西南财经大学

内容提要：财政“省直管县”推进的过程中，遭遇到行政“市管县”的体制障碍。同时，与“浙江模式”和“海南模式”相区别，一些大省在推行财政“省管县”时还面临管理单元过多、管理半径过大导致行政成本上升等问题。本文针对目前普遍存在的一些疑虑，明确提出“省直管县”的内在政策意图在于向基层政府下放权力，是打造与市场经济相适应的政府治理新模式过程中的一个自然步骤和阶段。在开启“行政直管县”为核心的行政体制改革进程中，财政“省直管县”意义重大。

关键词：财政  省直管县  权力下放  行政体制改革

肇始于浙江、2003年后在全国部分地区得以推广的财政“省直管县”体制有效缓解了县乡财政困难，并在一定程度上促进了县域经济的发展。但是，各地在试点和探索中也提出一些重要问题，需要仔细辨析，认真探讨。归纳起来，主要有两个方面：一是“财政省直管县”遭遇到行政“市管县”的体制障碍,难于向前推进；二是一些大省，如四川、河北等，辖县众多，在实行财政“省直管县”以后，省政府面临着管理单元过多、管理半径过大的问题；对于县而言，以前可以就近向市申请、报批的事项现在必须到省城办理，行政成本不降反升。大省如何省管县？

实践中，“省直管县”有两种模式即“浙江模式”和“海南模式”，其中又“浙江模式”影响最大，学习者众多，而“海南模式”因为是拥有新建省的特立独行而被认为难于学习，不可复制。但是，在我看来，即使是近年来各地学习、热捧“浙江模式”，也大多止于表面，对其背后潜藏的市场经济条件下政府职能转型、政府间权力重组配置、政府与社会新型关系等一系列深层次问题认识不足，因此难以把握两种模式之间表面不同但内里相通的发展规律，难于回答和处理财政“省直管县”以来出现的种种问题。

以“浙江模式”而言，各地之所以学习热情较高，较多的是看到了其促进县域经济快速发展和基层财力强劲的表面特征，以此作为启动本地“强县扩权”、“省直管县”的即期改革目标，易于获得各方认同，减少改革阻力。这当然不错，但同时也带来改革中遇到问题不能团结一致向前看，而是反过来置疑“省直管县”政策方向的负作用。因此有必要清楚揭示“省直管县”政策的深层政策意图、描绘下一步的改革路线，以更好地推动这项关系到党和政府长治久安的重大改革。

深层次地看，较之于缓解基层财政困难和促进县域经济的发展，“浙江模式”更重要的精髓在于“放权”。我们注意到，1998年以来，浙江省政府先后四次向县级政府下放权力，如2002年一次性地向县下放了313项经济管理权限，2006年以义乌为试点，将放权的范围扩大到部分社会管理方面。不仅如此，浙江省还培育出以商会为代表的各类民间组织，有效承接了政府转型过程中转移出来的多项职能。相较而言，所谓“海南模式”则是从建省开始就由省政府直接领导18个县市和洋浦开发区，没有地区一级的设置。尽管如此，海南还是一再启动了省向市县的放权改革，如2008年10月，海南省向全省市县下放了197项行政权力，其中不仅包括投资额在１亿元以下项目审批等经济管理权限，而且包括城市自来水价格、民办初中、小学和幼儿园及民办高中审批等公共服务与社会管理权限。也就是说，尽管一个是老建制省，一个是新建省，表面似有不同，但“向基层政府放权”的内在却是一致的。

经过三十多年的改革开放，我国市场经济体制已趋于成熟，生产力得到极大解放，各类微观经济主体业已形成，居民对于政府公共服务、社会管理的要求更加多元化。这一切，都使得那种“包打天下”、“一竿子插到底”的传统政府治理模式极大地不适应于时代的要求，因此一方面需要重新界定政府与社会的职能边界，通过培育、发展第三部门承接部分社会管理职能，另一方面迫切需要在上下级政府间重新配置权力与职能，其基本方向是：上级政府应主要负责宏观管理、供给制度、提供产权与制度保护；但凡那些涉及到本地经济发展、社会管理和公民事务的职能应尽量下放到基层政府，以提高基层政府对于本地经济、社会事务、居民需求的响应程度，推动政府职能转型。

因此，“省直管县”的内在政策意图在于向基层政府下放权力，财政首先“省直管县”只不过是因为任何政府治理问题最终都要落实在财力、事权上，因而率先成为改革的突破口。长远地看，它不过是打造与市场经济相适应的政府治理新模式漫长过程中的一个步骤、一个阶段。通过财政“省直管县”这个阶段性改革，一方面可以解决实践中已经出现的迫切问题，如基层财政困难等，另一方面引出、并凸显更深层次的问题，使得全社会聚焦于此，激起各方讨论与思考，从而赢得宝贵的改革共识。因此，财政“省直管县”的未来当然是行政“省直管县”，现在推行财政省直管县中出现的种种问题，不仅不是坏事，而是阶段性的改革成果。当然前提是有对我国政府改革方向的总体把握。

再进一步，已有学者提出，即使是行政“省直管县”，也还是属于比较传统的“行政性分权”，长远的发展方向应当是政府间“法律分权”，即在规范法律框架下实行较大程度的“县政自治”。

回到文章开头提出的问题。在各地财政“省直管县”遭遇到行政“市管县”的障碍后，应对之策不在于停下财政“省直管县”的步伐，而在于进一步开启“行政省直管县”的改革大幕。至此于“大省如何省直管县？”，我想提出以下思路：首先，在财政“省直管县”已获得试点经验的前提下，进一步扩大范围，争取在2012年以前全面实现财政“省直管县”；其次，认真梳理现行各类行政审批制度，将那些涉及地方经济管理、社会管理和公共服务事务的审批权尽量下放到县，增大县级政府自主权；再次，增大当地民意在县级官员考核中的比重，逐步建立既对上负责、也对下负责的官员考核与任免机制，条件成熟的地方可试行镇、县长直选。最后，高度重视培育各类民间组织，做好承接政府转移出来的部分职能的准备。

总之，只要我们能洞察市场经济条件下政府改革的规律与逻辑，就能够准确理解那些先行改革所面临的种种问题，并做出正确的判断。因为在没有进行整体改革的情况下，任何一项局部改革总是引出的问题比解决的问题还要多。可以预计，全面实施财政“省直管县”以后，还会将一系列政府管理中不适应形势发展的方面凸显、放大到全局和整体的高度，唯其如此，方能逻辑地引出、开启“行政直管县”为核心的行政体制改革。在这一过程中，财政“省直管县”居功至伟。