内容提要：江苏实行省管县财政体制改革已过两年，尽管改革的初步成效已经显现，如省直管县财政体制改革基本落实到位、对县域经济发展的激励和促进作用基本显现等，但是从可持续发展的角度看，省直管县财政体制改革还有进一步完善的空间。本文以江苏省江都市为样本，在实地调研的基础上了解该地在推进省直管县财政体制改革过程中具有代表性的难点与困境，并提出对策选择。

    关键词：县级财政  省直管县  财政体制

根据江苏省政府《关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》(苏政发[2007]29号)，从2007年起江苏实行省直管县财政管理体制。其主要目的有三：一是进一步激发县域经济发展活力，其根本出发点是“扩权强县”，从财政体制机制上调动县域发展活力，强化县级政府责任。二是推进基本公共服务均等化。规范财政分配关系，在全省范围内实行统一财政政策，营造公平竞争环境，促进各地科学发展，以此缩小城乡、区域差距。三是提高财政管理效率，县域真实情况直接反映到省，缩短时空距离，增强财政政策的时效性和针对性。从目标来看，提升县域经济在国民经济中所处重要地位在省直管县财政体制改革中占有很大的分量，县域经济的发展程度如何，直接决定江苏省和谐社会和小康社会建设的进程。因此，在省直管县财政管理体制改革过程中，县级财政与县域经济的发展变化应该是评价改革是否顺利推进的标准之一。到目前为止，省直管县改革已平稳运行两年多，县级财政做为被管理者，县域经济作为受惠者，其感受到的变化也应该是最强烈的，反馈出的问题也是最值得深思。从可持续发展角度看，尽管省直管县财政改革的初步成效已经显现，但还有进一步完善的空间。

一、江都市省直管县财政体制改革的初步进展

    江都市是隶属江苏扬州市的县级市，2007年起，江都与隶属扬州市的高邮、宝应、仪征一同顺利由省财政直接管理。包括收支预算、财政收入报解、专项资金下达和拨付、财政结算等，均实现省级财政直接与各县(市)办理。截至2009年12月，财政分配政策得到严格执行，县级财政收入没有被市级财政集中，也没有被转嫁市级支出责任。同时，江苏省提出“省进市不退”的原则在扬州得到较好执行，包括江都市在内的其他县(市)继续得到扬州市对其的财政转移支付。2007年至2009年间，四个县(市)得到扬州市财政的资金均高于省核定基数并略有增加，资金均用于支持新农村建设，改善民生，推进城乡统筹发展以及促进优化经济结构等方面。实行省直管县财政体制改革之后，江都得到扬州市财政稳中有增的财政支持，接受市级指导监督也并未减轻。

除此之外，县域经济发展的激励和促进作用基本显现。实施省直管县后，省加大了对县级财政的扶持力度，各类专项资金直接分配下达到县级，省直管县财政体制对县级财政的支持效果还是较为明显。一是管理层次扁平化，扩大了县级的管理权限，县域经济的发展空间加大，为加快发展创造了更好的外部环境。二是县财政的资金调度能够按时间进度拨付到位，改变省管县之前出现的资金延迟拨付到县，资金调度、支出集中在12月份的现象，有效资金直达县提高了财政资金效率，加快了各项事业的实施进度。三是管理层次减少使得省的很多会议、培训班都直达县，使县级对财政政策的理解和把握上更加到位。同时，省级财政在预算审查、预算管理、数据报送等方面对县级财政的要求明显提高，促进了县级财政管理人员的业务素质和工作水平的提高。地方对省直管县财政体制改革还是充满信心和期待。

尤其在世界金融危机的大局下，省直管县财政管理体制发挥了积极作用：一是省往来款下拨及时，这为及时落实扩大内需各项政策措施，维护社会稳定，确保重点项目建设的进度提供了必要的财力支持；二是政策传达及时。以2008年下半年以来出台的扩大内需政策为例，中央、省确定的扩大内需项目和资金都能及时下达到市、县两级财政，农田水利、农业保险、企业技改等扩大内需项目的实施，一定程度增加了就业，拉动了地方经济发展。

    总而言之，从初步进展来看，江苏省直管县财政体制改革进程较为稳健，没有明显出现市级财政对县级财政的直接管理淡化、帮扶县级政府的积极性削弱、使县级财政脱离市级财政的现象，也没有明显出现市级财政从对县级财政的管理职责中退出后，仅把增强中心城市实力、拓展中心城市功能、增加中心城市影响力作为市级财政中心工作的现象。因此，江苏省直管县财政体制改革在实行过程中没有偏离轨道。但是在调研过程中，同样也发现一些需要完善的不足之处，有短期内可以解决的，也有需要长时间调整的。

二、省直管县财政体制改革需要解决的问题

(一)财力保障有待提高

    从江都市经济和财政发展情况看，省直管县财政体制优势的确发挥了明显作用，使的财政收入保持了较快增长。但是，江都市财政仍然面临现实问题：

    1.收入形势十分严峻。县级经济大多以工业为支撑，受县级市场、资源的限制，三产服务业发展空间有限，营业税在税收中的比重不大。而且过去营业税主要依靠房地产市场拉动，但目前县级房地产市场接近饱和，已从高速增长期进入平稳发展期，新兴第三产业如物流等还需要一个培育过程。而省财政体制调整后，增值税地方收入部分集中比例提高到50%，营业税不再集中，一些三产的优惠政策也没有享受的平台。因此对于江都而言是不能从现行财政体制中受益的。同时，由于上划收入比重较高，地方财力相应较少，税收对GDP的贡献没有充分体现。受金融危机影响，地方经济增长放缓，税收下滑。增值税转型、新所得税法税率下调，直接影响了增值税、城市维护税及教育附加收入；政府基金和行政性收费项目的取消导致该县级市减收超亿元。

    2.支出压力较大。近几年来，国家和省不断出台新的支出政策，并且都是强调以县为主，如实施新型农村合作医疗制度，2008年江苏省将筹资标准提高到每人每年100元，市本级负担45元/人，江都市财政预算安排高达3352万元；农村义务教育保障方面省要求建立农村中小学校舍维修改造长效机制，地方财政要安排75%的资金。同时，阳光工资以及国家拉动内需政策出台后，刚性支出要求越来越高，义务教育教师绩效工资、医疗卫生体制改革等等都需要一大笔财政支出。财政缺口可能会扩大。

    (二)区域激励作用不全面

    “苏中釜底加薪”没有“苏南锦上添花、苏北雪中送炭”来的实在。从整个苏中来看，和苏南比，经济基础、产业规模、企业的数量、财力总量有较大差距，发展任务重，但是享受不到省对苏南的奖励政策；和苏北比，经济发展和财力相对好点，但目前苏北地区省集中仍然返还，而苏中和苏南不予返还导致区域经济发展有差异性，客观上形成苏中实际人均财力低的局面。如：据江都市财政局的同志介绍，江都人均财力不足3万，低于苏北的中等县。同时，省财政核定支出标准和调整转移支付政策后，对苏中地区影响更大，人均财力较低的江都未能享受财力性转移支付，同样情况还有扬州的宝应、高邮，也不能完全享受转移支付县财政补助政策。

    其次，受政府间事权与支出责任界定不够清晰等因素影响，转移支付缺乏总体设计和统一规范，一般性转移支付与专项转移支付结构不合理，专项转移支付数量偏多，一般性转移支付规模偏小，导致县级财政需要的转移支付与划拨的专项转移支付资金使用方向不能对接。专项转移支付配套办法不够规范，影响地方统筹安排预算。因此，转移支付分配办法仍需改进，转移支付透明度有待进一步提高。

    (三)财权事权不尽匹配

    同江苏省其他县级财政一样，江都市存在着收入往上集中、事权向下转移、财力与事权不匹配的现象，县级政府承担着大量民生支出责任。在地方税收分成上，中央、省财政分成比例较大，县级财政分成比例较小。但在支出上，尤其近几年，县级政府在保障工资发放、政府正常运转以外，还承担了落实教育、医疗卫生、社会保障、公共安全等民生政策，以及规范公务人员津贴、服务“三农”、促进当地经济社会发展等任务，财权事权两权缺乏呼应。

同时，我国有关法律法规对各级政府的事权划分只作了原则性的规定，对市场经济发展过程中新形成的政府事权，如许多与民生有关的事权未能适时作出清晰界定。各级政府的支出责任划分也比较模糊。实际执行中，事权交叉重复、时常调整现象比较突出，绝大多数事务都是共同事务。有一些应当由省以上完全承担支出的项目基层财政也承担了部分经费，一些应当由基层财政完全承担支出的项目，省以上财政也安排了转移支付。

此外，目前省直管县只限于财政，财政工作由省直接部署，但行政管理体制没有同步改革，没有涉及到其他诸如行政审批、用地政策、税收扶持、市场准入等经济社会管理权的下方，“强县扩权”还没有得到充分体现。

    以上几个主要问题中，笔者认为财力保障的解决很大程度上还是要靠县域经济的科学健康发展，配套省级财政的政策引导。区域激励主要还是靠省级在全面考察各地实际人均财力的基础上，实行分类指导，对象江都这种比较典型的人均财力低于苏北中等县的地区给予充分的财力支持和政策鼓励。财权事权理顺问题是全面推进省管县体制的最重要的部分，但由于改革的循序渐进，不太可能在很短时间全盘到位，对长期以来的市管县路径也是一个挑战。

三、推进省直管县财政体制改革的政策建议

    现状和问题来源于样本江都市，而对策的选择则要从全省布局。通过对江都市省管县财政体制改革中比较具有共性和代表性的现状和问题进行分析，我们可以理清思路，提出一些有针对性对策建议。

(一)推进省直管县财政体制改革的基本思路

1.长期和短期相结合。目前财政体制下出现的一些问题，表面上看属财政问题，其实与经济社会转轨和管理体制配套改革不到位有着直接关系。所以，深化省直管县财政体制改革决不只是一个单纯的财政问题，更是一个综合性的社会经济与政治问题。因此，在推进省直管县财政体制改革的过程中，应立足长远，化被动为主动，不能出现问题再解决问题，而是要对改革中可能会出现的问题有前瞻性。同时，尽管从现阶段看，大规模实行行政管理体制改革的条件尚不成熟，但结合省管县财政体制改革，进一步实行“精兵简政”的政策很有必要。尽可能将改革中的矛盾通过政策调节最小化，以便短期目标与长期目标相契合匹配。

2.公平与效率相结合。江苏52个县，有不少全国百强县，也有贫困县。要根据各地不同的条件和特点，加强分类指导，因地制宜，选择不同的模式，不能搞一刀切。要建立促进地区公平的转移支付制度，强调公共服务均等化，以保证各地区基本公共服务提供能力大体一致。尤其像近年来江苏省出台了多项专项扶持政策，充分体现了产业导向。但是由于苏南、苏中在企业科技含量、产业规模上的差距，苏中地区能够得到的产业类扶持资金相对较少。如果三个经济板块分别制定补助和奖励标准，公平就更能显现。同时，在税法相对统一，税收征管权力相对集中的背景下，经济发展水平差异决定着各地方政府的税基规模。因此，改革过程中出台的政策都应该要统筹考虑事业发展需要和地方承受能力，给地方执行政策一定的弹性。对县级的项目配套资金要适当的减少，这样能够改变财力不宽裕的县级在争取项目时的进退两难的局面，县级财政才能发挥最大效用。

    3.管理与监督相结合。在推进省直管县财政体制改革过程中，除了加强管理工作，为保证财政监督工作的顺利实施，财政部门需要强化专职监督机构的职能, 创造必要条件, 确保监督的相对独立性。财政监督工作要积极适应财政体制改革的客观需要, 充分发挥财政部门作为政府财政资金专门管理机构, 具备对财政资金运行进行全程监控的优势, 逐步形成监督与管理并重、日常监督管理与专项监督检查相结合涵盖财政收支全过程的财政监督工作格局。尽可能积极探索、制定切实可行的监督标准，并采用先进的现代信息技术, 建立灵敏的财政监督信息支持系统和监督决策辅助系统。

4.决策与参与相结合。对于省管县财政体制的变革,制度变迁的路径依赖形成的制度刚性给现在的改革带来了一定的困难,“市管县”体制将成为束缚发展的绳索。因此，在推进改革的过程中，体制设计的原则不是一成不变的,要充分考虑到现实的情况和个案的差异性，要充分考虑到改革的历史路径和时间的动态性。在决策过程中，要扩大体制改革设计的参与程度，如果让改革中牵涉到的多个利益主体参与到制度设计中来,给予更多表达意见的机会,将使改革过程更严谨慎重,新的制度也更容易为不同利益相关者接受。

(二)进一步推进省直管县财政体制改革的政策建议

1.加强财力保障。一是实行事权与财权相匹配的税收属地原则。由于税法相对统一，税收征管权力相对集中的背景下，经济发展水平差异决定着各地方政府的税基规模，所以既得利益中含有非主观努力的成分。目前分税制改革基本还是延用老体制以来的“存量不变、增量调整”的基数法，但是由于人均财力各不相同，仅仅改变增量不能较大地改善县域税基规模。因此要实行与事权相配比的税收属地原则，按区域收入情况确定财力，测算共享税分成比例，对地方实行不同地区不同共享税分成比例。共享税总分成比例根据界定的事权、区域财力等因素决定，做到不仅在增量上分成，也在存量上做彻底的调整。二是在财政支出上统筹兼顾。尤其是今年国家和省出台了很多拉动内需的政策，已经有不少超出了地方财力保障的可能。至少在苏中几个县市如江都、泰兴，财政已经面临窘境。因此建议省在制定出台支出政策时，不能一刀切，要统筹考虑事业发展需要和地方承受能力，给地方执行政策一定的弹性。对县级的项目配套资金要适当的减少，这样能够改变财力不宽裕的县级在争取项目时的进退两难的局面。三是发展经济，壮大财源。不能一味依赖省直管县的财政制度，一味依赖转移支付。发展县域经济，首先要抓好县域工业，提高工业在地方经济中的比重。其次要加大招商引资力度充分利用现有资源、区位等优势，引进和吸纳社会资金、技术、人才等。第三，要大力发展特色农业和农业产业化经营作为主攻方向。通过调整农业结构、优化农产品布局、鼓励以农产品为原料的加工业发展、建立农业社会化服务体系、发展农产品现代流通方式等。

2.完善转移支付制度。江苏三大经济板块发展水平各不相同，实现公共服务均等化就需要通过转移支付来平衡。苏北毫无疑问是横向转移支付与纵向转移支付的主要获得者，而苏中相比之下则相形见拙。尤其在目前金融危机的影响下，苏中的财力安全感较苏北偏低，因此：一是要建立促进地区公平的转移支付制度，强调公共服务均等化，以保证各地区基本公共服务提供能力大体一致。近年来省出台了多项专项扶持政策，充分体现了产业导向。但是由于苏南、苏中在企业科技含量、产业规模上的差距，苏中地区能够得到的产业类扶持资金相对较少。因此，建议对三个经济板块分别制定补助和奖励标准。二是压缩专项拨款规模，精简繁杂的专项拨款项目。县级财政往往更能了解哪些环节和领域是需要资金扶持的，因此，增加一般性转移支付、减少专项性转移支付能够让县级财政的调控权更加灵活，便于地方政府集中财力办大事，更能充分发挥财政资金的使用效率，重点扶持特色城乡经济建设，从而能够推动县域经济发展。同时，要严格控制设立新的专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有转移支付项目。属于省级或市级事权的，由其全额承担；需要县级财政共同负担的，逐步实行按项目或按比例分担。三是建立科学的专项拨款准入机制，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性。无论一般性转移支付还是专项转移支付，都要加强管理，做到规范、高校、透明。积极运用公式法、因素法科学合理地分配资金，减少资金分配的随意性，并加强使用监督和绩效评价。同时尽可能减少政府间财政资金的上解下划的重复性，简化财政体制。

3.理顺两权关系。两权关系的理顺大多属于中央与省的调整范围之内。首先应根据公共商品的层次性理论和供给效率来划分地方各级政府的职能，确定其事权和支出范围。由于公共商品的收益范围也会存在交叉性，因此应遵循职能下放原则，凡是能够由较低一级政府行使的职责，就尽量下放事权。因为基层政府更接近公共商品的消费者一居民，能更好地了解居民的偏好，具有信息上的优势。其次从规范省以下分税制的角度出发,在收入划分的过程中,应十分注重地方税体系的建设。如适时开征财产税,并将其作为县级财政的主体税种之一。同时，应该改革现行的税收共享办法,实行同源课税、分率计征的方式。同源课税的最大优点就在于,它可以使各级财政收入都能够随着经济的发展而自动稳定地增长,有利于使共享税成为地方各级财政的辅助甚至主体税种。财产税的开征以及同源课税共享办法的实行,使得各级政府都能够拥有自己的主体税种成为了可能,为建立科学的地方税体系奠定了基础。

    4.完善其他配套配套。一是要建立公开透明的财政管理体制，并加快“金财工程”要建立各项资金分配管理制度。公开资金分配方案。为了避免市、县之间出现攀比效应，杜绝“暗箱操作”梦预防腐败行为，对各项财政资金的分配方案，省财政应对市、县公开，对分配结果不公正的，省财政应及时作出调整。同时加快“金财工程”建设。完善的现代通信技术特别是网络技术和良好的交通条件，是实施省管县财政管理体制重要基础。二是上下级政府及部门间改革协同问题。改革要得顺利实施，各级政府尤其是市级政府应进一步统一思想，提高认识，不纠缠于一时的利益得失，共同关心县级发展，确保改革上下联动，平稳过渡；省级各部门，特别是税务、金库等部门更需协同共进，切实转变工作思路和工作方法，增强服务意识，根据省直接对县的财政管理体制改革需要，采取相应配套措施，将有关工作延伸到县。三是建立和完善省对县的监督管理机制,避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。建立科学的政府预算绩效评价指标，加强对于县级财政的监管力度，通过省财政派出的专员全面掌握县级财政的资金运行情况，并且通过相关的反馈信息系统的建立和完善，对相关的政府收支例如财政预算管理,国库集中收付,各项转移支付及专项资金补助,贷款资金管理进行审查分析，鼓励县级对自身财政的相关完善，将权力充分下放到县级财政机构。

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