辽宁工程技术大学

内容提要：农业是国民经济的基础，农业保险与农业发展密不可分。本文试图从财政角度诠释我国农业保险发展的阶段及存在的问题，重点分析了财政投入下各利益主体之间的关系，并进一步提出了政策建议。

关键词：财政投入  农业保险  经营模式

农业保险是农村金融的重要组成部分，对农村社会经济发展和城乡农副产品价格起着稳定器的作用。然而农业保险属于“准公共物品”，具有很强的外部性，我国农业保险领域存在着有效需求和供给的双重不足。在解决农业保险发展过程中的诸多问题时，财政发挥着至关重要的作用。

一、财政投入农业保险的阶段划分

我国农业保险发展和发达国家的演化路径相似，经历了长期商业保险经营模式后，政府开始了介入农业保险的尝试，财政支持随之展开。

第一阶段，1982年-2004年以前，政策性金融起步和发展时期，对保险领域特别是农业保险还处于完全的商业化运作阶段，零散的地方性投入没有形成规模，更没有确切的统计。

第二阶段，2004年-2006年，为配合十六届三中全会和2004年中央一号文件精神，各地方政府开始介入农业保险领域，创新农业保险的制度模式，农业保险的财政支出也相应增加。这时的中央政府始终没有财政的实质性支出。

第三阶段，从2007年开始，中央试行农业保险补贴试点，拿出20.5亿元财政资金对全国六省区的5种主要粮食作物进行保险试验。2008年，中央财政继续加大试验力度，安排60.5亿元预算对16个省市自治区的7种农作物进行保费补贴。同时中央与省市区实行联动保费补贴机制，受补地区省级财政按固定比例给予补贴投入，有效刺激了农业保险的需求，带动了全国保费收入的明显增长。至此初步形成了从中央到地方的农业保险财政投入格局。

二、财政对农业保险投入长期滞后的原因

1.财政支农资金有限。为了解决困扰农业发展的瓶颈问题，财政资金长期投入于农村基础设施建设、农村税费改革转移支付和农产品政策性补贴三大项支出。[①]对于支农资金使用的评价更注重社会效益。近两年，伴随农村金融改革的加快，财政支农才逐渐意识到与农村金融协调发展的重要性，开始利用金融政策与财政投入配合，提高财政资金的使用效益，以期达到“四两拨千斤”的效果。

2.各级财政对农业保险的重视程度不够。农业保险属于“事后补救”行为，财政的投入不直接反映经济效益的提高。长期以来，地方政府以“政绩”为中心，只重视投入的短期回报而忽视了农业保险的保障作用。各地区农业环境不同，保险对象的性质决定了保险品种单一，也使农业保险的发展受到限制。中央政策的制定又常以地方的实践为根据，当农业保险在各地都未形成规模时，中央很难出台支持农业保险的财政政策。

3.从农村金融机构改革上看，国家把重点放在了银行类金融机构上，增加农村地区的金融供给成为一时的热点，各种财政惠农政策也与信贷业务相联系。例如2007年开始向全国推开的新型农村金融机构无一例外地与货币信贷业务有关，财政部相应出台了多项措施促进新型金融机构的发展。[②]相比之下，农村保险机构改革缓慢，农村保险公司种类和数量不多，不仅农业险，其他财险、寿险、医疗保险等涉农险种均得不到财政的有效支持。

表1  2003年—2008年农业保费、财政支出和贷款增长情况表

                                                        单位：亿元、%

数据来源：历年保险统计年鉴、历年中国财政统计年鉴和中国人民银行网站相关统计数理整理得到。

三、不同农业保险模式对财政投入的需求

从财政投入与农业保险的关系来看，农业保险模式不外乎三种：财政的完全投入、财政的完全不投入和财政的部分投入，具体分析如下：

1.完全的商业保险公司经营模式：财政不用提供任何资金支持，存在与发展的空间小。由于农业保险的经营成本高，同时赔付率高，因而保险费率远高于普通财险，如果没有财政的支持，保险公司和农民参与的积极性都不大。美国与加拿大在发展农业保险初期，完全依赖于私人保险公司经营的尝试失败后，才相继成立了专门的政策性农业保险公司。

2.专业化的政策性农业保险公司模式：一是完全财政出资，需要组建大规模的营业网络，引进和培养保险人才等，在一国农业险发展规模较小的情况下，可能会造成成本的浪费。二是国家控股的混合政策性农业保险公司，既可以体现农业保险的政策性，又节省了财政资金，但从各国实践的情况来看，政府拥有对公司的绝对控股地位，利用外部资金的比例不大，基本上和第一种情况相同。总之，独立的政策性农业保险公司需要财政的大规模支出，应与一国财力相适应。

3.商业保险公司代办政策性农业保险模式：政府对农业保险经营承担全部的风险责任，但具体操作由保险公司代理。这种模式可以利用商业保险公司已有的人才资源、营销网络等方面的优势，提高农业保险经营效率，降低经营成本。然而，财政除了要对保费补贴外，对保险公司代行政策性农业险的经营成本也要全额补贴。更重要的是，超赔风险需要由财政承担，各级财政完全暴露于巨灾风险之下。此外，在这种模式下，保险公司不承担任何风险，往往疏于农业风险管理，道德风险现象严重，财政的潜在损失巨大。

4.政府与保险公司联办模式：由各级财政与保险公司共同经营，共担风险。联办的具体形式又可以进行细分。从保险公司性质上，财政可以与专业农业保险公司、相互保险公司、财产保险公司合作；从数量上，政府既可以与一家保险公司联保，也可以同时与多家保险公司组成联合共保体。联办模式的重点在于二者关于责任与利益的比例划分问题。该模式没有代办费用的补贴支出，对巨灾风险的赔偿也承担有限责任。可是“政策制定、保费厘定、保险宣传、灾害统计”等方面的隐性财政支出将近一步增加。各联保公司通过“以险养险”来平衡农业保险与其他险种利益关系的做法，财政需要对涉及的营业税、所得税等给予优惠，形成税收的间接性支出。

事实证明，完全脱离财政必然导致农业保险市场的逐渐萎缩，而由政府全权经营政策性农业保险又与现实的国情不符，所以我国目前适宜采取政府与保险公司合作的方式。从2004年开始，江苏、浙江、上海、北京四省市率先在本辖区内进行了农业保险的财政投入试验，财政介入的模式依据各地具体情况灵活选择，取得了良好的效果。2007年的全国六省区试点过程中延续了这一做法，合作经营方式成为未来我国农业保险市场的发展方向。

表2  2007年中央财政补贴各省区农业保费相关情况表

资料来源：中国保险国际研讨会相关资料，2008.7.24，内蒙古。

四、财政投入下各参与主体的利益分析

我国目前主要以补贴的形式对农业保险进行投入。其中中央财政只补贴保费，各地方也以保费补贴为主，只有少数地区开始考虑巨灾风险的防范措施，建立风险准备金的财政投入机制。

1.中央财政。由于中央财政只补贴保费，想利用有限的财政资金使更多的农户参保，增加农业保险的有效需求，这就必然要求降低费率。保费由农户、地方财政与中央财政共同负担，根据权利与义务相统一的原则，各方均应参与价格的确定。农户尚可通过“用脚投票”的方式间接影响保费价格，然而，中央财政因为没有具体的制度安排而将费率制定所应享有的权利完全转移给地方政府。如果地方政府采取保险公司自营的方式，那么地方与中央的利益是一致的，可以通过与保险公司的谈判确定合理的费率。如果采取代办或联办的模式，地方财政对保险损失赔付负有责任时，就有可能发生逆向选择行为，其参与制定的费率有可能不是最低的，从而损害中央财政利益。

2．地方财政。由于中央“财权”的下放，地方政府拥有了更多介入农业保险的“事权”。不同的经营模式同样关系到地方政府的利益：自营模式，财政补贴支出少，干预权限也小。代办和联办模式下，虽然政府具有更多的监督权与经营权，可所面临的赔付风险会增加财政支出的预期，因此出现了地方政府选择的两难。另外一个问题是，地方财政和中央财政的“联动补贴机制”具有两个特点，一是先有省级财政支出，后有中央财政的补贴，有可能出现地方财政渐进性投入的现象：首先通过少量财政投入试探中央财政补贴下放的程序和时间的长短，然后根据中央财政的反应采取进一步的投入措施，从而使地方财政处于一个比较被动的地位。二是联动补贴采取“一刀切”，即各地区按统一比例配合中央财政支出，没有考虑各地区财政收入的差异，使一些地方财政出现财力紧张的状况。

3.保险公司。全国性的保险公司，如人保和中华联合，已开展多年的农业保险业务，积累了丰富的经验，并且能利用大范围的营销网络有效化解区域系统性风险。中央财政补贴的范围突破了省的界限，这些保险公司会产生在各地区保费收入增加的规模效应；专业化农业保险公司，天生具有“政策性”色彩，无利或微利经营的前提下，使财政补贴对其激励作用不大；对于规模较小的地方性保险公司，保费补贴带来业务本身利润空间的增加不明显，也有可能是地方政府行政干预的强制措施，而且对和地方政府合作经营模式的选择也无发言权，所以对于他们来说,保费补贴并不一定带来正的效应。

4.农户。总的来说，农户是保费补贴的最大受益者。大规模经营的种植户，受灾可能性大，对农业保险具有较强的依赖性，保费支出的明显降低会使其经营收入显著增加，促进他们对农业保险的进一步需求。而对于小规模种植户来说，受到传统观念影响和对保险认识的偏差，再加上这部分人收入不高，即使在保费优惠的情况下也未必增加对农业保险的需求，保费补贴对其影响不大。

五、政策建议

1.尽快出台相关法律以明确各方主体的权利与义务。全国性的农业保险法是构建农业保险整体制度框架的基础，法律的强制性和规范性，可以使统一的制度规则迅速普及，降低地区间制度差异的不公平现象。1900年法国即通过了《农业保险互助法》，为政府投入奠定了法律基础，确立了法国百年来农业大国的地位。

2.建立全国性的农业保险管理机构。尽管成立政策性农业保险公司还未提上日程，但中央财政对农业保险的补贴已经开始并会逐年增加。出于农业保险专业性的考虑，需要建立一个全国性的农业管理机构协调和处理中央与各地区、各部门之间的关系，提高财政资金的效率，配合各级政府和机构完成对财政资金使用情况的监督。

3.对现行的财政联动机制进行调整，根据各省区的财政支持能力和农业发展的现实情况，实行灵活而富有弹性的中央补贴制度。随着中央财政补贴的进一步深化，可以依据各地区补贴效果给予后续的投入激励措施。

4.中央财政在补贴保费的同时，应考虑建立全国性的巨灾风险准备金帐户，实现农业保险的更稳定发展。另外，财政补贴要充分考虑保险公司的利益，避免行政干预影响保险公司的独立经济地位，采取补贴之外的其他财政支出手段增加保险公司的经济利益。

参考文献：

〔1〕张祖荣.农业保险补贴问题的经济学分析[J].江西财经大学学报，2009（2）.

〔2〕吴扬.中国农业保险区域实践的比较分析[J].上海经济问题，2005(11).

〔3〕段玉华.中国农业政策性金融问题研究：以农业发展银行为例[D].山东农业大学，2007年11月.

〔4〕张长利.构建我国农业保险经营组织体系的思考[J].上海保险，2009(6).

〔5〕庹国柱，王国军.农业保险与农村社会保障制度研究[M].首都经济贸易大学出版社,2005.

〔6〕邢慧茹,陶建平.巨灾风险、保费补贴与我国农业保险市场失衡分析[J].中国软科学，2009(7).

〔7〕庹国柱.农业保险制度建设的有益尝试[J].中国金融，2007(15).