中国人民银行德州支行

内容提要：为应对国际金融危机，国家制定了扩内需、保增长的刺激政策。地方政府融资平台也随之得到迅猛发展。由于地方政府融资平台贷款未纳入地方财政预算进行总量控制，导致融资规模过大，贷款质量下降，政府隐形负债增加，债务风险上升。究其原因，既有财政体制制约和政企不分的干扰，也有直接融资渠道不畅和银行投资偏好的影响。在分析问题和原因的基础上，本文提出了把政府融资平台贷款纳入地方财政预算等具体政策建议。

关键词：政府融资平台  地方预算  银行贷款  财政风险

    一、当前政府融资平台面临的主要问题

    在国家扩内需、保增长政策背景下，伴随中央财政4万亿元人民币经济刺激计划，地方政府的热情空前高涨，政府融资平台仿佛在一夜之间在大江南北遍地开花。各金融机构也竞相加大了对政府融资平台的贷款支持，银行贷款成为政府融资平台筹资主渠道，缓解了地方政府财力不足，增强了地方政府的宏观调控能力，促进了地方经济发展，在应对国际金融危机中发挥了重要作用。但是，由于我们没有把政府融资平台贷款纳入地方财政预算进行总量控制，导致地方政府融资规模过大，大大快于地方财政收入增速，导致财政负债率畸高，远远地超过了地方财政承受能力。有的地方财政收入与地方政府融资平台贷款余额之比已超过1:1.5的上限。

    尽管地方政府融资平台信贷增幅很大，但这些贷款主要流向政府项目和基础建设，多用于急功近利的形象工程和面子工程。由于这些投资项目大多属于投入大、周期长、产出慢甚至无产出的公益性项目，有的由地方财政担保，有的直接把第一还款来源确定为地方政府财政收入和土地出让收入。这实际上增大了财政的隐形负债，一旦当地财政发生困难，贷款归还难以保证，只能拆东墙补西墙。据调查，已经有部分政府融资平台贷款质量下降，有部分政府融资平台在原有贷款质量不高情况下继续融资。

    二、融资平台问题的原因分析

    1.财政体制制约。在分税制下，地方政府承担的各种公共性事务与其有限的税收资源之间存在着不可调和的矛盾，这在某种程度上成为各级政府过度依赖银行贷款和土地出让金，承担巨额“隐性债务”的体制根源。尤其是国务院于2008年11月出台“国十条”、推出4万亿的一揽子投资计划后，地方政府被要求配套筹集1.2万亿至1.3万亿资金。有的地方政府就趁为中央项目筹集配套资金之机，大力推销自己的项目。但是，由于地方政府任期与某些项目的建设周期不相对应，一旦个别政府偿债意愿下降或者决策变化导致项目无法如期进行，将直接危及银行贷款质量。

    2.融资平台政企不分问题严重。在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，越俎代庖，成为主要的决策者。地方政府事实上操纵着各融资平台贷款的借入和经营行为，借款人对项目建设进程和资金并没有实质性管理。这种市场约束机制的缺失、贷款主体的变相转移为商业银行的贷后管理带来了巨大的困难。同时，地方政府融资平台隶属政府不同部门，管理协调难度较大。

    3.我国直接融资渠道不畅。2009年3月，央行和银监会联合发布《指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。但是，由于我国直接融资渠道不畅而过多地依赖通过银行进行间接融资，融资平台自有资本金很少，主要依靠银行贷款，资产负债率很高。实际上是地方财政绑架了银行，商业性贷款被政策性使用。

    4.银行投资偏好而独立性差。有的商业银行在4万亿投资等经济刺激政策的导向下，更有向政府投融资平台倾斜的信贷政策倾向，对地方政府背景的项目青睐有加，有的地方还出现了银行之间相互争抢的现象。更有甚者，有的地方政府融资平台贷款在申请时并未针对具体项目也获得了授信。另一方面，虽然国内银行股份制改造后，董事会、监事会、股东大会等各组织架构都已经搭建起来，但只是“形似”远非“神似”，与改革目标还存在较大的距离。银行作为贷款人，风险管理受外界因素干扰较多，独立性较差，很难完全摆脱行政干预。银行对政府投融资平台贷后管理与其他生产经营性企业截然不同，往往十分宽松。

    三、控制融资平台质量和风险的政策建议

    1.把政府融资平台贷款纳入地方财政预算。当前，要加强对前期投资项目的梳理，重点推进中央投资项目建设，而对地方投资项目要严格审核和控制。地方政府内部应建立完善包括人大、政府决策层、政府部门之间、财政部门内部等多个层次的预算权力制衡体系，积极探索编制资产负债表，建立涵盖地方政府各类债务的常规监测统计制度和信息披露制度。贷款增速要与地方财政收入增长速度相适应。地方财政为融资平台作担保应纳入地方政府或有债务。在地方政府严重资不抵债,不能有效清偿的情况下，探索实施地方政府财政破产制度，并严肃追究主要领导人的责任。

    2.推动地方政府增加直接融资。出台鼓励促进民间投资健康发展的办法，启动和鼓励民间资本投资地方政府项目，通过债券发行等形式筹资，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束，更有利于我国金融市场的深化和经济社会发展。在分税制体制一时难以撼动的情况下，通过立法允许地方政府成为合法发债主体，让地方“隐性债务”阳光化。

    3.不断完善商业银行公司治理和风险管理。着力完善银行公司治理结构，在更大范围、更高层次上推进银行业各项改革，进一步完善和发挥董事会的职能，提高银行战略决策的独立性和业务经营的稳健性。严格把握融资平台的还款能力和贷款风险，加强全流程的信贷监控，防止银行对没有足够资本金的地方融资公司投放过多的贷款。

    4.货币政策要回归“适度宽松”。目前中国经济确实面临很多不确定因素，但是绝对不能单纯依靠信贷冲抵解决问题。我们应合理把握信贷投放的节奏和规模，既要增加货币总量供给，促进经济发展，更要注重信贷结构调整，加大对中小企业、民营经济、农村经济和高新技术产业的信贷支持，保证实体经济平稳较快增长，在更大程度上保证银行信贷资金的安全和收益，防止通货膨胀和不良贷款反弹。