寇明风/辽宁省财政科学研究所 王晓哲/辽宁省科技情报所
内容提要：省直管县财政体制改革是当前我国完善财政体制的一项重要内容。本文从历史经验、西方模式和实践问题三个不同角度，对省直管县改革的理论、政策和经验进行了全面的梳理，指出省管县改革并不是简单的地方政府层级设置问题，而是涉及到中国历史经验的传承性、西方模式的适应性和经济基础等多角度问题。
关键词：财政 省直管县 权力下放 三维视角
2009年7月，财政部发布《关于推进省直管县财政改革的意见》，明确提出此次省直管县财政改革的总体目标是在2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，省直管县财政改革全面铺开。本文从历史经验、西方模式和实践问题三个角度全面审视“省管县”改革的理论、政策和实践经验，希望从整体的角度全面反思省管县改革的理论与实践基础。
一、历史经验
从历史上看，中国政府层级设置是多种因素综合作用的结果，涉及到政治、经济、文化、社会、民族、疆域、地理等因素，是历史与现实共同作用的结果。自秦汉确立郡县制以来，中国地方政府设置遵循自上而下的赋权模式。[①]郡县制的管理体系自古以来就贯穿着一个矛盾：即地方权力的扩大与中央集权之间的矛盾，一方面中央需要建立完整的地方管理体系完成对区域政治、经济、社会、军事的管理，而另一方面又要防止日益膨胀的地方实力派的崛起。
汉初实行郡县制，及至汉武帝元封五年，将天下分为十三部，每部设刺史，即中央特派专员到地方调查，刺史上属御史中丞，属监察机构，平均每部监管7-8郡。东汉灵帝中平五年，改州刺史为州牧，赋予州牧指挥所属兵力及处理地方政务权力，州成为郡之上的一级地方行政单位，自此地方政府由准三级演变为三级。魏晋南北朝时期处于长期的分裂状态，各王朝在州郡设置上越设越多，南北朝末年共设州275个，下辖674郡。隋文帝统一天下后，面对州郡过多，“九羊十牧”的现象，废郡，由州直接领县，实现州县两级体制，州的数量减少至190个。唐朝初年，州的数量迅速膨胀，至太宗时已超过300个。贞观元年，唐太宗按山川形势将天下分为十“道”，在中央与州之间重新出现一级地方层级，形成了道州县三级地方行政制度。宋太祖统一中国后，曾废“道”而恢复州县两级体制，但因实际需要，根据交通线设“路”分管州府。在“路”分设四司分掌军、政、刑、财四权，四司分别直接对皇帝负责。元代建立后，因集权需要，由中央行政机关“中书省”派出“行中书省”代地方管理政事，后因长期设置，演变为一级地方行政单位，因元代治下地域广阔，制度差异悬殊，形成多级复合型体制，地方行政层级2—5级不等。明朝以后，中国行政层级简化为省府县三级，省级分设行政、司法、军事三司分割地方权力，强化中央控制力度。清朝地方行政体制延袭明朝旧制，但在一省布政使之上又常设“总督”与“巡抚”等官职，在行政区划上尚属三级，在行政设置上已是五级。
地方政府的设置大多贯穿这样一个思路：帝国初期，为提高运转效率，防止地方豪强实力崛起，将行政区划缩小，把行政层级缩减，常设两级，或郡县，或州县，或府县，但因人口日渐增多，政事逐渐增多，为了解决管理幅度过大和军事问题，在郡、州、府置上设监督机构和军事区域，后逐渐演变为一级实体政府单位，如汉代之“州”，唐代之“道”，宋代之“路”，元代之“行中书省”，清之“巡抚”。因此，从历史沿革来看，省级政府的设置并不稳定。行政区划与政府层级设置，与当时的政治、经济、社会、军事的形势与需要相适应，受疆域内的山川、地理、交通等客观条件所制约。政府层级的设置是多种因素共同决定的，是多种势力达致均衡的结果，是出于政府职能、管理事务的需求等许多客观条件的制约，不能以某种典型的经验和理论化的标准来反观其设置。
大体来看，由汉至清，州郡县三级体制自东汉末至隋文帝开皇三年，前后经历400年；而以道(路)州县准三级制由唐贞观元年持续至宋末，历时约650年；自元以后，中央与地方之间不再存在准行政单位，省府(州)县三级体制持续至清末达600多年。“帝制时期中国地方政府体制的层级是在准三级体制与三级体制之间寻求最恰当的安排，而最终定格于三级体制上”，“依据中国国情，省县之间设置一个层级是不可避免的”。民国初期设省、道、县三级，1924年北京政府裁撤各省道尹。后南京政府基于政治、军事各种需要，20世纪30年代初，设行政督查专员区作为省的行政分治区，设专员公署作为省的派出机构，代省监管区内各县。因而，“在现代中国，地方政府体系难以采用纯粹的省县两级体制”。[②]
从古典中国向现代中国的转变过程中，既有变化了的因素，又有许多不变的因素，不变的是山川地理、政治人性和官僚体制自上而下的集权—赋权，变化的则是交通、通讯和社会制度，把握历史变迁过程中的“变”与“不变”才是最重要的，而转变的核心就在于人治向法治的转变，制度对人事的替代。从建国以后政府层级设置变化来看，中央与地方政府的非规范博弈还继续存在，还继续保留着历史的痕迹。政府层级的设定，其根本就是政府间关系，政府间关系的稳定依赖健全法治下的完整有效的制度体系。省管县的简化政府层级改革思路，从表面上绕过了地市级政府的截流，可以提高效率，但是以分税制为代表的现代财政制度所要求的是规范化、法治化的行政制度体系，省管县改革却绕不过行政体制的弊端和缺陷，绕不过法治的缺失和制度的规范。
二、西方模式
1994年的分税制财政体制改革基本上划清了中央政府与省级政府之间的收入，并提高了中央财政收入占全部财政收入的比重，同时也建立了激励地方政府发展经济、自主扩大收入的机制。相对于中央和省级财政资金的充裕，由于种种原因，省以下财政，尤其是县乡基层财政出现了普遍的收不抵支的财政困境。因此，有一种观点认为这是由于分税制后中央和省级财政集中过多财力所致，基层人士大多持这种观点，因为从其所处的位置来看，分税制前后可以较为深刻地感受到地方财政收入的变化。另一种观点则认为，基层财政困难是由于地方政府，尤其是省以下财政未能贯彻分税制所导致的。其理由是，如果分税制改革能够贯彻到每一级财政，则每一级政府都会具有相对稳定的税基，在规范的制度框架下，上一级政府也不会因财力不足而侵蚀下级政府的税基。但是要贯彻分税制，又遇到政府层级过多而造成的财力分配不均衡的问题，因此参照西方国家三级政府的经验，将目前的五级财政缩减为三级财政，从而提出了简化财政层级的构想。
以财政联邦主义为理论支撑，以西方国家的三级政府结构为实践蓝本，是简化财政层级构想的基本依据。分税制的理论基础是财政联邦主义，其核心为财政分权理论。财政分权理论认为通过财政分权由分散的地方政府来承担公共产品的供给职能，其优势在于地方政府能够更好地掌握本地居民的需求偏好，以及更高效率提供本辖区内的公共产品。这种优势通过两种机制来实现，一是“用手投票”，通过选举政府来实现；二是“用脚投票”，通过人口流动和迁徙来实现。财政在西方政治中处于核心位置，政府内阁组成与行政运行围绕财政展开，能够实现的条件包括自下而上的政府组织体系，三权分立下代议制民主预算，地方政府自治，以及成熟的社会监督体系。
总结发达国家的经验，能够发现财政联邦制国家具有以下几个特征：
一是自下而上的政权组织形式。国家建立初期中央政府只具有象征意义，初期象征国家的统一和独立，随着国家领土与势力的扩张，外交、军事等事务需要处理，中央政府的权利在与地方政府的博弈中逐渐扩大。这种自下而上的政权分配结构与演化方式自然决定了，其财权与事权在历史的过程中合理分配。
二是发生过大规模长时期的资产阶级民主革命。其中最典型的是英国和法国。法国1792年大革命爆发的导火索就是关于税权的争执。法国的资产阶级革命是人类历史上持续时间最长、最彻底的资产阶级民主革命，摧毁了封建王权统治。这类国家在处理税权问题上处于民众监督之下，由于预算民主改革，处于外部监督下的中央与地方权力政治比较透明，也有议会和舆论的监督制约。
三是强大的地方利益。在西方国家的实践经验中，对地方的分权是建立在历史上地方自治的基础上的。这种分权而形成的地方政府是由选举而产生的，且本身享有较高自治权力，从制度的规范性和稳定性上讲都比较成熟。在与上一级政府的博弈中，具有较强的谈判实力。
财政联邦主义是建立在西方国家以民主政治为基础的经验上的，与其经济基础、政治基础和历史文化传统一脉相承。在改革的关键时期，以财政联邦主义为核心理论的分税制改革，为我国调节中央政府与地方政府之间的提供了理论依据和经典样本，在这样的背景下，分税制就成为现代化的进步方向。由于现实的迫切性，这些先验性的观念深入人心，并没有反思西方式经验在中国的可行性，以税种分设反观政府层级，以财政体制改革牵动行政体制改革。然而政治运行具有自身的规律，财政是隶属于行政的。我国政府组织形式是自上而下的赋权形式，在财政领域的分权更多的是对发展经济的激励。一是没有规范的制度框架。从层级的角度来看，突出的是财力和财权的上收。地方的自主地位较弱，因此不管是提高中央财政收入的比重，还是省市两级集中下级财力，以及省管县、乡财县管、村财乡代管，无一不是没有横向监督体系下的权力上收(集中)。二是没有监督机制。转移支付链条过长，政令传达通过各层，显然会降低效率，容易发生截流和挪用，仅仅采用技术手段进行制约，这就凸现了支付过程的不透明和缺乏监督，这是明显的法治失范和制度缺失，仅从层级的角度来考虑缩减政府层级，只是减少了博弈的主体，并没有解决问题本身。缺乏以上两种机制的“省管县”体制，很有可能会陷入形式主义的误区，没有实质内容的改革，不突破单一行政管辖，在利益分配不均衡的情况下，资金漏洞和效率损失在所难免。
在我国的现行体制下，财政税收只是依附于行政运行的，并不像西方的财政预算处于权力运转的中心。而政府层级的设置并不是为了分税本身，而是由于其历史的传承和现实的需要。从现实来讲，五级政府的确立，具有深刻的政治经济根源。简化政府层级的构想，借鉴成熟国家的经验，却忽略了其本身的特点。从层级的观点切入体制改革，表现在实际部门中，就会陷入无休止的争论之中，陷入上下级政府之间以各自本级财政利益和行政权力为基础的重复博弈陷阱之中。
三、实践问题
当前我国五级政府体系的形成，具有深刻的经济根源和历史背景。新中国成立后，为了完成现代化、工业化的目标，从农村提取资源和剩余成为唯一可行的路径。在解放战争中开始的土地革命到1952年基本完成，实现了“耕者有其田”的历史夙愿。然而分散的小农经济从行政组织、经济基础、社会控制都无法满足建立工业化体系的目标。完成“分田地”的农民在新政权的组织下，从互助组、初级社、高级社到人民公社，中国农村在较短的时期内完成了农村的统一的政治、经济、社会组织。而改革开放后家庭联产承包责任制的推行，人民公社的经济基础瓦解，1984年人民公社正式解体，乡镇政府取而代之以适应新型的经济基础。
新中国成立后，市对县的领导，最初是由于物资供应。新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜与副食的供应，天津、无锡、常州、北京、上海等大城市自发领导起周围的县。1959年全国人大常委会发布通知，决定直辖市和较大的市可以领导县和自治县。然而一直到1982年，中央才决定改革地区体制，推行市领导县体制。1983年在江苏试点的基础上，向全国推开。市管县体制的推行与改革开放后我国面临的新的任务密切相关。1978年开始的财政“分灶吃饭”，几万个地方政府成为具有利益诉求的行为主体。此时的地方政府面临着本区域内工业化、城市化的任务。然而，地方政府最初面临的不仅仅是资金不足、资源短缺的问题，最基础的问题还是城市居民的“米袋子”、“菜篮子”问题，市对县的领导是形势的需要。由于缺乏沿海城市的外资输入，中国的大部分地区的工业化、城市化还是要靠从农村提取资源，市对县的领导正好解决了这一问题。城市政府从广大的农村腹地提取资源成为正常的路径，所谓的“市卡县”“市刮县”是其财政的表现形式。而到20世纪90年代，资金充足的条件下，土地资源的供给也成了市对县不放手的重要原因。
所以说，市管县体制与人民公社在提取区内资源与剩余完成工业化目标的积累模式是相似的。
在沿海地区，除了充足的外资和港台产业转移之外，浙江在早期具有较为成熟的民营资本，由小作坊发展起来的民营经济支撑着早期的浙江省经济。而这些小资本分布在广大的县、乡、村等县域以内，由于有了充足的经济实力和产业基础，浙江基层财政收入也很充裕。正因为民营经济和县域经济的基础，浙江省、县两级都不愿意将财力由地级政府作为中转而转让利益，在1994年的分税制财政体制改革中浙江省就实行了省直接结算到县的财政体制。因此，浙江省发达的县域经济并非是省管县体制的结果，而是省管县体制的原因，浙江省管县体制是适应其经济基础的结果。
在县乡基层发生财政困难的时候，浙江经验作为典型的体制推动经济发展的范例。在中国大部分地区都缺乏浙江民营经济得天独厚的优势。而浙江县域经济的发展在时间和空间上都具有不可复制性。改革开放后，大多数企业、产业分布在大城市、省会城市和地级城市，大部分地区除了国营商店和银行之外，县域基本没有产业基础。在没有外资投入和产业转移，没有国家的投入，也没有工业基础，只能通过提取辖区内资源，尤其是农业剩余，进行城市化、工业化建设，因此大部分地区的县域经济没有发展起来。
省管县体制改革在实践中其目的是通过将有限的财力资源留存在县级，将更多的自主权赋予县级政府。当前实现省管县体制改革的做法可以归纳为以下几点：(1)不再新增集中县级政府财力；(2)转移支付等各种补助直接结算到县；(3)对县级财政，尤其是县级借债加大监管；(4)加大对县级的奖励和补助；(5)下放部分地级经济和社会的管理权限。
这种模式的改革加大了上级政府对县级的财力补助，对于处于危机中的县级财政能够解决燃眉之急。但是其基础是建立在制度不规范的基础上。市卡县、市刮县是制度非规范的表现，中间层级政府对于转移支付等资金的截留本身就是缺乏制度约束和缺乏法治的表现，而不能将其简单地归咎于政府层级过多。政府层级过多不能用简单的分税不彻底和转移支付资金链条过长的标准来衡量。因为政府层级的设置是多种因素的结果，最直接的是要完成本地区的行政运转、社会管理和公共产品的供给，而不能以简单的财政资金不足而取消政府设置。应对非规范的制度只能采用非规范的手段，因而变成“一事一议”型的过渡性的应急之策。
我国大部分县域缺乏良好的经济基础，缺乏充足的资金，没有形成成熟的市场，其经济基础大多为农业、商贸流通和矿产开发。而扩大县级自主权发展经济，建立在传统发展模式的基础上，可行空间越来越小。在传统模式下，由于没有产业基础，只能通过建设开发区、工业园区，进行土地开发，来增加附着于土地之上的虚拟价值。
省管县体制改革并没有解决县域经济发展的问题，因为整个中国由于内需不足而出现产业空洞，县域内更不可能有良好的产业基础。同样省管县体制改革，也没有解决体制效率的问题，反而又增大了体制摩擦和交易成本。当前的地级政府也面临着双重困境，即产业基础不牢和两个反哺的问题。
四、结论
总而言之，政府层级设置和分税不均只是一个表面现象，而仅从政府层级的角度切入探讨制度安排，不涉及具有实质内容的改革，并不能解决问题，反而在理论上逻辑不清，在实践中效果不佳。从历史上看，政府层级设置是由多种因素决定的，同样也会遇到管理的问题。中央与地方实力派的博弈始终贯穿一个朝代的始末。而进入现代社会，一个稳定的社会制度，建立稳定、合理、有效的制度框架，必须要建立良好的制度基础和法律保障。从西方国家的经验看，财政联邦制在我国没有相应的基础，分税制的贯彻除了事权、财权的合理配置之外，还要有横向的监督制约机制，即现代民主预算和公共监督的问题。而西方式的民主和地方政府具有较高的自治权在我国是否适应，也是一个问题。不能以政府层级的形式问题来替代行政体制改革和政府职能的转变，同样的是以财政层级改革推动行政层级改革，以财政改革推动行政体制改革，不仅仅会陷入体制不顺的困境，也会造成政府职能执行中的诸多问题。而只有行政改革与财政改革相协调进行，应急之举与长远之策同时推进，才能真正推动改革，真正达到改革的良好绩效。从建国以来的实践来看，我国完成工业化、现代化的迫切性和历史的路径依赖，造成了政府在发展经济中的主导作用，这种方式一直延续到今天。我国经济增长模式，需要对全社会资源的掌控，在政府行政主导下的经济发展和产业结构，必然不能建立稳定、均质的经济结构和税收结构，而且又会出现内需不足的问题，导致经济发展动力不足，产业结构更加不合理，这又牵扯到政府与市场之间关系的问题。
省管县改革只是形式的改变，如果没有基于现实问题分析的实质内容的变革，任何形式上的改变并不能解决现实问题。政府层级的设置，需要立足于实际的需要，自下而上地评估这种必要性，在考虑多种因素的基础上，建立标准化、规范化的公共服务模式。因此，要按照自主的原则，综合考虑，量力而行，同时还要顺应经济发展的趋势，跳出财政的视角通盘考虑问题，如经济发展的问题，公共服务标准化的问题，以及规范政府权力和制度的问题。
参考文献：
〔1〕钱穆.中国历代政治得失.三联书店，2005.
〔2〕贾康.地方财政问题研究.经济科学出版社，2004.
〔3〕贾康.分税制改革的思路及政策安排.改革，2005(12).
〔4〕刘福刚.壮大县域经济是推动市管县体制改革的新动力.今日信息报，
〔5〕吴昊.简论财政联邦主义理论在中国的适用性.经济研究导刊，2009年第18期.
〔6〕成军.略论中国古代地方行政层级的嬗变及启示.中国财经信息资料，2009(31).
〔7〕沙安文，沈春丽.财政联邦制于财政管理.中信出版社，2005.