闫坤/中国社会科学院 程瑜/财政部财政科学研究所
内容提要：近年来，我国收入分配差距不断扩大并由此带来一系列社会问题，影响了经济发展与和谐稳定，越来越受到政府的高度关注和重视。作为一种经济手段和政府调控工具，财政能够且应该在促进收入分配公平方面发挥重要作用。但目前我国的财政政策设计和执行还存在很多不足，在很大程度上削弱了财政分配职能的发挥。因此，如何从公平收入分配的角度完善财政政策，成为当前政府部门和理论界面临的一个重大课题。
关键词：收入分配 财政政策 税收制度
中国经济改革为经济高速增长提供了有效的经济制度前提，同时也意味着激励机制的改变和分配制度的变化，其结果是居民收入分配格局的演变和收入差距的变化。这种持续扩大的收入差距，对改革的进一步深化以及和谐社会的构建产生了相当大的影响。2009年12月召开的中央经济工作会议提出，要加大国民收入分配调整力度，增强居民特别是低收入群众消费能力。在当前经济正在回暖的特殊时期，这个表述被看成是收入分配改革进程加快的信号。财政政策作为社会资源配置和政府宏观调控的重要手段，对于切实解决收入分配问题，缩小收入差距，具有不可或缺的重要作用。从财政政策框架、目标和实施的路径入手，调整收入分配关系，促进收入分配的起点、过程和结果公平具有重要意义。
一、基于多重视角考察我国收入分配差距现状
新中国成立60年来，我国的收入分配体制形成大致分四个阶段，也可说伴随着四次改革。首先是建政之初，实行的是不规范的财产供需分配制，包括配给制、实物工资制等，到1956年，改革为全国统一的干部的等级工资制、工人的八级工资制，货币工资的制度化出现；其后于1985年，配合经济体制改革，收入分配制度改为企业和机关的分立，各类机关吃财政饭，企业则改为有市场机制的初次分配制；到1992年，机关事业单位虽然还吃财政饭，但开始进行级别、职务、岗位津贴等改革。企业则获放权，推出各类有分配自主权的改革；最后是2006年，公务员工资制建立，事业单位开始试行岗位绩效工资制。但与之同时，收入分配秩序混乱、分配不规范，工人和民工被拖欠工资，机关事业单位乱发补助津贴等问题日渐严重。更重要的是，分配不合理，收入差距逐年拉大，收入不平等的矛盾加剧。
(一)基尼系数反映的差距
国际上通常用基尼系数来判断收入分配公平程度，这个指数在0和1之间，数值越低，表明财富在社会成员之间的分配越均匀。国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。一般发达国家的基尼指数在0.24到0.36之间。根据世界银行的报告，20世纪60年代，我国基尼系数大约为0.17-0.18，20世纪80年代为0.21-0.27，从2000年开始，我国基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升，2007年达到0.48。另据联合国开发计划署的统计数字，中国目前占总人口20%的最贫困人口占收入或消费的份额只有4.7%，而占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50%。最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均收入，这两个数字的比在中国是10.7倍，而美国是8.4倍，俄罗斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的是日本，只有3.4倍。这也就意味着，改革开放以来，我国由世界上居民收入最平均的国家之一，变成世界上居民收入差距较大的国家之一。
(二)国民收入结构反映的差距
据中国社科院发布的《2008年社会蓝皮书》显示，近年来我国劳动报酬所占国民收入比重逐年下降。在20世纪90年代以前，劳动者报酬占比为50%以上，2001年后这个比重不断下降，到2007年已降至39.7%。与此同时，代表政府所得的生产税净额和代表企业所得的固定资产折旧及营业盈余占GDP比重则分别由1990年的11.7%和34.9%上升到2007年的14.2%和46.1%。在2000年-2008年，我国财政收入年均增长20.4%，但职工的实际工资年均仅增长15.7%。这表明，我国国民收入结构失衡，特别是劳动者报酬所占国民收入比重的不断下降，已明显抑制了居民的消费意愿，并限制了刺激消费对拉动经济增长的促进作用。在一个国家内部，当收入和财富主要掌握在极少数富人手中的时候，必然形成消费需求的短缺。这种挑战并非新事物，只是今天变得更为迫切。随着全球贸易出现二战以来最严重的滑坡，内需问题再度引起注意，收入分配畸形正是中国内需不振的卡口。
(三)城乡、地区、行业之间反映的差距
1.城乡居民收入差距。按国家统计局抽样调查数据，2008年城镇最低收入6000万人和最高收入600万人的收入之比是1：87，官方公布的城乡差距为3.3：1，最富裕地区和最落后地区的收入差大概是11倍左右。且上述数据没有包括城市享有而农村没有的公费医疗等城市福利和城市居民与农村居民在教育就业等方面无法用数字计量的差距。如果考虑到实际购买力和享受政府提供的公共服务水平的不同，中国城乡收入差距应该更大。这样的收入差距，不仅意味着经济发展受到拖累，也意味着经济发展的成果没有让人民共享，且制造出更深的社会矛盾。
2.地区收入分配差距。居民获得收入首先是用来消费，所以通过比较地区居民消费水平也可以了解到当前我国地区居民收入分配的情况。2008年，全体居民消费高于10000元的省份集中在东部地区，而低于5000元的省份集中于西部地区。其中全体居民消费最高的上海和最低的西藏二者之比是7.8：1；农村居民消费二者之比是5.68：1；城镇居民消费二者之比是3.51：1。
3.行业收入分配差距。当前我国居民收入差距与个人所从事的行业有很大的关系，不同的行业收入有着明显的差别，行业收入差距过大，尤其是银行、电信、石油、保险、电力、烟草等具有垄断性质的行业其员工的垄断性高收入与保洁和保安等低收入行业员工收入的差距更是悬殊。据统计，1978年收入最高的行业是电力、煤气和水的生产和供应业，职工的平均工资为850元，收入最低的行业是社会服务业，职工平均工资为392元，两者绝对差额为458元，相对差距为2.17：1。2008年平均工资最高的三个行业是证券业172123元，是全国平均水平的5.9倍；其他金融活动业87670元，是全国平均水平的3.0倍；航空运输业75769元，是全国平均水平的2.6倍。平均工资最低的三个行业是木材加工及木竹藤棕草制品业15663元，只有全国平均水平的53.6%；纺织业16222元，只有全国平均水平的55.5%；农副食品加工业17559元，只有全国平均水平的60.1%。最高与最低行业平均工资之比为11:1。
二、财政政策在调节收入分配差距方面的缺陷
通过以上分析可知，我国当前收入分配差距过大，并呈不断扩大之势，尽管收入分配差距过大是多种原因造成的，但保持居民收入分配均衡是政府的基本职责之一，因此政府有必要运用多种手段来改变这种局面。财政实现收入公平分配的机制主要是通过发挥税收、社会保障和转移支付在调节收入分配中的作用实现的。但是，因为我国的财政收入分配职能长期以来重点在于宏观的国民收入分配，政府热衷于投资铺摊子，对亏损企业不惜进行财政补贴，导致对居民收入的再分配出现“缺位”，财政收入分配职能弱化。
1．税制不够科学合理，影响收入分配的公平性。税收制度在制定中采取“一刀切”的原则使得其在实际征收中缺乏灵活性，不能根据征收对象的实际情况采取灵活的征收措施，对税收维护收入分配公平的职能大打折扣。例如对调节个人收入分配公平有重要影响的个人所得税在设计中就缺乏灵活性。尽管现行的2000元的起征点相对于2008年城镇居民13 876元的人均可支配收入应该是比较合适的，但它忽视了居民收人差距和具体家庭的负担能力，如地区差距、婚姻状况及家庭成员数目，更未考虑通货膨胀对扣除标准的影响。将我国现状与美国、韩国等国的情况加以对比我们可以发现，我国个人所得税在调节收入分配差距过大方面的主体作用还没有充分发挥出来，税制设计不科学、不合理使原本是调节高收人群体的个人所得税却使工薪阶层成为其主要调节对象，这在一定程度上加剧了收入差距的扩大，影响了收入分配的公平性。
2．税种不完善，限制了调节分配作用的发挥。经过1994年的税制改革，我国事实上建立起了以增值税为主体税种的税制结构，增值税、消费税和营业税等流转税类税种在税收总额中占绝对比重。作为调节收入分配差距的主要税种，如个人所得税、车船税、房产税、土地增值税等的比重过小，而同样具有收入分配调节作用的社会保障税、财产税、赠与税和证券交易税等还没启用。这就使得体现税收收入分配职能的税种收入在总税收中的比重过低，税收公平分配功能的发挥空间相当有限。
3．税收征管制度不健全，造成税收调控功能弱化。由于我国正处于转轨时期，收入渠道不规范、信息不对称，致使税收征管不能从源头上确定税基，偷税漏税的现象时有发生，影响了税收的公平性。目前我国尚没有建立全面的个人收入监控体系，征管手段不科学，对偷逃税者的惩罚力度不够。从个人收入监控体系来看，税务部门难以根据个人支付情况和个人财产变动情况来掌握个人的真实收入，并据此核定推算其应纳的个人所得税额。
4．社会保障支出在财政总支出中的比重太低，其调节收入分配的职能微弱。社会保障是对社会收入分配不公的一种补救。在现代社会中，社会保障是使每一个社会成员得以维持起码生活水平的手段。在很多西方国家，社会保障支出已成为中央政府支出中的第一大支出。但是，我国社会保障支出数额较少，虽然近年来，政府加大了对社会保障的投入力度，但从社会保障支出占财政支出的比重来看依然较小。此外，我国社会保障支出的流向也不合理。从财政支出的构成来看，社会保障支出主要流向了城镇居民，这种社会保障支出不是在缩小城乡居民收入差距，而是在扩大差距。且在城镇居民之间，社会保障支出也没有起到调节收入差距的作用。比如,在很多地方，城市集体、私营和外资企业的职工，自由职业者、个体工商户和进城民工仍未纳入社会保险的范畴。
5．公共产品供给的支出在城乡之间严重不均，致使城乡居民收入差距扩大。公共产品供给支出的城乡不均，主要从义务教育、公共卫生、公共设施与基础设施等方面的城乡供给差异表现出来。从义务教育方面来看，由于农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政负担的体制，而县乡财政普遍困难，所以农村义务教育经费普遍低于城市。从公共卫生方面来看，城乡之间卫生经费投入存在很大差距。国家财政2006年用于医疗卫生的支出为380多亿元，而用于乡镇卫生院的还不到60亿元，只占15.5%，也就是说，财政开支的医疗卫生经费用在城市居民身上的占到总量的84.5%。再从公共设施和基础设施方面来看，城市的基础设施和公共设施比农村不仅齐全和先进得多，而且在城市是不需要市民负担的，但在农村则需要农民负担，这也在一定程度上拉大了城乡居民的收入差距。
6．政府间转移支付制度不恰当，没有发挥应有的调节地区之间收入分配的功能。改革开放以后至1994年的分税制改革期间，我国政府间财政关系的基本特征是“财政包干制”。这一制度存在诸多问题，其中之一是它迅速拉大了沿海与内地的经济差距。1994年的分税制改革试图消除“财政包干制”的弊端，但在中央对地方税收返还方面，中央对地方税收返还额则以1993年为基期核定，这其实不仅没有通过中央对地方的财政转移支付来实现财政不均衡问题，而且固化了沿海与内地的经济差距。此外，我国在中央政府对下级政府的拨款方面，有条件的拨款往往多于无条件的拨款，因而沿海地区由于配套资金充裕，就容易得到中央政府的拨款；而贫穷落后地区苦于无配套资金，就难以得到中央政府的拨款。这导致区域经济差距加大，进而拉大了地区之间的收入差距。
三、合理调节我国收入分配差距的财政政策建议
从公平收入分配的角度出发，进一步完善现行的财政政策非常必要。而理顺收入分配关系，促进收入分配的财政政策框架设计，既要注重相关政策措施的综合性和全面性，涵盖收入分配全过程，又要根据当前我国收入分配的起点、过程和结果不同阶段中存在的公平缺失或效率不高的原因，把握好市场经济环境中的财政政策理性，选择相应的政策措施进行干预。
1．完善个人所得税的制度建设。为了充分发挥个人所得税的调节作用，就需要进一步改进税制，对高收入阶层加强征管，并改进税制设计，适当提高“起征点”及降低“中段”的累进率以有意培养中等收入阶层。在个人所得税制度建设中必须要充分调研、论证，综合多方的意见，使个人所得税的征收能根据征收对象与其他群体居民的收入差距、具体家庭的负担能力、婚姻状况和家庭成员数目的实际情况来选择不同的征收标准。同时在完善个税制度建设中可参照韩国的经验：将个人所得分为包括劳务所得、利息所得、股息所得、房地产租赁所得、经营所得的综合性收入，年金和退休金收入以及出售土地建筑物或其权利的资本所得三部分，使个人所得税从税基和征收范围上都能保证高收入者是其调节的主要对象。
2．引进、完善和健全相关税种。在发展新税种方面应重点考虑引进遗产税与赠与税，在完善已有税种中应适当提高房产税、土地使用税、土地增值税、契税的征税标准。遗产税与赠与税直接面向的是那些不是通过自己的努力而获得巨额存量资产的高收入阶层，它的出台既可以缩小由于代际和偶然原因而造成的个人收入差距，同时也倡导了个人要通过自己的努力获得收入的正确思想。在此可借鉴德国和芬兰的政策设计，在财产的转移和赠与环节，遗产继承人要按规定缴纳遗产和赠与税。德国税法规定，只有依法缴纳税率为50%-70%的遗产和赠与税，才能成为他所继承遗产的合法所有者。就中国特色社会主义的长远发展而言，现阶段“富豪”们正迅速增加，研究出台遗产税无疑具有重大而长远的制度建设意义，并且可望逐渐发挥其调节居民收入分配和财产差异、抑制两极分化的作用。作为开征遗产税的必要条件，首先应大力健全财产保护制度、财产实名登记制度等相应的管理制度，另外作为其将来出台时的配套事项，亦应设立赠与税，并大力加强公益性基金会的规范化制度建设。
在调节居民收入分配方面，还有一个重要的税种，即房地产税(或称物业税、不动产税)。这是市场经济国家较为通行的地方主体税种，除了可以成为地方政府筹集财政收入的有效手段之外，还具有十分重要的经济、社会调节作用。目前我国城市的房地产税仅对三资企业和外国侨民征收，另有对国内单位和个人的房产税，而我国私人所有的非经营性房产正呈明显增长之势。为有效发挥税收在这方面应有的调节作用，可考虑在时机成熟时把对外、对内不同的房地产税、房产税及土地使用税合成一个房地产税，借鉴市场经济的通行模式，逐步走向较全面的征收，而且采用定期重新评估税基的管理方式。
3．加强税收征收管理，防止税收流失。在这方面要特别加强个人所得税和企业所得税的征管。从个人所得税的征管来看，主要从以下方面进行：深化个人所得税申报制度的改革，加快税收信息化建设，重视对高收入者的个人所得税征管工作，强化代扣代缴制度，从源头上对个人所得税加以控制；积极推行存款实名制，并逐步创造条件实行金融资产实名制；加大对偷逃个人所得税行为的处罚力度，使个人所得税真正成为有效调节居民收入分配的“良税”。此外，还应加强税法的宣传教育，提高公民的纳税意识，养成自觉的纳税行为。从企业所得税的征管制度来说，主要是要执行更为严格的税务稽查制度。具体说来，包括以下几个方面：完善机构监控制度，根据管理的需要合理赋予“征收”系列和“检查”系列一定的管理职能，如检查机构除负责正常和专项的税收检查外，还必须负责减免税条件的审定和漏管户清理等工作；完善稽查监控制度，有针对地加大税务稽查力度，完善计算机监控系统，包括申报税摘要系统、公司购买和销售系统等；完善护税制度，严厉打击各种偷、抗、骗税和逃避追缴欠稅的犯罪行为。
4．调整财政支出结构，加大民生事业的投入。在“三农”支出方面：要加大对农村的通讯、电力、水利、道路、交通等基础设施建设方面的投入力度；加强对农村的公共卫生、教育、金融服务的投资；强化农作物的科技含量，确保粮食增收，同时提高粮食收购价格和补贴，直接增加农民收入。我国近年来加大了对“三农”的支持力度，出台了很多支农惠农的政策，尤其是取消了延续几千年的农业税。但与发达国家相比，我国对农业的投入还不够。从国外情况来看，多数国家对农业的财政投入总量可观，而且结构合理，这是我国应借鉴的经验。在基础教育方面：关键是要改变农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政为主体的体制，中央和省级政府应主要分摊农村义务教育经费，建立起中央及其以下政府合理分摊农村义务教育经费的财政体制。在公共卫生支出方面：要加大对疾病预防体系的资金投入，加强对从事疾病预防体系人员的培训，强化疾病预防的科技含量，使一些传染性强和致命性高的疾病在早期能得到预防。同时要在更大范围内实行重大传染性疾病免费治疗的措施，对特殊困难家庭实行医疗补助的制度，尽可能降低医疗药品的价格，使全体社会成员都能享受到公共医疗的好处。
5．健全社会保障体系。首先，要调整社会保障资金的筹资模式。纵观世界各国的社保资金筹集模式，可分为现收现付式和基金式两大类，要根据各地的实际情况灵活采取两类模式中的任何一种模式或将两类模式结合起来，多渠道、多方面筹集社保资金。其次，要加大对社会保障资金使用的监督力度，完善监察制度。社会保障资金被视为是全民的“活命钱”，它的管理必须要遵循稳健性的原则，不能为了高回报率而置其安全性于不顾。但在实际中社保资金的管理者却经常违背这一原则，将资金投入到有高风险的项目中，究其原因就是政府对社保资金的管理缺乏监督检查，监察制度不健全不完善。再次，要采取多种措施将更多的低收人群体纳入到社会保障的范畴。对城镇居民而言，就要适时地调整居民的最低生活保障金的下限和最低工资的下限，使最低保障金确实能够维持城镇居民的最低生活，使居民的工资收入与他的付出相协调，维护他们的权益，减少收入分配的不公平性。同时，要根据下岗职工和困难家庭的实际状况给予他们不同数量的生活补贴，消除其生活的不安全感。对农村而言，就要改变集体养老和“养儿防老”的养老保障现状，从制度供给和资金投入上给予支持，增进社会保障制度在起点上对城镇和农村的公平性。
6．完善转移支付制度。充分发挥转移支付调节收入差距、减少收入不平等方面的作用。要根据我国实际情况并借鉴发达国家的经验，进一步完善现行的财政转移支付制度，尤其是补贴制度。这就要将转移支付制度的公平性放在首位，做到以下几点：首先，要根据各级政府事权实际与财政转移支付的公平性重新确定各级政府的财政收入分享比重，清楚界定各级政府的事权以及各自的转移支付的范围，大力推进省以下财政转移支付制度建设；其次，要完善转移支付立法，明确转移支付的运用范围和转移名目，使转移支付规范化。再次，在转移支付中，不仅要健全中央对地方的纵向转移支付制度，而且也要考虑到中央政府财力有限和地区之间的经济实力悬殊状况，积极创造条件，逐步健全发达地区对不发达地区的横向转移支付制度。
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