越来越重要的作用。截至2009年12月，全国正规农村金融部门共发放涉农贷款余额91418.93亿元，比2007年增加30268.2亿元，增长46％，有效支持了农村经济的发展。
(二)新型农村金融组织不断创建，缓解了农村资金供给不足的瓶颈
2006年底，中国银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入门槛更好地支持社会主义新农村建设的若干政策意见》。此后，全国各地的新型农村金融组织如雨后春笋迅猛发展。所谓新型农村金融组织，是指经银监会批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人及自然人出资，在农村地区设立的主要为“三农”提供金融服务的金融组织，目前的组织形式主要有村镇银行、农村小额贷款公司、农村资金互助合作社等三类。
1.村镇银行。2007年3月，首批村镇银行试点选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北 等6 省 ( 区 ) 的农村地区开展。当年10月，银监会宣布试点扩大到31个地区。与一般金融机构不同，村镇银行的一大特点是，在满足有一家商业银行作为主发起人的条件下，允许社会各类资本包括境内外金融资本、产业资本和民间资本参与进来。截至2009年底，我国已设立村镇银行148家。根据规划，到2011年底我国拟发展村镇银行约1200家。从现实和规划看，村镇银行将成为新型农村金融机构中的主体。村镇银行拥有机制灵活、依托现有银行金融机构等优势，对我国农村金融市场供给不足、竞争不充分的局面起到了很大的改善作用。
以安徽省为例。安徽省首批有两家村镇银行获准试点，一家是长丰科源村镇银行，另一家是凤阳利民村镇银行。凤阳利民村镇银行由安徽天长农村合作银行作为主发起人，征邀34家企业(自然人)组建而成，
2.农村小额贷款公司。为推动农村小额贷款公司发展，中国人民银行于2005年10月开始，在山西、四川、贵州、内蒙古、陕西五省(区)各选择一个县进行小额贷款公司试点。2008年5月，银监会、人民银行在总结各地试点经验的基础上，出台了《小额贷款公司试点工作指导意见》。此后，顺应农村发展的客观要求，小额贷款公司在全国广大农村全面铺开。截至目前，全国已开业的小额贷款公司达1300余家，成为农村金融发展的新兴力量。作为一项农村金融制度创新，农村小额信贷组织具有灵活、多样、快捷等特点，对规范民间资本、服务“三农”及构建竞争性农村金融体系起着重要作用。
以河北省为例。2006年8月，该省第一家由民间资本组成的万利通小额贷款公司在霸州市开业，开启了河北省商业性小额贷款公司试点工作的先河。2007年7月，河北省政府办公厅转发了省金融办等四部门《关于开展小额贷款组织试点工作的意见》，小额贷款组织得到较快发展。2008年10月，河北省政府印发了《关于小额贷款公司试点工作的实施意见》，从市场准入、监督管理等方面提出了更加严格规范的要求，标志着该省小额贷款公司试点工作步入制度化、规范化管理轨道。截至2009年4月底，全省注册成立小额贷款公司132家，累计发放贷款151亿元。
3.农村资金互助合作社。农村资金互助合作社是指经银监会批准，由乡镇、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融业务。2007年1月，银监会印发了《农村资金互助社管理暂行规定》，对于农村资金互助合作社的发展起到推动作用。2008年的中央“一号文件”又明确提出，要加快农村金融体制改革和创新，积极发展农民专业合作社和农村服务组织。农村资金互助组织与农村合作组织的结合发展，是农村金融的一大创新。互助组织是内部社员出资和融资，互相之间的信誉都很了解，投资风险小，从而可以有力地解决农民的融资问题。
以安徽凤阳为例。作为“大包干”发源地的安徽凤阳县，在探索发展农民资金互助、破解农村合作经济发展困境方面走在了前面。2008年6月起，凤阳县开始有组织地开展农民资金互助合作社试点，支持由农民创造的农村合作经济组织，并研究出台了给予税收减免、金融授信、贷款支持、产权入股、资金补助、简化手续注册登记等一系列扶持政策。在政府的大力引导和组织下，截至2009年5月底，全县有56家农民合作资金互助合作社在健康运转，社员1251人，吸收股金1260万元，贷出近410万元，还款率100％，没有发生一例不良贷款。
二、农村金融组织发展运行中存在的问题
经过近年来新型农村金融组织的发展，我国农村金融组织体系逐渐完备，农村金融供给不足的缺陷得到一定的改善。但是，目前农村金融组织体系仍然不够完善，难以适应农村经济发展的需求。
(一)农村金融生态较为恶劣，农村金融组织发展缺乏良好的外部环境
金融生态是指金融运行的外部环境，或金融运行的一些基础条件，金融生态的优劣直接决定金融组织的发展运行绩效。我国的农村金融生态相对恶劣，严重影响了农村金融组织的发展成长。从国家及相关管理部门的政策取向看，长期以来偏重城市经济的发展，相应地支持金融机构在城市发展壮大，尽可能满足城市经济发展的资金需求；对于农村地区的需求，尽管一直在强调重视，但具体到信贷政策，并未切实扶持农村，城乡金融服务不平衡的状况非常严重。从农民个体方面来说，农民的金融意识淡漠，投融资意识缺乏，诚信观念还不够强，这些都不利于农村金融组织提高支农的积极性。从农业龙头企业及其他涉农企业方面来说，面临的问题也很多：有效抵押能力不足，难以满足农村金融组织的贷款条件；担保中介机构缺失或担保基金运作缺位；各种鼓励性贷款的优惠和政策不到位。我国农村金融生态的上述表征，以及改善金融生态的措施滞后，都直接导致了农村金融组织无法得到健康快速发展，农村资金供给的不足就成为必然结果了。
在农村金融生态畸形、正规金融组织及新型农村金融组织未能完全满足农村资金供给需求的情况下，民间地下金融应运而生，日益活跃。据不完全统计，2003-2008年，在有借款行为的农户中，只有32.8％的农户从农村信用社获得借款，有67.2％的农户要依靠民间借贷等渠道解决资金需求。生命力极强的地下金融变成了调节农村货币供需的平衡器，缓解了农村经济结构转型特别是农村中小企业农业产业化存在的资金压力。但是，规范化和组织化等级较低的地下金融借贷完全依靠伦理道德或信用规则来维持借贷双方的债权债务关系，这种农民自发性的借贷活动隐藏着巨大的道德风险和脆弱性，直接影响到信贷资金市场的有序运作和社会稳定性，并进一步恶化农村金融生态。
(二)正规农村金融组织的供给总体处于抑制状态，农村金融的主体长期模糊或缺位
为了实现国家的宏观调控，扶持城市工业特别是国有企业发展，遏制金融风险，我国在很长一段时期严格控制农村正规金融组织的发展。农业银行作为商业性金融，其“赢利性、流动性、安全性”的经营原则与农业生产的“高风险性、分散性、波动性、长期性”相悖，因此对农村金融市场投入的热情始终不高。1997 年中央金融工作会议确定“收缩国有、发展中小”的基本策略，农业银行在基层的机构网点大量缩减，从业人员不断减少，服务平台功能弱化，已很难发挥应有的支农作用。农业发展银行作为农村唯一的政策性银行，其政策性金融功能随着经济形势的变化也逐渐弱化，支农空间有限。农村信用社是农村金融供给的主体，深化改革中虽然大都重组改制为农村合作银行，但其本身存在内部治理结构不完善、抗风险能力低、历史包袱重、实际资本充足率较低等缺陷，加上经营上自负盈亏，追求自身利益最大化的商业倾向，使得信贷资金向收益相对高的城镇或非农部门流动，真正需要资金的农户却难以得到其扶持。
正规农村金融组织本应扮演农村金融供给主体的角色，但种种因素导致其始终处于抑制状态，甚至出现农村金融供给主体模糊不清、局部断层或缺位，以致农村金融供求矛盾凸显，严重影响了农村经济的健康发展。一方面，正规农村金融机构出于种种考虑，对涉农资金需求满足较少，基本态度是“三不”：农村业务经营收益低，不愿介入；农村信贷成本高，为实现自身的逐利目标而不能介入；自身的资产保全困难，不敢介入。另一方面，由于农村资金需求得不到满足，“三农”资金缺口呈现快速扩大的态势。由于产业和行业的弱质性，难以满足银行贷款条件而贷不到款，“ 贷款难” 的问题长期缺乏有效和根本的解决途径。正规农村金融组织在农村地区投放的信贷仍相对有限，尽管其支农贷款的数额在逐年增长，但所占贷款总额的比重依然处于较低的水平，它们在信贷资源的配置上还没能将满足农村地区经济发展对资金的需求作为重点。
(三)各类新型农村金融组织存在功能缺陷，不能有效满足农村需求
1.村镇银行的发展缺乏助力。首先，配套政策不到位。如：许多村镇银行没有获准加入征信系统，不能共享征信系统信息，使得信贷客户的信用风险难以甄别，增加了防范贷款风险的难度。此外，地方政府承诺给予的税收优惠，没有国家政策依据，兑现困难，中央和省级政府出台的扶持政策文件也缺乏实施细则。其次，筹集资金困难重重。大多数村镇银行设立在农村欠发达地区，吸收存款困难。此外，村镇银行网点少，现代化营业手段不足，对绝大多数农村居民来说没有特殊的吸引力。再次，风险控制任重道远。村镇银行信贷支持的主要对象都对自然条件的依赖性很强，在农业保险体系不健全的情况下，村镇银行的信贷资金存在严重的风险隐患。另外，村镇银行往往缺少先进的管理模式和科学的内控机制，软硬件配置也不到位，安防能力也相对薄弱。
2.农村小额贷款公司发展面临不少障碍。一是行业经验不足。贷款是一项特定金融业务，行业性极强，农村小额贷款公司适应行业规范，完善操作流程，建立完备的财务控制等都需要一定的经验积累时期。二是资金来源困惑。根据银监会规定，农村小额贷款公司不吸收公众存款，只贷不存，公司资金必须是自有资金，不得借用他人资金。至于贷款资金的来源，银监会给出三条路：股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。但无论哪一种途径，都面临着现实的筹资难题，资金饥渴问题始终未能得到缓解。三是最高利率约束。人民银行、最高人民法院都有明确规定，民间借贷利率可以适当高于银行的利率，但高于法律允许的金融机构同期、同档次贷款利率(不含浮动)3-4倍的为高利借贷行为，超出部分的利息不予保护。这一规定和现实操作实际利率有很大的差距，意味着多数小额贷款公司的民间借贷合同根本得不到保护，有碍于民间借贷灵活性的发挥。
3.农村资金互助合作组织的发展面临多重困难。一是产业规模小、资金规模小，服务范围狭小，与当地发展现代农业的实际需求还有一定差距，不能满足社员临时性、季节性资金需求，互助的作用有限。二是很多农村资金互助组织是“非法”身份，没有制度上的保障。2007年初，银监会出台《农村资金互助社管理暂行规定》，其中第十五条规定：经批准设立的农村资金互助社，由银行业监督管理机构颁发金融许可证，并按工商行政管理部门规定办理注册登记，领取营业执照。除了少数互助社获得金融许可证外，全国各地大部分的资金互助组织都是“非法”存在的，没有金融许可证，这样就无法享受到国家的扶持政策，而且也会动摇会员对互助组织的信任感与稳定感。三是在外部生存环境方面面临准入门槛过高的问题。资金合作性质的农民合作经济组织属于新兴的法人组织，由于实力薄弱，普遍难以达到现有的农村金融机构准入条件。虽然国家一直在通过各种渠道降低准入门槛，但对绝大多数农民资金互助合作社来说，降低后的门槛在软硬件的要求方面依然过高。
(四)农业保险缺失，困扰农村金融支持“三农”
对于我国基本上还处于靠天吃饭的农业来说，源于自然和市场的双重风险共同构成威胁现代化农业生产和农村经济发展的主要因素，也是“三农”问题不容回避的重要课题。但由于农业保险所固有的赔付率高、回报率低等问题，以及缺乏必要的政策支持和法律依据，加之保险公司在实行商业化经营后对经济效益的追求，近些年来农业保险业务实际上在日趋萎缩。目前，中国人民保险公司在多数省市的分公司都已撤销了农业保险机构及业务。由于农业保险的缺位，在一定程度上提高了农村金融机构对农业、农村企业的风险评估，成为涉农金融机构“惜贷”的重要原因之一。这不但加剧了农村金融供给紧张的状况，使举步维艰的农村金融体系面临更大的困扰，而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。我国虽然已建立起政策性的农业保险制度，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务，但是现在对农业保险的支持就是少征营业税，加上政府重视程度不够，农民保险意识和保险承受能力差，业务发展的规模增长缓慢。
三、完善农村金融组织体系的几点建议
针对上述问题，我们就如何完善农村金融组织体系提出如下建议。
(一)促进各类农村金融组织在竞争与合作中同步发展，创造良好的农村金融生态
在市场经济条件下，农村金融市场需要在不同经营主体的共同参与和有序竞争过程中实现健康发展。成熟的农村金融市场体系应当是多层次的，实力和规模不同的经营主体都可以找到适合自己生存的一块市场，它们因其规模不同、开展业务的领域和方向不同，彼此之间应当是既充分竞争又相互合作的关系，这样才能为农村金融组织体系的不断完善创造良好的环境。因此，引入多种竞争主体，建立一个多元化的农村金融体系是农业金融体制改革的破题点之一。
具体来说，正规农村金融机构与新型农村金融组织的业务领域有着天然的划分：农业银行、农村信用合作社等大型农村金融机构具有明显的资金、人才、技术、市场信息优势，县城、乡镇是它们的主战场，农村中小企业、种养殖大户是他们的主要服务对象；而以行政村、村民组为单位创办新型农村金融组织则具有人缘地缘优势、交易成本优势、信息对称优势、利率优势，这些是它们能够与大型商业金融机构竞争的最大资本，基层农村中的生产散户、贫困户、中低收入户是它们的主要服务对象。在当前条件下，应当充分发挥不同性质和层次的涉农金融机构各自的优势，使它们彼此之间形成以自身优势弥补对方劣势的良性竞争运转态势，各尽所能，有序竞争，共同发展，这不但有利于它们自身的发展壮大，更有利于“三农”问题的根本解决。
从具体操作的角度看，新型农村金融组织可以发挥农民与正规农村金融机构之间的中介作用，成为农村金融体系链条上不可缺少的一环。农民在家门口可以通过资金互助社很方便地调节资金余缺，而正规金融机构则可以通过向新型农村金融组织批发贷款的方式将业务渗透进基层农村市场，既可提高运营效率，节约放贷成本，又最大限度地避免了金融风险。此外，各类支农资金也可以通过新型农村金融组织转贷给农户。这样一来，政府财政部门、大型商业金融机构与农村金融合作组织之间可以建立起良好的合作关系，各方都可以由此实现效率的优化。
(二)加大政策扶持力度，建立多层次的农村金融供给体系
基于农村金融需求的多元化特征，我们有必要建立多层次的农村金融组织体系。一方面，要确立和强化正规农村金融组织的主体地位。对于中国农业银行来说，应加大对涉农产业的资金投入，把支持的重点转移到农业产业化龙头企业、技术性创新企业和外向型农业企业，做好与农村信用社的市场交叉定位，国家应在税收等方面给予适当优惠和补贴。对于农业发展银行来说，要完善其政策性银行的功能，拓宽业务范围，围绕农业产业化经营做好政策性金融服务，积极配合农村经济的持续发展，建立“政府主导、民间参与”的农业政策性金融体系。对于农村信用社来说，要着力推进和深化农村信用合作社改革，发挥其农村金融主力军的作用。农村信用社要利用贴近基层农户的优势，未来发展应定位于生产规模小且比较分散的广大农户。加快其产权改革，按“农民入股，由入股社员管理，主要为入股农民服务”的要求，体现合作制的特性；同时在清产核资的基础上，解决农村信用合作社因政策性因素形成的呆坏帐，国家可以为农信社的农业贷款提供更多的政策优惠。对于邮政储蓄银行来说，应尽快改变信贷品种单一的现状，开辟邮储资金回流农村的新渠道，增加农村资金供给。
另一方面，要通过各种财税政策，积极支持新型农村金融组织的发展壮大。新型农村金融组织虽然不是农村资金的供给主体，但它是正规金融机构必要的补充，在供给上发挥着正规金融机构不可替代的作用。但是，由于它是非盈利机构，加上自身内外部条件的限制，没有国家的政策扶持是难以有所成效的。在日本、韩国和我国台湾地区，农村资金互助社等农村金融组织已发展得非常成熟，其基本经验就是国家财税政策的大力支持。例如，韩国农民的贷款统一归口于遍布全国的农协银行，这个依靠政府扶持而发展壮大起来的农民互助金融合作组织，实际上就是资金互助社。在农协银行，存款年息要比一般银行高出2％—3％，贷款利息十分低廉，而且贷款范围广、种类多，主要用于农民生产经营、购买土地和机械、农业生产结构调整等。我们应该效仿日本、韩国的做法，给予新型农村金融组织一定的财税支持。税收方面可以给予更优惠的待遇，所得税和营业税的征收标准应低于其他金融机构。此外应构建农村金融组织风险担保与损失的财政补偿机制，发挥财政对新型农村金融组织信贷投放的杠杆作用。
(三)紧抓问题难点，切实解决新型农村金融组织的发展瓶颈
1.多头并举，加速村镇银行发展。一是要加大政策扶持力度，促使村镇银行履行职能。为使村镇银行更好地服务“三农”，并在服务“三农”过程中不断发展壮大，有关部门应给予村镇银行必要的政策扶持。二是要努力拓展资金来源，壮大村镇银行发展实力。除国家应给予村镇银行信贷支持，努力降低村镇银行操作成本，减轻风险损失等政策支持外，村镇银行还应设立村分支机构，扩大服务半径，加快基础设施建设，以现代化的手段和优质的服务吸引客户的加盟。三是要切实加强金融监管，促进村镇银行稳健经营。应建立严格的准入制度，加强村镇银行董事和高级管理人员任职资格审查。要建立审慎的运营监管制度，比如资本充足率标准应该高于其他类型的银行业金融机构，贷款分类标准和流动性比率应更高等。金融监管部门应引导村镇银行建立起完善的法人治理结构和银行组织体系，建立健全内控制度和风险管理机制，帮助村镇银行提高风险防范能力。
2.扶持农村小额贷款公司发展，条件合适的可转化为村镇银行。一是要在政策上给予小额贷款公司扶持。政府应在一定程度上为其提供信誉担保，使小额贷款公司的社会认可度加大。在税收政策上应给予其优惠和倾斜力度，例如对小额贷款公司的农业贷款与非农业贷款实行差别的税基和税率，或者免征支农信贷收入的营业税及相关附加税；银监部门可以考虑将农村小额贷款公司从银行融资的比例限制由目前的不得超过资本金的50％放宽到100％或更高；应进一步落实和放宽有关商业银行转贷给小额贷款公司的政策，转贷比例应从目前小额贷款公司资本金的0.5倍逐步放大。二是要加强监督管理，防范小额贷款公司内部风险。要把信贷征信体系建设作为中心任务，逐步建立包括小额贷款公司等金融机构统一的征信平台。要控制小额贷款公司的贷款规模，加强内控机制建设，保证股东代表大会、董事会、监事会各相关机构健全。三是通过规范运作，扶持小额贷款公司逐步转型为村镇银行。2009年6月，银监会正式发布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》。小额贷款公司一旦转成村镇银行，资金来源渠道少等问题将会迎刃而解。但是，转型过程应做到规范，成熟后再转型，不能盲目改制。无论转型与否，都应将“三农”作为自身的主要授信对象，维持其公益性的性质，不能仿效商业银行以资本追求利润最大化为目标。
3.从多层面进一步推动农村资金互助合作社的发展。首先，应拓宽农村互助资金合作社的资金来源渠道。可以从金融政策上想办法，例如人民银行可将其他金融机构寻找出路的资金以再贷款的形式直接给农民互助资金组织。其次，要不断完善互助资金合作社的内部管理，营造有利的外部环境。加强指导和监督，促使其完善内部管理制度，特别是强调其民主性、透明性，防止互助组织异化为内部人控制。此外，要进一步完善法规，从外部营造有利于资金互助合作社发展的环境。第三，继续合理降低农村资金互助合作社的金融准入门槛。在其初创阶段，对注册资本额、管理者的学历条件不宜要求过高，这两个条件与控制农村资金互助社的资金风险和经营风险也并无直接关联。
(四)建立健全农业保险机制，为农村金融组织健康发展保驾护航
1.必须明确农业保险的本质是政策性保险，属于特殊的准公共物品，这不同于一般商业性保险的最大收益原则，因此应逐步把农业保险业务从商业保险中分离出来，成立专门的政策性农业保险公司。
2.必须逐步完善农业保险相关立法的问题，为农业保险的经营及其参与各方提供法律上的依据和保障。
3.要加大国家对农业保险的支持力度，财政应对农民、农村企业所交纳的保费以及农业保险公司的经营亏损提供适当补贴，可在减免税收、保费补贴等方面对农业保险制定扶持政策。
4.建立农业保险基金。鉴于政府可能难以承受巨大的农业保险补贴负担，建议建立国家和省两级农业保险发展基金，在财政补贴之外，支付农民的保费补贴和农业保险部门的超额赔款补贴。
参考文献：
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〔4〕石选峰.如何有效增加农村金融供给.现代金融，2010年第3期.
〔5〕申学锋(执笔).关于当前农村金融体系建设情况的调研报告——基于安徽省若干市县的调查.财政部科研所研究报告，2009年第69期.