中山市委党校

内容提要：目前预算外资金已成为地方政府重要的财力来源。然而，如此庞大的资金目前仍处于地方人大预算监督之外。人大监督的缺失，导致预算外收入和使用比较混乱，损失和浪费严重。在现实条件下，地方人大应通过完备法制建设、强化计划管理、规范收支行为、完善监督体系和增强监督实效等途径，强化对预算外资金的监督管理。

关键词：地方人大  预算外资金  监督

一、地方人大对预算外资金实施监督权的依据

预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各项财政性资金，包括：各种行政事业性收费、政府性基金和其他预算外收入。我国预算外资金是在特定的历史条件下形成和发展起来的。它产生于建国之初，目的主要是为了在高度集中的财政管理体制下，给地方、部门和企事业单位一定的财务自主权，以调动其理财的积极性。随着社会主义市场经济和分税制财政管理体制的确立和发展，预算外资金的规模不断扩大，几乎与预算内资金平分秋色，成为地方政府重要的财力来源。然而，如此庞大的资金目前仍游离于地方人大预算监督之外，收入和使用存在着较大的盲目性和随意性，造成地方财力的严重损失和浪费，还出现了不少违纪和腐败现象。因此，在预算内、外资金实现归并之前，地方人大必须强化对预算外资金的监督。

从预算外资金的性质看，预算外资金是国家财政的组成部分，是预算内资金的补充，它的收取依赖于国家的强制力和行政权力，其所有权属于国家，是国家财产所有权与经营权分离在资金分配上的表现。既然预算外资金是国家所有的财政性资金，其收取、使用和管理是一种行政行为，就必然接受国家法律的约束，接受国家权力机关的监督。

从人民代表大会的性质来看，人民代表大会是代表人民管理国家事务的机关，是国家权力机关。国家权力机关的性质决定了人大不仅产生行政机关、审判机关、检察机关等一切国家机关，而且赋予其国家权力并对权力行使监督。而且人大自成立时起，就一直负责“审查和批准国民经济和社会发展计划、预算执行情况的报告”。因此，地方人大对预算外资金实施监督有理有据。

二、地方人大加强对预算外资金监督的路径

1.完备法制建设。有法可依，监督才会有力度、才会落到实处。而目前，预算外资金监管恰恰缺乏明确具体、全国统一的法律规范。因此，当务之急是要尽快建立起预算外资金管理监督的法律体系。首先，全国人大及其常委会要制定统一的、与预算法相配套的《预算外资金法》。同时，国务院要制定相应的行政法规，有立法权的地方人大及其常委会要制定地方性法规，明确界定预算外资金的权属、性质范围，规定预算外资金管理的内容、方法、程序和各级政府的管理权限以及法律责任等。还要明确规定各级人大及其常委会的监督职责和监督的方法、程序，以及责任追究的手段等。在《预算外资金法》未出台前，各级政府应当从本地实际出发，根据目前的有关法律原则和政策精神，积极制定预算外资金管理的行政规章，切实把预算外资金尽快纳入规范监督的轨道。

2.强化计划管理。地方人大要督促政府把预算外资金纳入政府的基本财政计划，与年度财政预算一样，建立定期向本级人大及其常委会报告并经其审查、批准制度。年初，要编制预算外资金的年度收支计划，向人大及其常委会报告，并经其审查批准后实施；下半年，要向人大常委会报告年度计划的部分变更情况，年末，要向人大常委会报告年度计划的执行情况，并经其审查批准。内容主要包括预算外资金收支安排的原则、收支的明细项目、每个项目的收支额度，以及完成收支任务的措施等。地方人大在审查监督预算外资金收支计划及其执行时，重点审查预算外资金收入计划的完整性和可行性、支出计划的合理性和效益性、计划执行的真实性和准确性。在审查中，要注意做到综合性审查与专题性审查相结合，突出审查重点，对一些事关全局的问题或群众反映强烈的问题要重点地、有针对性地进行审查。对重大收支的审查要到项目、到资金额度。还要注意做到把提前介入计划编制与跟踪检查计划执行结合起来。这样，对预算外资金计划的审查监督才富有成效。

3.规范收支行为。地方人大加强对预算外资金收支行为的监督，根本目的是要规范政府的收支行为，制止和纠正乱收费、乱集资、乱罚款、滥开支现象。为此，地方人大一方面要审查各级财政和其他征收机关是否严格执行国家法律、法规和规章的收费范围和标准，有无违反国家有关规定而擅自设立收费项目、随意调整征收范围和标准；有无将应上缴的预算收入擅自转作预算外资金。地方人大还要督促政府加强对预算外资金收费项目标准的审批管理，建立健全预算外资金各种收费和集资、基金的审批和许可证制度。对于乱收费、乱集资、乱罚款行为，地方人大要大胆行使监督职权，坚决、及时地给予抵制和纠正，对于制造“三乱”而造成严重问题的，要督促有关部门依法按章予以追究和处理。另一方面，地方人大要督促政府加强对预算外资金使用情况的检查和审计，建立健全预算外资金使用的定期反馈制度、跟踪检查制度和审计制度。对于未按规定用途使用资金或滥开支的，地方人大要督促政府及时追回已拨款项或停止拨款，对于滥开支严重的，要督促有关部门依法按章严肃处理。只有这样，才能有效地防止乱收费、乱集资、乱罚款和滥开支现象发生。

4.完善监督体系。地方人大应充分发挥审计机关审计监督的作用，在每年财政审计工作开始前，对审计机关预算外资金的审计工作给予领导和指导，提出审计工作意见及如何深入开展预算外资金执行审议工作要求，并写进审计方案；审计工作结束后，审计部门应及时全面地向人大常委会报告客观、真实的审计情况；对人大常委会的审议意见，审计部门应认真抓落实并及时报告。与此同时，地方人大还要注意发挥好监察、社会中介机构和新闻媒介的监督作用，组织和动员多方面的力量，共同搞好对预算外资金的监督。

5.增强监督实效。目前，尽管预算外资金管理监督的专门法律尚未出台，但宪法、地方组织法以及有关法律、法规已经赋予了权力机关较为充分的监督职权和一些具有强制力的监督手段。地方人大要进一步加强对预算外资金管理的监督，并增强监督的力度和实效，就必须充分运用法律赋予的监督职权和监督手段，对预算外资金管理中的重大问题、突出矛盾，以及严重违法违纪的人和事，大胆行使决定权、质询权、特定问题调查权，甚至撤职或罢免权，依法予以追究和处理。只有这样，地方人大对预算外资金的监督才会有权威、有力度，才会收到更好的效果。

参考文献：

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