南漳县财政局
内容提要：财政省直管县是我国财政的一项重大改革，由于改革牵涉面广，推行过程中存在着诸多不容忽视的问题，务必清醒对待，妥善处理。本文对改革实话实说，针对现存问题提出一些基本的看法和建议，旨在有助于改革的顺利推进。
关键词：财政 省直管县 行政体制 政策建议
一、简要背景回顾
随着“大部制”改革逐步推进到位和以“扩权强县、扁平层级、先行试点、过渡完善”为主要特征的“省直管县”财政体制改革试行几年后，大部分省份基本具备“省直管县”(相对于1982年推行的“市管县”改革而言）这一回归性改革的条件。在深入总结、反复调研的基础上，党的十七大报告明确提出了“省直管县”的大政方针，这说明党中央、国务院对“省直管县”体制改革的基本定局，务必稳妥推进。
实行省直管县财政体制，其根本目的是想通过减少管理级次和政策传递环节，理顺政府间财权与事权关系，提高政策效率，促进县域经济发展，以振兴县乡财政。省直管县财政体制，使县级政府在经济发展行为和管理方式上，有可能摆脱现有的地市级政策束缚和干预。在有关社会经济发展的管理权限和范围方面，也有可能使县一级获得更大的自由度，使之能够更好地结合本地实际情况去发展经济，加快社会各项事业乃至新农村建设进程。
这次省直管县财政体制改革，作为1994年分税制改革的一次延续，是完善省以下财政体制的必要发展方向。在这一体制研究方面，有从完善省以下财政体制的角度论述其必要性，也有从加强民主法治和宪政建设、政治体制改革和政府层级设计、乡村治理等角度，提出扩省强县、强县扩权、虚市弱乡、实现县政民主等措施。总体讲，省直管县财政改革，不仅关系到地方各级政府之间财权与事权的划分问题，而且与地方社会经济发展要求和管理模式等也存在紧密联系。这一改革不只是财政体制调整问题，更多地涉及到行政层级、政府行为模式、经济管理方式等方面，也即上层建筑的必要调整。
二、对现存问题的几点看法
总体看法是应全力推进省直管县改革。无论什么样的体制和制度都不可能一成不变，且都有利有弊，主要看它现实推进的利弊谁大谁小、与时俱进而择其优。加之当今电子政务的飞跃发展、高效便捷的新技术，为推进此项改革提供了十分有利的条件。不过在推行过程中，也有不少不容忽视的问题，务必清醒看待和妥善处理。
1.改革不能做成“夹生饭”。目前，大多数省份的省管县财政管理方式都处于“双轨”运行状态，即省管与市管兼有。比如湖北实行的省管县财政管理方式在形式上实现了“三个直接”，即补助直接到县、支付直接到县、结算直接到县。在实际工作中，部分税收如烟草行业的税收，还有行政事业性非税收入，都得经过市级重新分配，并单独由市财政直接与县财政结算。在这种“双轨”管理模式下，省财政事实上还是没有将管理重心移到县财政，以委托身份出现的市级财政不可能主动管理县财政，而县财政受到省市双重管理，除行政成本增加外，分配自主权也受到很大制约。这种省管县模式效能自然就会大打折扣，有违于“扩权强县、扁平层级、政务直达、精简效能”的改革初衷。真正意义上的省直管县财政管理方式不是一种折衷和权宜之计，而应该在隶属关系上更明朗，政策体制上更完善，运行机制上更健全，上下对接上更直通。
2.地方政府间关系理顺迟迟不清晰。当前县乡财政困境，一方面与县乡经济发展程度有关，另一方面现行不合理的财政体制也难脱干系，尤其是行政级次过多、理财和发展上的违法乱纪行为屡禁不止、行政成本居高不下的弊端日渐显现，导致县乡财政苦不堪言。特别是地方各级政府间关系没有很好理顺，使得财权与事权也难以科学合理的划分。1994年的分税制改革，侧重于财权上的划分，而在事权方面，特别是在省以下政府之间的事权划分没有做出科学调整。尤其是近些年来，随着财权重心上收，事权重心下移的现象愈演愈烈，加之分税制和不适的行政体制弊端因素集中爆发，导致市县之间的收支矛盾更加明显，一定程度上造成地方财政困难。省管县财政体制改革，最重要的是在理顺省、市、县乃至乡镇各级政府间关系的基础上，科学划分财权与事权，逐步深化理顺行政隶属关系，建立起与省直管县体制相吻合的有效运行机制，进而加速区域经济发展。尤其是县级与上级的责权关系迟迟不明晰，怎么改？即使勉强推进改革，也仍是权力大的说了算，权力小的或基层甘受其苦。中国的改革就差越过这道坎：依法办事，公正公平！理财更如此。
3．省以下转移支付监管很不完善。转移支付作为财政管理手段的重要内容，在社会主义市场经济条件下，完善规范的转移支付体系对实现政府调控、促进地区经济协调发展等方面有着非常重要的作用。从西方发达国家现行的财政制度来看，财政体制的协调和财政管理的高效，都离不开一套科学、规范的财政转移支付体系。在省直管县财政体制改革中，应将规范省以下转移支付方式作为一项重要内容，以此达到财政资金分配的科学性和使用高效益。目前，连省级都还没有专门的转移支付执行机构，仅仅只是重视了分配和再分配到位与否，还没有重视使用以后的绩效如何？问责与否？贪污、截留和浪费了怎么办？缺乏资金使用问效制和违纪违法责任追究机制，极不利于省直管县改革之后的健康运行。因此，应尽快成立机构，明确职责，健全财政转移支付评价、监督和考核机制。
4．政策传递、资金使用效率仍不高。我国现行财政管理体制最大特点是级次多，从而导致政策传递环节也相应增多，而在每一个环节的各级政府都可能会从各自利益出发，对有关政策进行适当调整。这不仅延长了政策发效时间，也使得财政政策对基层政府的适用性和支持作用大打折扣，影响财政政策应有的调控作用和效率。发达省份地级市在全省经济中的地位不如贫困省那么重要，其主要在于省直管县的体制，简化了政策传递的中间环节，而且调控空间必然大些，回旋余地也大些，能有力地促进县域经济发展。因此，实施省直管县体制改革，要减少财政管理级次，提高政策支持力度和作用效果是首要目标，要不然就不要盲目乱改！
5．行政体制与财政体制还不匹配。我国财政体制改革始终是在高度集权的行政体制框架下进行的，这与客观上要求相对分权的财政体制改革目标是相矛盾的，一直制约着财政体制改革进程。实行省直管县财政后，如何处理市与县之间的行政关系，可以说是事关省直管县体制能否顺利、协调运行乃至成功的关键。深化省以下财政体制改革决不只是单纯的财政问题，它涉及到社会、经济与政治生活的方方面面。从财政的性质来看，财政是为执政服务的，是依附于行政体制的一种资源配置方式或说执政保障。目前的地方行政架构是省管市、市管县，而财政实行省直管县后，无形中从财政上越过市级，即市级对县级没有了财政管理权，而作为与行政权匹配的财政权的架空，无疑会直接影响到行政管理权的实施，必将引起现有的行政管理方式、权限、范围和格局等方面的必然调整。如果行政体制调整与财政体制不一致，省管县财政体制很可能因缺乏良好的行政环境而体现不出应有的体制效用，搞不好又将运行不到10年20年“再相逢”。目前既然选择了省管县改革道路，就得按照直管的设计方案全交全改，不要连连糊糊，优柔寡断！
6．地方税收体系不尽相称。1994年的分税制改革，虽然对地方税收体系建设起到很大的推动作用，但现行的地方税体系仍存在许多问题。首先是地方税概念仍不明确。综观世界通行做法，大多都按税种界定中央和地方各自的固定收入，而目前我国实行的分税制名义上是通过分税种来划定各自的收入范围，但实际上仍没有跳出按经济性质和隶属关系划分收入的老圈子。其次是地方税体系中的主体税种问题也突出，分税制改革以来，地方税体系可谓初具规模，但客观讲,地方的主体税种不多，而且零星分散、单元税额很小、收入波动也大，征管成本居高不下等等，积累成地方分税制改革中的一个相当突出问题。省管县财政体制，为合理确立地方各级主体税种，完善地方税收体系提供了条件。同时，完善的税收体系是财政体制协调、有序运行的长效机制，必须下决心厘清后进行科学调整，不然又将极大地影响省直管县体制运行和地方经济社会协调发展。
7．管理水平和方式亟待提高。从管理学的角度看，实行省直管县的财政体制，扩大了管理半径和范围，亟待完善和提高现有的管理水平和方式。在现行体制下，省级财政只需面对十几个地级市，而实行省直管县后，省级财政将面临几十以至上百个县市。管理幅度的扩大，无形中增加了省财政压力。特别是当前社会经济活动方式越来越复杂，各地情况又千差万别，如何把握各县的社会经济发展状况和政策需求，加强信息沟通和工作指导等财政管理工作，将给省级财政带来巨大挑战。对经济发展基础好、管理措施健全的县市来说，省直管财政体制将为其经济社会发展提供更大空间，问题不很突出；但对那些经济发展基础弱的县来说，在与市级经济联系和行政管理弱化的情况下，很可能出现县一级从自身角度和短期利益出发，制定不切实际的政策措施，甚至采取盲目建设、市场封锁、无序竞争等短期化之举。虽然现在的办公现代化程度大大提高了，为改革和管理提供了诸多便利，但人在管理中仍居主宰地位。鞭长是否能及？是否能够解决省级管得着但看不见，而市级看得见又管不着的问题？这是影响省直管县改革有效运行的一个重要因素，这就不单单是个财政直管问题，而是省要管好县级依法行政、县级自身执政水平要适应新要求的大事了，应该作为改革的一个关键环节来强化！
三、推进改革的政策建议
省直管县改革是一项“牵一发而动全身”的重大之举，在改革过程中或到位后，不要过分指望在具体业务上管住管好管出色，务必本着“醉翁之意不在酒”或“功夫在诗外”的理念来思考和强化以下几个大政方面。
1．要从监管、引导上提升县级执政水平。无论是财政还是行政实行省直管县改革后，实际上对省和县的执政能力和综合素质都是一个严峻考验，它不单单是个利益切割、权力上收的表面问题，而是牵涉上层建筑的建设和监管问题，那就要求县级党委政府必须牢牢坚持自觉地依法行政、令行禁止的行政德性，尤其是县级党政组织及其“一把手”，特别要慎独、慎微、慎重用权！这是笔者纵观当前地方尤其是县级政府作为中所出现的严重不足的现实而呼吁的一个至关重大问题。权力越大越集中越是腐败高发区。就财政管理而言，对要紧的专款地方都敢挪用浪费，而且情况很普遍，数目也不小、情节恶劣，因为权力在县里。所以，实行财政直至行政省直管县体制后，必须强化县级执政能力和政治素质尤其是法纪观念，包括理财水平、决策水平和个人素质、政治境界等等，一定要选派那些真正立党为公、执政为民、作风正道、稳定可靠的优秀人才出任县级主要领导，绝不能让少数浑身充满匪气、霸气和俗气之人甚至完全通过权势关系的“小人”混上县级主要领导岗位，贻害一方百姓和事业！大力借鉴和推广湖南最近（人民日报
2．要科学理顺和划清上级与县级政府间的财权事权。这既是当前体制运行不畅、分配严重不公、发展差距越拉越大的主要根源，也是推行省直管县改革的重要基础问题。特别要解决好事权与财权的关系，因为事权处于核心地位，财权和财力都是由事权决定的，受事权制约，并保证事权的履行为本。因此，财权和财力必须与事权相匹配，包括转移支付制度及财力必须与现行分税制划分的事权和财权为基础，保障向财政资源不足的政府转移部分财力，力求财力与事权相匹配。与之相应地要加强和完善财政预算项目数据库建设，严格参照财政预算数据库的相应数值，划分好中央与地方尤其是省与市、省与县政府间的财权与事权，纳入预算管理规范的重要程序。在此基础上，建立公开透明、便于操作的省与县市分配政策。比如通过扩大县市分享比重，逐渐减少省对县的专项补助，增强县市财政自我保障能力；通过建立较为规范的省以下转移支付制度，改变县市财政对省财政的过分依赖；彻底取消地市级对县市的体制结算，保证县级财政预算的统一与完整。再就是要改革现行税收管理体制，使之与省直管县相吻合，具体要考虑国、地税或财、地税当否合并问题，可否实行一套机构统揽、两个内部职能运行、分户解库收入、集中统筹调度的运行机制，这样不仅大大减缓日常协调难度，增强县级统筹功能，而且对降低税收征管成本，严格规范执收执法，强化省级财政监管极为有利。
3．要切断市与县的行政隶属关系。要改就得改彻底，不能留下任何行政干预的后路！通过20多年的“市管县”印证，尤其是贫困地方的地市体制，城市建设发展不尽人意，农村带动也很不理想，基本上是利少害多，腐败高发！特别是市级领导大多（副职）为各县市就地提升的，地域关系缠绵，拉帮结派严重，过多过分干预县市人事调整，致使很多用人失误，事业发展受阻。因此，要搞省直管县改革，必须切断市管县的行政隶属关系，使其成为共促发展的合作伙伴，而不能成为县市发展的拦路虎，让它集中精力发展建设好中心城市，用城市强大发展的烘焙辐射周边县市和农村发展，以实现中央提出的以城带乡、以工促农的战略。否则，只是“换汤没换药”而已，甚至半途而废。同时，上级要尽快对市管县的原来职能统筹划分，明确到位，与省直管县的职能相配套，如类似于税收、交通、能源、土地体制划分以及财政自身的社会中介性的会计师、收费票据、监督管理等事务性职能，都要按照省直管县的体制明确划分。不然，造成管理真空不说，而且还会涉及一些财政如非税收支结算的牵扯而阻碍改革纵深推进。
4．大力推进财政内部配套改革至关重要。省级财政管理那么多预算单位或项目，那么多日常收支业务或监管，那么多政策指导或纠偏，几乎把原来的市、县两级不少职能“三合一”而作，不靠科学规范的体制和严谨完善的制度乃至运行程序，是难以管好控住的！特别要大力推进正在深入试行的政府收支分类、部门预算、项目绩效预算、国库集中收付、公共采购以及非税收支两条线、财政内部监督等等配套改革，使省管县后的各项收支运行和监管形成“连环马”，便于对社会规范操作，便于财政自身监管，便于省财政管理一目了然。政府收支分类要明细到县级每一个年度预算项目、科目，收支的标准都要科学精确适用。再就是要强化省级“统揽”功能，特别要强化对市县的预算资金分配权、决算实际批复权、预算资金调度权、国库资金留成权、专项资金补助权、转移支付下达权等等一系列职能职权，必须集中到省级财政轨道，以保证全省财力资源统筹分配、科学调度平衡实施。同时，要逐步探索健全以湖北正在试行的“四个激励”奖惩性的转移支付补助为主要特征的绩效预算改革机制，既科学防止财力到位不见效率甚至无端浪费现象，又有效地激励县级自身开源增收节支、增强造血功能，不断减轻省级供养压力，防止“省管县”改成了“省养县”的状况！
5．要切实加强内部监督，保证改革健康稳航。首先，必须加快“金财工程”建设，充分利用好现代化监督手段。由于省直管县财政改革带来了省级财政管理对象、管理幅度和管理内容尤其是管理总量大幅度增加，亟待改进管理方式，运用科技手段，提高管理效能。特别是在县一级，没有“金财工程”相配套，县级财政在工作方法和管理方式等方面将不可能适应省直管县财政体制的需要，“金财工程”将对省直管县财政体制的顺利实施提供有力的技术支撑、信息保障和有效监督，必须强化畅通，实现监管之目的。第二，要调整充实省、县财政力量，保证改革高效运转。省直管县后，市级财政职责权限收缩，省、县工作任务和难度相应加大。要充实和加强省、县两级财政力量尤其是高素质人才,重新整合人力资源，以利于加强财政调控和管理的针对性，体现省直管县应具有的层级简化、力量强化、管理优化的改革效应。第三，要强化现已延伸的驻地市以上监督专员办力度，加强跟踪监督。要用最精干的力量、最现代化的技术手段和最负责的工作人员，担当起各县市的跟踪监控、协调督导、日常联系和信息汇集反馈等重任，不能把专员办搞成现在不少地方的养尊处优、提升晋级和传话筒式的低能庸俗机构或作为，要打造成高效灵通的“特高课”，以保障一个地方的财政乃至行政运行健康规范。并逐步在立法层面上，对省直管县财政管理方式有一个基本架构界定，确定起码的原则和规范，约束行政体制及财政内部对改革的负面影响。
6．改革后的地市级发展目标要明晰。集中精力主攻城市发展，提升城市功能，增强辐射能量，带动周边县市或农村发展，从长远深度促进整个县域尽快进入工业化、城市化和现代化。具体要在中央和省大力支持以及自身积累水平不断提升的条件上，实行闭合式发展战略，集中财力办大事，加大城市建设进程，使一般城市短期内赶上和超过大城、名城，提升城市工商贸易和科教文卫乃至体育、旅游水平，包括办好高、中等尤其是职业技术教育等等，要提高到一个崭新水平，增强吸附能量，牵引周边县市经济贸易和社会事业蓬勃发展。省政府要对所辖中心城市牵引辐射县市发展提出预期规划目标，除了加快工业强市、活跃商业闹市、繁荣文体事业兴市、扩大旅游活市、增强服务“聚市”等硬性发展外，还要通过地区对口扶持、项目重点扶持以及区域协作扶持等纵横交错的辐射，实现周边县市发展转化的目标规划。