辽宁工程技术大学工商管理学院
从2007年，国家开始批准建立村镇银行，截至2009年3月，全国村镇银行的数量为97家。作为新型农村金融机构主体的村镇银行，在解决农村金融供给不足、网点覆盖率低、竞争不充分等方面积累了一定经验，但新生事物成长是一个漫长的过程，需要国家利用财政政策对村镇银行的发展进行引导，在现有金融法规与政策允许的范围内，形成有效的财政激励机制。
一、设立村镇银行的财政视角分析
银监会规定，村镇银行必须以发起方式设立，且应有一家以上(含1家)境内银行业金融机构作为发起人。从试点情况看，发起人包括了商业银行、政策性银行、农村信用社等不同性质的金融机构。政策性银行和农村信用社作为发起人占了绝大多数。[①]政策性银行的资金来源主要是国家的财政拨款和定向发行、财政贴息的金融债券，资金来源的低成本是与资金使用的低风险相关的，但政策性银行如果涉及风险较大的农村商业信贷领域，资金使用效率难免低于市场平均水平。其次，农村信用社、邮政储蓄银行等在农村中处于垄断地位的金融机构，其绝大部分业务都已和涉农信贷有关，资金存量的有限性无法产生更多的增量资金用于新型村镇银行的建设，在分支机构众多的同一农村地区(主要是县级地区)再建立村镇银行，实质上是这些金融机构的一种内部竞争。而国家试点建立村镇银行的初衷，就是要引入竞争，降低风险，有效增加农村的资金供给量。因此，城市商业银行、城市信用社、以及主要服务于城市金融业务的其他金融机构应成为村镇银行的主要发起人。但是，农业的弱质性使得农村金融风险高、成本大，再加上长期经营中的城市化定位与利润最大化目标，造成了这些金融机构支农力度的弱化，具体表现就是发起设立村镇银行的积极性不强。另外，试点的大多数村镇银行的发起人来自本地区，外地金融机构作为发起人的很少，而吸引外来资本增强本地区农村金融机构实力，特别是对经济欠发达的中西部地区吸引东部地区资金设立村镇银行，实现资金跨区域有效流动，对村镇银行的发展意义重大。因此，财政政策对如何调动城市金融机构和外地金融机构的积极性，发起设立村镇银行，应给予一定的重视。
银监会还规定单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。目前已设立的村镇银行的股本构成中，大多数发起人都处于绝对控股的地位，非金融机构企业法人和自然人作为出资人，力量明显不足。参与出资的自然人和企业法人，主要来自农村非正规金融中的资金供给者，而农村非正规金融的发展，无论从信贷总量上，还是信贷比例上，规模都相当巨大。他们在长期发展中积累了一定的担保优势、信息优势以及金融创新经验。同时，法律制度缺位和监管的制约力度小，使农村非正规金融也隐藏着巨大的风险，在一定程度上扰乱了农村的金融秩序，增加了社会的不稳定因素，所以国家也有意激励、引导和规范非正规金融向正规金融的转变，利用财政政策更多吸引非正规金融中的资金参与村镇银行建设，有利于农村金融的整体合规性发展。
在村镇银行注册资本的要求上，国家采取了区别对待的措施：在县市设立的村镇银行，注册资本不得低于人民币300万元，在乡(镇)设立的村镇银行，注册资本下限为人民币100万元。这一规定放宽了在乡(镇)设立村镇银行的标准，目的是鼓励发起人在乡镇一级行政区域设立村镇银行。但从试点情况看，村镇银行一般设在比较富裕地区和市县地区，原因是乡镇地区的长住人口少，居民的收入水平普遍偏低，储蓄增长缺乏后劲。作为存贷结合的商业性金融机构，目前村镇银行使用资金的主要来源又是吸收的存款，这就导致村镇银行的设立偏向市与县，从而与服务三农、贴近农村的目的相悖。财政政策应鼓励村镇银行的设立“重心”下移，真正体现其亲农性。
二、村镇银行经营中的财政政策切入点
从村镇银行的资金来源上看，村镇银行的股本金少，同时吸收的存款有限。除了农民普遍收入较低，存款金额不足外，与农村信用社和邮政储蓄银行相比，还有其他的一些因素。第一，村镇银行的信誉积累薄弱，客户认同度低，影响了存款的增加。其次，村镇银行由于资金少，大多以“单一银行”形式经营，很少设立分支机构和其他营业网点，储户少，吸收存款少。同时，单一形式经营无法实现客户存款的通存通兑，而通过其他银行网络对资金划转，又会增加村镇银行的运营成本。所以，被动吸收存款以解决村镇银行资金来源问题显然是难以维系的，主动性借款应该在相当一段时间内成为资金来源的主体。如何实现财政资金商业化运作，鼓励政策性银行和商业银行向村镇银行融资，是发挥财政政策应考虑的重要问题。
从村镇银行资金运用方面看，村镇银行的资金运用主要是涉农贷款，贷款领域大体为种植业和养殖业，信贷风险难以控制。对如何降低信息不对称造成的贷款风险大、贷款成本高的问题，村镇银行从理论上和实践中都进行了很多的尝试，其中农户联保贷款和多种形式的抵押、质押小额贷款在其全部贷款中的比例逐渐提高，日益成熟。特别是农村资金互助社等新型金融机构的组建，使农户联保等贷款形式更加规范化与多样化，形成了与村镇银行间的良性竞争与合作，出现了“村镇银行+保险公司+农户”、“村镇银行+小额贷款公司+资金互助社”、“企业+农户+村镇银行”等信贷模式。村镇银行与企业、资金合作社等机构联合并有效降低贷款风险的做法，应从财政角度引导，继续扩大对新型贷款方式的实践。
从试点开始，人才问题就一直制约着村镇银行的发展。其员工来源一部分是发起人和其他出资人所在金融机构的信贷人员，而相当比例来自于刚刚毕业的大学生。由于村镇银行条件恶劣，待遇较差，具有专业金融知识同时信贷经验丰富的老员工不愿意到村镇银行工作，而对于大学生的金融教育又需要一段的时间和资金的投入，造成了目前村镇银行员工素质普遍不高，信贷经验不足的局面。因此，财政政策对村镇银行吸引人才方面应给予一定的支持，以解决其发展中的“瓶颈”问题。
三、财政政策支持村镇银行的思路
中央和地方根据各地区村镇银行的试点实际情况，应充分运用财政政策的各种方式，针对村镇银行发展过程中的问题给予具体而灵活的支持与引导。
(一)运用财政政策引导各方资金加大村镇银行的设立力度
在横向上，财政政策应鼓励外地金融机构作为村镇银行的发起人。外地金融机构与本地区金融机构在设立银行过程中存在着明显的劣势，诸如在员工招聘、营业网点建设、与相关部门的业务往来等方面都不如当地金融机构，势必会增加设立村镇银行的成本，所以，地方财政至少应该对由于不完全竞争所造成的成本增加给予外地金融机构一定的补偿。同时，为了实现本地与外地金融机构设立村镇银行过程中的公平竞争，必须将补贴资金按照具体类别纳入地方财政预算，并根据实施效果不断调整预算结构与补贴资金的数量。
在纵向上，一方面应鼓励本地区城市金融机构设立村镇银行。为调动城市金融机构的积极性，可以尝试把金融机构设立的村镇银行的涉农贷款数量计入发起人所在金融机构的涉农贷款中，因为城市金融机构(主要是商业银行)涉农贷款不多，根据国家相关政策，“财政部门对金融机构上年末涉农贷款余额增量超过15%部分，按2%给予奖励，纳入机构当年收入核算，”[②]从而调动其积极性。另一方面，促使农村信用社、邮政储蓄银行增加乡镇地区村镇银行的设立数量。目前村镇银行实行一般金融企业税收政策，主要税种：营业税税率为5%，企业所得税税率为25%，而农村信用社营业税税率仅为3%,并且设立前三年免征所得税。为鼓励村镇银行的发展，至少应使村镇银行享有与农村信用社相同的特定税收优惠政策。同时，为鼓励金融机构向下一级行政区域设立村镇银行，对不同级别行政区域的村镇银行应实行不同的税率。在实行较低的营业税税率基础上，对城建税和教育费附加进行减免。按现行规定，教育费附加征收比率为3%，在市区设立的，城建税税率为7%，在县设立的为5%，在镇设立的为1%。而实际中，县和乡镇设立村镇银行，支农效果截然不同，建议各地区根据不同情况对乡镇地区设立村镇银行实行更优惠的城建税和教育费附加征收比例。从所得税的角度看，国家对金融类企业收缴企业所得税时，对资产减值准备金在应纳税所得额中允许扣除，从而降低所得税支出，但对扣除比例有严格的规定。基于不同地区村镇银行的风险、成本不同，建议对不同级别的村镇银行实行有差别的准备金扣除比例，主要目的是调动农村信用社等金融机构在乡镇地区设立村镇银行的积极性。
从其他出资人角度看，应增加非金融企业法人和自然人作为村镇银行出资人的比重，吸引境外投资者入股村镇银行，使资本结构多样化，发挥法人治理结构对银行的管理作用。实践中，发起人作为控股股东，往往倾向压低其他股东的出资比例，实现对村镇银行的绝对管理。国家虽然规定了单个自然人和单个企业法人的出资比例不能高于10%，但并未规定其整体的出资比例上限，按照理论，自然人和非金融企业法人的整体最高出资比例可达80%，实际上给各类型资金的进入留有很大的空间。财政政策可以考虑对自然人投入村镇银行的股本所得免征或减征个人所得税，对企业投入获得盈利部分，按一定比例从村镇银行的应税所得中扣除。这样，发起人也愿意吸收更多的外部资本进入村镇银行，从而真正实现治理结构的优化，拓宽村镇银行设立的资金范围。
(二)利用财政政策增强村镇银行的经营能力
使用扶贫资金增加村镇银行资金来源。扶贫贷款的发放对象范围广，单个贷款的资金需求量不大，在性质上更类似于商业银行的小额信贷，让村镇银行承接一部分农业发展银行的政策性扶贫贷款，在很大程度上可以解决村镇银行资金短缺的问题，同时，随着村镇银行扶贫贷款范围的展开，也可以提高村镇银行的认知度，为其进一步发展奠定基础。
村镇银行获得批发贷款的财政政策支持措施。为配合农业银行作批发银行的改革试点工作，村镇银行可向农业银行批发贷款。从性质上看，单笔批发贷款一般金额较大，如果借款时间较长，还需要进行抵押或者质押，并实行浮动利率。村镇银行规模小，固定资产少，又非票据市场的参与者，缺乏相应的抵押品和质押品，使村镇银行获得批发贷款的可能性较小，而浮动利率贷入资金，又增加了村镇银行的成本与利率风险，因此，在贷款过程中既需要政府提供财政担保，又需要对由于浮动利率所造成的贷款成本增加给予一定的风险补偿。
利用财政政策对村镇银行贷款创新进行引导。凡是通过村镇银行与不同类型机构或组织的合作从而有效降低贷款风险的，都应对参与者给予不同形式的财政激励。例如，农村资金互助社通过社员的联合担保从村镇银行获得贷款的，村镇银行就应该采取相对优惠的利率，而优惠利率与普通信用贷款利率之间的差额，可以考虑一段时间内的过渡性财政贴息。对于村镇银行+保险公司+农户的贷款类型，可以按照保险公司对农户担保资金的数额，给予保险公司一部分财政担保资金的补贴。
在人才方面，国家应对经济落后地区的村镇银行给予定量费用补贴，比如按员工总数的一定比例每年补贴一定的费用(含最低工资、社保与办公费用)，让这些人解除后顾之忧，吸引他们到不适于商业机构运作的地区从事金融工作。另外，还可以通过放贷另外获取贷款收入的财政补贴，形成有效的绩效激励。
(三)运用财政政策过程中应注意的问题
处理好税收支出与财政补贴的关系。财政政策的手段是多种多样的，在上述的分析中，基本运用到了财政补贴与税收支出两大类转移性支出手段。而在对村镇银行激励的每一个具体环节，要全面考虑财政支出的成本和激励的效果，灵活采取不同的方式。
处理好中央财政支出与地方财政支出的关系。对村镇银行的财政补贴主要应由所在地的地方财政负责；在对村镇银行税收减免过程中涉及到的营业税与所得税收入，都属地方与中央的共享税，给予的税收优惠也应从地方税部分减免。中央财政应从全国角度出发，“运用倾斜性政策，采取转移支付的预算调剂方法”，解决由于横向财政失衡所导致各地方村镇银行发展程度差异过大的问题。
处理好支持村镇银行与支持其他金融机构的关系。由于村镇银行的试点时间不长，在建立与发展中存在诸多问题，和农村信用社等相对成熟的金融机构在同一市场竞争，如果没有财政的支持，生存的空间不大，所以给予一定的扶持是必要的，但也应该考虑到公平性问题，财政政策必须遵循相对性和过渡性原则，即综合分析各类型金融机构的支农效率，在最大限度地发挥资金作用的前提下，给予村镇银行一定时期内的财政政策支持，等到村镇银行在全国形成规模、走上正轨后，再逐渐减少财政支持的力度。
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