中南财经政法大学
内容提要：我国为刺激经济发展于2009年发行了2000亿地方政府债券。但是在地方政府债券的发行过程中，不可避免地会遇到各种风险。本文从经济学的维度分析了地方政府债券面临的各种发行风险，并提出了控制地方政府债券发行风险的对策，以期对我国地方政府债券的风险管理研究提供参考。
关键词：地方政府债券 宪政经济学 财政联邦制 博弈论
地方政府债券，是指某一国家中有财政收入的地方政府地方公共机构发行的债券，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。为了应对全球金融危机的影响，我国政府适时调整宏观经济政策，提出了“保增长、扩内需”的策略，制定了4万亿经济刺激方案，并“同意地方发行2000 亿元债券”，由财政部代理发行，这标志着冻结了16年的地方政府债券开始破冰启动。
一、我国地方政府债券发行现状
财政部
这次2000亿地方政府债券，根据中央投资公益性项目地方配套规模、地方项目建设资金需求以及偿债能力等因素，按公式法合理分配各地区债券规模。从最终分配额度来看，这次资金分配主要向中西部地区倾斜，宁夏回族自治区获得大约30亿元的额度，新疆55亿元，陕西60亿元，贵州64亿元，而广东为109亿元。中西部地区获得的地方政府债券发行额度占全国额度的比例，都大大高于其财政收入占全国财政收入的比例。这主要是考虑到了中西部地区涉及民生的建设项目欠账较多，中央投资地方配套的公益性投资项目任务较重，而中西部地区财政收入较低、筹资能力有限，这样分配能够保证项目的顺利进行。但是，这样的分配格局也带来了相应问题，中西部地区经济本来就比较落后，现在又发行如此大规模的债券，容易引发各种风险。迪拜590亿美元的“倒债危机”更是为我们敲响了警钟。因此，研究地方政府债券发行风险是当前我国各级地方政府高度关注并亟需解决的重大问题。
二、基于经济学维度的我国地方政府债券发行风险分析
(一)宪政经济学(Constitutional Economics)分析
宪政经济学主要是由布伦南和布坎南(Brennan & Buchanan)开创的，是经济学方法在宪法领域的推进，其核心问题之一是“政府悖论”。布伦南和布坎南摒弃了政府是仁慈代理人(Agent Benevolence)的传统假设前提，并借用了霍布斯(Hobbes)的利维坦(Leviathan)假说，认为经济的发展离不开政府的支持甚至推动，但政府这个“拥有独立利益的巨物”，会利用政治垄断权力来尽力压榨居民，谋求自身利益最大化。例如，设置更高的税率来实现财政收入最大化，以满足本身政治利益的需求。可是过度的财政压榨会使居民在要素能够自由流动的情况下“用脚投票”(Tiebout，1956)到符合自己偏好的“税收负担与公共产品”组合的地区。为了能够使现期收入最大化同时又不会导致税源流失，举债就成为了利维坦政府(Leviathan Government)最好的办法。当然，一个对其后任者有足够的利他之心且对债务承诺负责的利维坦政府会在理性的框架下安排债务。然而，不幸的是，这两点难以满足。利维坦政府往往对现期利益赋值过高，很少会照顾到未来。另外，对于权力的绝对垄断又使利维坦政府和债权人(尤其是内债债权人)之间无法处于平等博弈地位，因此债务承诺约束不足；而且政府还能以通货膨胀的方式还债，将负债转嫁给社会。
我国现在正处于社会主义转型时期，民主法制各方面的建设都不够健全，使得许多地方政府呈现出一定的利维坦特征和倾向(冯兴元，李晓佳，2005)。1994年分税制改革之后，我国地方财力上移到中央，因而中央政府收入得到提高，地方财力大幅下降，地方财政收入占全部财政收入的比重从1993年的78%下降到2007年的45.9%。但随着经济的发展，地方事权并没有减少，地方财政支出增长呈现出明显的刚性，地方政府支出占全部财政支出的比重从1993年的71. 7%上升到2007年的77%，地方政府财权与事权不对称，经常入不敷出。
为了解决经济发展中资金不足的问题，地方政府便以“多元化融资、多头借款”等名义举借了大量的债务。2001年，国务院发展研究中心地方债务课题组对全国地方政府债务规模的一次摸底调查显示，地方政府债务至少在1万亿元以上。其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债高达400万元。地方政府的这些隐性债务和或有债务，是地方政府追求财政收入最大化和政府规模扩张的结果，在这种情况下，地方政府债券开行让利维坦这个“怪兽”拥有了更加锋利的爪牙。
(二)财政联邦制理论(Fiscal Federalism)分析
财政联邦制是指各级政府为共同履行公共经济职能，在财政职能和收支上有一定的独立性和自主性，其主要内容包括不同级别政府的作用、收支如何在各级政府间进行划分以及政府间的补助等一系列问题，实质就是财政分权。蒙特诺拉、钱颖一和温加斯特(Montinola，Qian & Weingast，1995)认为，在财政联邦制下，地方政府具备财政自主权，但不能发行货币，也不能享受无限制贷款，即各级政府都面临硬预算约束。但是实际上，地方政府却面临不同程度的预算软约束(Soft Budget Constraint)。预算软约束是匈牙利经济学家科尔内(Kornai)在分析社会主义企业行为时首先提出的。他认为在集权体制下，会存在“父爱主义”，即一旦企业遇到困难，政府出于种种考虑会表现出父爱而给予企业以帮助，于是，预算约束就会软化。预算软约束上升到中央和地方政府之间，就是中央政府会对陷入财政困境的地方政府伸出援助之手，此时，采取机会主义的地方政府就会过度发债并期望中央政府对全部或部分债务承担最终偿还责任。
从宪法上看，我国是中央集权型的单一制国家，但是蒙特诺拉、钱颖一、温加斯特等研究表明，中国存在市场维护型联邦主义，并将其命名为“中国式联邦主义”。在这一体制下，分散的政府体系和地区间竞争可以遏止中央对地方的过度干预，增强地方政府为当地经济增长而推进市场化改革的积极性(Qian & Weingast，1997)。但是，这样分散化体系也会产生预算软约束，地方政府没有中央政府的约束而可能自行其事。另外，Tsui & Wang(2004)研究发现，由于信息不对称和监控的天然难度，我国的政绩考核简化为地区主要经济指标的考核和对特定指标的监控，例如，GDP、就业率、税收增加、居民增收等(欧阳日辉，吴春红，2008)。地方政府官员为了追求“政绩最大化”，获得连任或升迁的机会，大搞“形象工程”。同时，地方政府官员任期的临时性很强，大部分主要地方政府官员很少任满一届，这样频繁的变动使得地方政府官员倾向于大量负债，因为任期短意味着大量长期负债无须在自己任期内偿还，所以可以专心忙于自己的项目立项(魏加宁，2004)。同时，由于中央政府的“父爱主义”使得地方政府举起债来更加无所顾忌。因此，在我国当前这一体制下，发行地方政府债券无疑使得中央政府面临巨大的债务风险。
(三)政府竞争(Competitive Governments)与博弈论(Game Theory)分析
亚当·斯密在《国富论》中指出，土地是不能移动的，而资本则容易移动，如果一个国家不能对产权提供有效保护，那么资本所有者就会将资本移往其他国家。美国经济学家蒂伯特(Tiebout，1956)在《地方支出的纯粹理论》中，在七个假设条件下构建了一个地方政府模型，认为在居民可以自由流动的前提下会“用脚投票”迁移到能够更好满足他们偏好的社区，为吸引选民，地方政府展开了激励的竞争。布雷顿(Albert Breton，1996)在《竞争性政府：一个关于政治和公共财政的经济理论》中指出，联邦制国家各级政府总体上来看是竞争关系，政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间面临着选民和市场主体(企业等经济主体以及工会等非经济主体)的双重压力。各级地方政府为了赢得选民支持并谋求连任，在公共产品和服务的供给以及提供就业岗位上展开了激烈的竞赛；各级地方政府为了迎合“用脚投票”的私有部门(尤其是私有企业)，不得不采取各种优惠的税收政策。
博弈论中最经典的例子就是囚徒困境，即两个嫌疑犯被抓，分别囚禁审理，警察告诉他们：如果两人都坦白，各判刑8年；如果两个都抵赖，各判一年(或许因证据不足)；如果其中一人坦白另一人抵赖，坦白的放出去，不坦白的判刑10年(这有点“坦白从宽、抗拒从严”的味道)。在这个例子中，两个人都抵赖，各判刑一年才是最优的选择，但是由于处在竞争的环境中，两人无法沟通，选择不坦白要冒极大的风险，所以对于理性的个人来说坦白才是最优选择。
将囚徒困境引入地方政府竞争机制就可以理解地方政府发债冲动以及由此引发的地方政府债券的发行风险。我们假定，地方政府的施政目标是提供本地区内的公共商品和服务、促进经济发展，也就是说为了地方自身的利益，它将选择最有利于本地区的发展政策。同时，假设在地方政府之上没有中央政府，或者说在模型分析时暂时不考虑中央政府对地方政府行为的影响。另外，为了使模型的分析简单明了，假定只有两个地方政府，甲政府和乙政府，这两个政府的政策选择只有两种，发债或不发债。表1为甲乙两政府的策略选择方案和收益情况。
表1 甲乙两政府的策略选择方案
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乙政府 甲政府 |
发债 |
不发债 |
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发债 |
(8，8) |
(10，-14) |
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不发债 |
(-14，10) |
(-5，-5) |
在上述策略选择方案下，博弈的结果必然是双方都选择发债，甚至是过度发债的策略组合，即利用本地和外地的充足资金来提供本地区内的公共商品和服务，促进本地区经济发展。
我国在1994年分税制改革之后，地方经济利益渐渐分明，地方政府竞争也由此而渐渐突显。张维迎、栗树和(1998)认为，地区间竞争是改革初期地方分权政策的产物，当中国中央政府在20世纪70年代末期实施地方分权政策后，地方政府间就在产品市场上展开竞争。樊纲、张曙光(1990)通过研究地方政府之间“兄弟竞争”的情况，指出了中国地方政府之间存在投资和货币发行领域的横向竞争以及地方政府和中央政府在同一领域的纵向竞争。冯兴元、李晓佳(2005年)认为，对地区经济利益和个人前途的追求使中国地方政府、尤其是城市政府展开了激烈的财税政策竞争，普遍奉行发展性财税政策。可见，我国地方政府存在激烈的竞争，各地方政府都力图通过优质的公共品和公共服务来吸引外来资源，扩大税基(钟晓敏，2004)。因此，我国地方政府也存在囚徒困境的情况，会过度发债引起地方政府债券发行风险。
三、控制地方政府债券发行风险的对策分析
(一)宪政约束
为了防止利维坦政府的潜在侵害，布坎南和塔洛克(Buchanan & Tullock，1962)认为，要建立“一系列预先达成的规则，嗣后的行动都在这一系列规则范围内进行”，而这一系列的规则就是“宪”或“宪政”。所以为了控制地方政府债券发行风险，应该对政府举债进行宪政约束，给利维坦政府打造一个严密的“笼子”。 1994年颁布的《中华人民共和国预算法》第四章第28条明文规定：“地方各级预算支出按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这就从法律上否定了我国地方政府发行债券的合法性。因此，我国应首先对现有《预算法》进行修订，将政府举债写入我国宪法，而不是将其作为一种权宜之计。然后制定《公债法》和《地方公债法》，以法律形式对地方政府债券的发债主体资格、发债申请、审查和额度批准、发债方式、资信评级以及偿债机制等，予以严格限制。
(二)预算硬约束
科尔内认为“父爱主义是预算约束软化的直接原因”。因此，要消除我国地方政府预算软约束，就必须改变父爱主义的制度背景。首先，要进行彻底的“分税制”改革，并真正做到“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”，并减少中央对地方政府的债务豁免情况，避免中央对地方政府债务的无偿救助。其次，改变我国现有的政绩考核和官员任免制度，不再以单一的经济指标作为我国地方政府政绩和官员任免的主要甚至是唯一标准，取而代之的是全面综合的考核指标，包括遵守法律和程序要求、财政健康、反应能力、效率以及对市民负责(Matthew & Anwar，2005)。同时，可以考虑将债务管理纳入政绩考核和官员任免体系，提高地方政府对债务管理的认识，并可以减少我国地方政府债券的发行风险。最后，实行债务继承制度，当政府换届或者更换主要官员的时候，前任地方政府或者官员必须经过中央或全国人大的严格债务审核程序，审核其任期内发债规模，并实行债务在各界政府继承的制度，从而抑制地方政府在机会主义和短期行为下的过多发债冲动。
(三)财政约束
地方政府恶性竞争和博弈会使得地方政府陷入过度发债的泥潭而不可自拔，也会产生地方政府债券公开发行之后的最大风险。所以，为了防范这种风险，最优的选择是从财政上对地方政府发债规模进行控制。建立严格的财政纪律，加强财政资金管理，向社会公开地方财政支出和转移支付资金使用的审批情况，将预算外资金纳入预算内管理，减少财政资金浪费以及被挤占挪用情况。同时，实行市场信任的财政政策规则，以法律的形式清楚地规定和公布例如赤字比率、债务比率等，增强财政透明度和建立市场信心，打击地方政府各种绕开法律规则和逃避监管的财政机会主义行为。
(四)监管约束
地方政府债券也是一种债券，理应接受中国证券监督管理委员会的监督，但考虑到地方政府职能的广泛性和不规范性，可以考虑在中国证券监督管理委员会中设立一个专门的地方政府债券管理机构作为监管主体，专门用于草拟监管提案、颁布监管法规、加强信息披露管理等多个方面的监管工作。同时，由于地方政府债券与财政体制、投融资体制高度相关，地方政府债券管理机构应与证券监管部门、财政部门和计划管理部门进行多角度沟通，对地方政府债券的发行资格、发行规模和发行结构等，要听取有关部门的意见，同时协调好与国债市场、企业债市场、股票市场、银行信贷市场的关系。另外，可以引入市场中介机构，例如发行律师事务所、证券评级机构等，对地方政府的发债行为进行监管和制约。
参考文献：
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〔9〕张维迎，栗树和：《地区间竞争与中国国有企业的民营化》[J]，《经济研究》，1998(12).
〔10〕樊纲，张曙光：《公有制宏观经济理论大纲》[M]，上海：上海三联书店，1990.
〔11〕钟晓敏：《市场化改革中的地方财政竞争》[J]，《财经研究》，2004，30(1).