浙江大学经济学院
内容提要：随着经济社会形势的变化，具有浙江特色、全国意义的省管县财政体制需要作进一步完善。本文认为，创新省管县财政体制应完成三大任务：政府资源统一配置，重新配置省与市、县(市)之间的共有事权；财力与事权互相匹配，非税收入由体制外分成转为体制内分成；转移支付合理透明，继续整合省对市、县(市)的转移支付。最后还探讨了有关省管县财政体制的两个理念问题。
关键词：省管县 财政体制 创新建议
省管县财政体制是指省级财政将收入报解、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务管理、工作部署等直接到县级财政。地级市财政只对省财政有结算关系，与行政辖区内的县没有财政结算关系。浙江省从1994年起明确实行省管县财政体制，省财政对市、县(市)集中地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%，对不同类型的市、县(市)实行不同的补助和奖励政策，如“亿元县(市)上台阶”政策和“两保两挂”等。从2003年起，省管县财政体制在收入划分和分成、补助和奖励政策上作了一些调整和完善。实践证明，省管县财政体制的实施，有利于壮大县域经济实力，促进区域、城乡之间的协调发展。有鉴于此，不少兄弟省份纷纷仿效浙江，试行省管县财政体制。随着经济社会形势的变化，省管县财政体制也暴露出一些不足，比较突出的是财力与事权之间不相匹配的现象、省对市、县(市)的专项补助种类偏多、财政省管县(市)体制与行政市管县(市)体制的冲突等。本着与时俱进的精神，省管县财政体制有必要在机制和政策方面作进一步的创新、完善。
一、省管县财政体制创新的目标和任务
实行省直管县财政管理体制改革，是推进新型工业化、加快经济发展方式转变的需要，是推进主体功能区建设、优化空间开发结构的需要，是推进新型城市化、实现城乡协调发展的需要，是推进基本公共服务均等化、着力保障和改善民生的需要。结合当前新的背景和形势，省管县财政改革总体目标应确定为，在转变政府职能的基础上，按照建立公共财政的要求，进一步合理界定财政供给范围，理顺省与市、县(市)政府之间的事权关系和支出责任；进一步理顺省与市、县(市)政府之间的财政分配关系，继续利用激励与约束相结合的“两保两挂”、“两保一挂”等财政机制，既保证省级政府拥有缩小地区差距、促进区域经济协调发展的能力，又增强市、县(市)发展经济、培植财源的积极性；逐步建立以财力性转移支付为主、专项转移支付为辅的较为公平和规范的省对市、县(市)财政转移支付制度。
基于上述目标，明确财政省管县改革主要任务如下：
1.政府资源统一配置。长期来，省管县财政体制中，省财政与市、县(市)的财政结算只涉及预算内资金，各种非税收入则由职能部门与市、县(市)进行分配和结算，归市、县(市)的部分则由各职能部门自行支配。为适应“所有收入进一个笼子、所有预算在一个盘子，所有支出走一个口子”的财政改革大趋势，建议对非税收入分成项目进行整合，改变目前多个部门分项分成的办法。凡是纳入预算的非税收入，一律通过省管县财政体制调整和分配。
2.财力与事权互相匹配。一直以来最流行的说法是，各级政府的财权与事权相匹配。其实，在经济欠发达地区，即便有了财权，也未必有财力；而在地方政府不能设置税种或调整税目、税率的条件下，虽然没有财权，但是依然可以通过转移支付拥有一定的财力。省管县财政体制的完善，关键不在于让市、县(市)政府拥有财权，而在于让它们拥有与事权相匹配的财力。这里的财力是指可支配财力，包括本级政府一般预算收入、上级政府财力性补助收入以及可用于基本财政支出的非税收入等，对上解上级财政的支出、一般预算收入中行政事业性收费和罚没收入中用于成本开支部分等可作必要扣除。
3.转移支付合理透明。自1995年以来实施的“两保两挂”等补助和奖励政策，目的是注重促进欠发达地区经济增长，提升县域经济总量；操作手段是财政收入总量。随着经济社会背景的变化和中央一系列政策的出台，转移支付政策也应当作适当的调整。转移支付的目标定位应当是提升县域经济质量、注重提供基本公共服务和生态环境保护。要通过补助和奖励，使得市、县(市)注重经济发展方式的转变、优化收入结构；增加对公共安全、义务教育、环境卫生、公共交通、大众文化、社会保障等基本公共服务方面的支出；使欠发达地区，尤其是处于上游地位的限制开发地区和禁止开发地区，注重保持良好的生态环境。与目标调整相适应，转移支付的操作方式应当转为以最低财力保障为基础。
二、省管县财政体制创新的主要内容
(一)厘清共有事权
从调研情况看，市、县(市)对于“上面出政策，下面拿票子”的做法比较反感。例如，省里有关部门要求各市、县(市)必须保证公检法系统的公用经费达到每年人均3万元的标准，仙居县就无法保证。即使经济比较发达的上虞市，也感到来自水库保安、移民安置、标准海塘建设等方面的支出压力太大。
在省管县财政体制的创新中，厘清省与市、县(市)之间的事权是逻辑起点。目前省与市、县(市)政府之间独有事权的划分基本上是清楚的，但共有事权一直纠缠不清。一些事务需要各级政府合作承担，因此共有事权总是存在的。改革的着重点在于按照比较优势原理和公平、效率原则，明确划分各级政府的事权分摊份额。
(二)非税收入体制内分成
多年来，浙江省一直实行“分税＋增长分成”模式。明确划分各级固定收入，对市、县(市)财政收入超基数增长部分，省与市、县(市)实行比例分成。从调动省和市、县(市)的积极性出发，应继续坚持现行模式。但是，有必要将非税收入由体制外分成转为体制内分成。近年来，浙江省对非税收入实施了“收缴分离、罚缴分离、票款分离”的征管制度，基本纳入财政专户或国库管理，各市、县(市)基本上应用了财政厅统一开发的行政事业性收费和政府性基金信息管理系统。但是，制度安排存在矛盾：一方面，要求市、县(市)政府落实“收支两条线”管理规定，所有非税收入进入财政“笼子”；另一方面，省对市、县(市)集中地方财政收入增收额的20%，而“地方财政收入”并不包含非税收入。站在市、县(市)的角度看，如果非税收入进笼子，地方财政收入规模变大了，上交省里的也多了。
制度安排的缺陷导致非税收入的体制外分成现象很普遍。据了解，涉及省、市、县(市)三级分成的项目达60多个，分成比例各不统一，省级各主管部门对市、县(市)的非税收入都进行分成。浙江省非税收入规模较大，2006年全省征收非税收入1081亿元，约占全省生产总值的6.9%，相当于财政总收入的42%，相当于地方财政收入的83%。(《浙江财政年鉴2007》，2007年版，第80页。)如此大规模的非税收入，目前只有约28%的部分已经被纳入预算管理。
建议对非税收入分成项目进行整合，改变目前多个部门分项分成的办法。凡是纳入预算的非税收入，一律通过省管县财政体制调整和分配。具体的分成比例是否定为20%，可由财政部门通过测算决定。如果由体制外分成转为体制内分成，不仅能进一步推动非税收入的规范化管理，而且有利于增强省级政府的调控能力，还有助于促进廉政建设。转为体制内分成之后，教育、社保、水利、农业等主管部门的经费通过预算调整予以保证，对于不合理的利益，坚决取消。取消市对县(市)的基金和收费的分成，如教育费附加、水利建设基金等。对于市、县(市)的利益损失，可以通过转移支付予以补偿。
(三)整合转移支付
1.适当调整“两保两挂”、“两保一挂”政策。“两保两挂”等政策是一种激励和约束并举、“输血”与“造血”结合的做法，今后必须继续坚持。但具体内容上，可以作适当调整。自1995年以来，“两保”中的一“保”是“确保当年财政收支平衡”。今后所称的财政收支应包括非税收支在内。另一“保”的内容已几度发生变化。1995年起是指“完成上交中央‘两税’任务”，1998年起改为“完成省下达的消化历年累计赤字任务”，2003年起又改为“确保完成政府职责任务”。“确保完成政府职责任务”的提法太过笼统，况且，如果没有相应的考核指标体系和参照标准，那么，每个市、县(市)都可以说自己很好地完成了“政府职责任务”。建议今后改为“确保提供基本公共服务和优化收入结构”。基本公共服务是指那些与低层次消费需要有直接关联，又必须由政府提供的产品或劳务，如行走需要的道路、识字需要的学校、无传染病流行的环境等。优化收入结构实质上就是要求提高经济增长的质量，尤其是欠发达地区，未必要赶超经济水平与增长速度。
2.建立旨在提供基本公共服务的最低财力保障补助。“两保两挂”中的补助本身就有保障基本公共服务供给的含义，但是，某些地区即使享受了“两保两挂”政策，可能仍然难以实现基本公共服务的供给，而且，与省内其它县(市)相比，基本公共服务的差别可能很大，也就是说，均等化的目标没有实现。为此，就有必要设立“最低财力保障补助”。按照规范的做法，“最低财力保障”应当是，先确定市、县(市)每年最低开支标准，然后视其收入能力与基本财政支出需求的差，再确定补助数额。由于受基本数据、诚信度等因素的局限，目前比较现实的办法是，在全省范围内，计算各市、县(市)人均可支配财力。凡是低于人均可支配财力的，省财政给予一定数额的补助。可支配财力包括本级政府一般预算收入、上级政府财力性补助收入以及可用于基本财政支出的非税收入等，对上解上级财政的支出、一般预算收入中行政事业性收费和罚没收入中用于成本开支部分等作必要扣除。人均可支配财力中的“人”是指财政供养人员，包括机关事业单位在职职工和离、退休人员。具体按编委下达的在职人员编制数和实有离退休人员数来确定。为鼓励压缩财政供养人员，对财政供养人员未超编的市、县(市)按编制数的10%给予奖励；超编的市、县(市)若能积极压缩人员，对其每年新压缩的人员按编委核定的实际压缩数给予奖励，如规定精简1人，奖励4000元。
3.适度增加用于生态保护和合理开发的专项补助。生态补偿转移支付不仅要考虑“生态功能区”建设，同时要考虑“主体功能区”建设。这几年，省财政生态补偿转移支付力度很大。随着国家和省级主体功能区规划完成以后，在生态补偿转移支付中就要考虑主体功能因素。以台州的医药化工行业为例，由于医药化工行业具有高利税的特性，各县区纷纷招揽医药化工行业的投资，但他们对医药化工行业的选址规划不够科学。如位于临海川南的浙江省医药化工基地，距椒江主城区仅7.5公里，过于偏近的工业布局必然会对椒江城区的环境造成影响。再如，天台、仙居也在规划发展医药化工园区。这些规划园区不仅占地面积过小，无法形成产业规模，而且对当地生态环境造成污染。仙居县地处灵江上游，工业污染会影响下游的临海甚至黄岩和椒江。如果建立生态补偿基金，对天台和仙居进行转移支付，那么就可以避免这一问题。建议适当提高限制开发区域和禁止开发区域的补助，降低优化开发区域和重点开发区域的补助。专项补助主要以重要生态公益林面积、大中型水库水面折算面积、水质和空气质量等为测算依据。
(一)能否把县域经济的发展完全寄希望于省管县财政体制
1.必须肯定省管县财政体制对于县域经济发展的推动作用。浙江县域经济约占浙江地区生产总值的80%，财政总收入占70%。2004年以来，进入全国县域经济基本竞争力百强县的总数一直列全国第一。市场取向的经济改革，使地方政府越来越成为一个具有自主性的利益主体，要求上级政府的相关政策能够考虑其实际需要。地方政府较之于中央政府、层级低的地方政府较之于层级高的地方政府更有信息优势，因而能够作出更好的决策；同时，地方政府之间竞争的结果是为公民提供了更好的地方性公共产品。
一般来说，管理层次与管理幅度呈反比关系，管理层次越多，管理幅度越小；反之则反是。在市管县体制下，不得不经由市一级中间层次，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度。地级市一个很重要的职能是“上传下达”，“以会议贯彻会议，以文件落实文件”成了最常用的执政办法。在省管县财政体制下，县(市)政府拥有了对县域经济的规划权和调控权以后，利用充分的信息，自主参与资源配置。
另外，在省管县财政体制下，省级政府与市、县(市)级政府在分税的基础上，对地方财政收入增收部分实行“二八”分成，这就为省级政府发挥协调作用奠定了基础。据统计，2001年—2005年，省财政对市、县(市)的转移支付达711亿元，年均增长19.1%，其中省财政对县(市)的转移支付年均增长23.9%。2006年省级财政对“两保两挂”市、县的转移支付为120亿元，比上年增长33.2%。这些年，通过转移支付，不同层级和不同区域之间公共服务供给差距在缩小。2006年，经济欠发达县(市)与经济较发达县(市)人均地方财政收入之比为1︰2.17，转移支付后，经济欠发达县(市)与经济较发达县(市)人均财政支出之比为1︰1.02。可见，省管县财政体制不仅对经济强县的发展有促进作用，对经济欠发达县的发展也有推动作用。
2.不能将县域经济的壮大完全归功于省管县财政体制。省管县财政体制对于县域经济发展的确具有明显的推动作用。不过，浙江经济发展令人瞩目的成就，不能完全归功于省管县财政体制，仍应归功于市场机制的力量。
影响县域经济发展的因素是很多的，地方财政体制只是其中的一个因素。假如以经济总量作为衡量县域经济发展程度的指标，那么，三门县、天台县和仙居县，在经济总量上比不过临海市、温岭市、玉环县，它们在行政上同归属于台州市，又一直实行省管县财政体制。可见，单靠省管县财政体制，未必能改变一个富县或一个穷县的命运。
1.省管县财政体制对于城市结构的影响不是决定性的。在浙江，大中城市数量偏少，许多地级市如同江南小镇；同时，小城镇数量多，规模小，分布密集。这种城市结构与省管县财政体制有关系，因为县级政府重点发展小城镇的积极性比较高，也能从省里直接争取到相应的财力支持。
但是，浙江现有城市结构的形成，起决定性作用的不是省管县财政体制而是民营经济模式。综观世界城市发展史，政府固然可以通过土地制度、户籍制度、基础设施等影响城市的形成及其规模，但关键是市场机制的作用。许多小城镇的兴起，不是先有城后有市，也是先有市后有城，义乌稠城、苍南龙港、乐清柳市等都是典型的例子。同样，地级市发展缓慢，是因为地级市的地理分布不符合中小企业的发展要求，小城镇比地级市更能节省市场主体的交易成本。
2.制定有助于推动省辖市发展的财政政策。建议摒弃“中心城市”，重新确立“省辖市”。即中心城市不再管县，市、县分治，相互不再是上下级关系。省里选择若干城市作为省辖市，统一由省直管。省辖市不是中心城市的翻版，要根据经济实力、产业结构、对周边的辐射能力和带动能力重新确定。改革后，省辖市与县(市)的经济合作联系以市场推动为主、政府协调为辅，逐步形成区域经济发展的共同体。
从某种意义上说，中心城市是人为圈定并赋予行政地位和职能的结果，未来的省辖市应该是自然演化的结果。从古到今，在一个地方能否兴起一座城市，能发展到多大程度，其主要功能是什么，这不是人为规划而定的，是政治、经济、社会、文化等多种因素共同作用的结果。改革开放30年了，浙江城市结构发生变化，金华、湖州、衢州等并没有做大，倒是余姚－慈溪、义乌－东阳、瑞安－平阳等地，有望兴起一座座有较强辐射作用和带动作用的新城。
对于确定的省辖市，除了享受“两保两挂”、“两保一挂”政策中规定的待遇之外，还可以提供如下政策优惠。一是城市维护建设税以某年的实绩为基数，增收部分全额返还；二是发放城市建设补助，挂钩比例为城市地方财政收入增收额上缴省20%部分(环比)的25%。
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