国家税务总局税收科学研究所

    内容提要：在新中国成立初期，与当时实行高度集中的财经管理体制相适应，没有形成完整的地方税制度，只有少数税种具有比较典型的地方税的特征。但是，这些税种不仅对于增加财政收入，缓解当时的财政困难发挥了积极的作用，对于以后地方税制度的逐步形成也具有重要的意义。

    关键词：地方税  起源  财政

    中国自清朝以前，与中央集权的政治制度相适应，实行中央集权的财政制度，只有中央财政，没有地方财政，更谈不上地方税制度，尽管在某些时期也出现过一些地方以苛捐杂税等形式自行敛财的现象。1908年清政府筹备立宪，第一次提出制定国家税、地方税章程的建议。1912年中华民国成立以后，地方财政、税收制度逐步形成。

    1949年10月1日中华人民共和国成立以后，在清理旧中国税收制度和总结革命根据地税制建设经验的基础上，逐步地建立了新中国的税收制度。但是，在新中国成立初期，与当时实行高度集中的经济、财政、税收管理体制相适应，没有形成完整的地方税制度，只有城市房地产税、车船使用牌照税、契税、屠宰税、农业税、牧业税和交易税等税种具有比较典型的地方税的特征。

    一、中央人民政府关于税收立法的规定

    1950年1月30日，中央人民政府政务院总理周恩来签署政务院通令，发布《关于统一全国税政的决定》和《全国税政实施要则》，暂定下列14种税收为中央与地方的税收：货物税、工商业税、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税[①]。其他地方税种由省、市或者大行政区[②]根据习惯拟订办法，报经大区或者中央批准以后征收[③]。

    《全国税政实施要则》中关于税收立法的规定是：

    1.凡有关全国性的税收条例法令，均由中央人民政府政务院统一制定颁布实施，各地区应切实遵照执行，如有意见可建议中央考虑。在中央未修改前，不得自行修改或变更。

    2.凡有关全国性的各种税收条例之施行细则，由中央税务机关统一制定，经财政部批准施行。各区税务管理局得根据中央颁布之税法章则精神制定稽征办法，经大行政区财政部批准施行。

    3.凡有关地方性税收之立法，属于县范围者，得由县人民政府拟议报请省人民政府或军政委员会批准，并报中央备案；其属于省(市)范围者，得由省(市)人民政府拟议报请大行政区人民政府或军政委员会核转中央批准。

    同年3月24日政务院发布的《关于统一管理1950年度财政收支的决定》中进一步明确规定：除了国家公粮[④]、关税、盐税、货物税、工商业税以外，薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、特种消费行为税、房产税、地产税、使用牌照税、牧业税和其他地方捐税，统由中央人民政府财政部根据各大行政区、各中央直辖省(市)人民政府的全年预算，划归地方留用。中央给各大行政区、各省(市)规定的国家公粮和税收任务，各地超额完成的部分，公粮按照八成留归地方，二成上缴中央；税收按照七成留归地方，三成上缴中央[⑤]。各大行政区、各中央直辖省(市)的地方税收入不足开支的，由中央人民政府财政部根据其财政预算从中央税收入中补拨。

    1953年11月10日，政务院发布《关于编造1954年预算草案的指示》。指示中规定：国家预算收入分为中央与地方固定收入、中央与地方固定比例分成收入、中央调剂收入三类。关税、盐税为中央预算固定收入，印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税、契税为地方预算固定收入，工商业税、农业税、牧业税为中央与地方固定比例分成收入，货物税、商品流通税为中央调剂收入；上述分成比例和调剂比例由中央人民政府财政部根据各地区的预算收支情况分别核定，收入超过和支出节余留归地方。

    二、全国性地方税的立法

    根据政务院的规定，财政部于1950年初拟定了特种消费行为税、使用牌照税和屠宰税等税种的暂行条例草案，报送政务院财政经济委员会。

    同年4月2日，根据政务院财经委员会的指示，财政部向税务总局、各大区税务管理局和各省、市税务局发布命令：上述各项税收条例草案，在政务院核定公布以前，凡是原来已经制订单行税则的地区，可以继续按照原订单行税则办理；原来没有制订单行税则，尚未开征上述各税的地区，可以按照上述税收条例草案先行试行。

    同年5月20日，财政部内部下发了房产税暂行条例草案和地产税暂行条例草案。

    (一)契税

    1950年4月3日，政务院公布《契税暂行条例》，即日起施行。凡土地、房屋的买卖、典当、赠与和交换，都应当凭土地、房屋所有证，并由当事人双方订立契约，由承受人缴纳契税。其中，买契税以买价为计税依据，税率为6%；典契税以典价为计税依据，税率为3%；赠与契税以现值价格为计税依据，税率为6%。交换的土地、房屋，双方价值相等者，可以免征契税；不相等者，其超过部分按照买卖税率纳税。国家机关、军队、学校、党派、国家补贴的团体，国营企业、事业单位，合作社，买、典、承受赠与和交换房地产，可以免征契税。

    20世纪50年代中期实行生产资料所有制的社会主义改造以后，土地的买卖和转让被禁止，房屋产权变动的征税范围也日益缩小，因而使契税在以后的近30年时间内几乎名存实亡。

    (二)农业税和牧业税

    1950年9月5日，中央人民政府委员会公布《新解放区农业税暂行条例》，即日起施行。新解放区的农业税以户为单位，按照农业人口每人平均的农业收入计征。农业收入的计算，以土地的常年应产量为标准，以市斤为单位。不同来源的收入计算方法不同。每户农业人口全年平均农业收入不超过150斤主粮者免征，超过者按照3%到42%的40级全额累进税率计征，农业税地方附加不得超过正税的15%。荒地；以试验为目的的农场、林场；学校、孤儿院、养老院、医院自耕的土地，经过县(市)以上人民政府批准者；机关、部队的农业生产收入，已经向国家缴纳生产任务者，可以免征农业税。垦种荒地、轮歇地，可以定期免征农业税。遭受自然灾害者和规定的特别贫困者，经过批准可以减征、免征农业税。在老解放区，继续实行不同的农业税制度。1958年6月3日，第一届全国人民代表大会常务委员会第九十六次会议通过《中华人民共和国农业税条例》，同日中华人民共和国主席令公布施行，新中国的农业税制度从此统一。

    在牧业税方面，由于中国的畜牧业主要集中于西部、北部的少数民族地区，牧区地域辽阔，各地解放的时间不一样，牧业生产发展水平不同，民族众多，风俗各异，经营方式、社会情况、自然条件差别很大，制定一套统一的牧业税收制度比较困难。因此，中央人民政府始终没有就牧业税作出统一的规定，而是授权各有关省的人民政府自行拟定征收办法，报请大区人民政府或者军政委员会核准以后，转报政务院备案。例如，1950年8月28日，西北军政委员会通过《关于西北区各省1950年牧业税征收的决定》。此后，新疆、青海、甘肃和宁夏4个省据此分别制定、修订了本省的牧业税征收办法。

    (三)屠宰税

    1950年12月19日，政务院公布《屠宰税暂行条例》，即日起施行。屠宰税的征税对象为屠宰猪、牛、羊等牲畜的行为，纳税人为屠宰应税牲畜者，按照牲畜屠宰以后的实际重量从价计税，税率为10%。不能按照实际重量计征的地区，可以规定各种牲畜的标准重量，从价计征。自养、自宰、自食的牲畜，可以免征屠宰税。各省(市)人民政府可以规定对辖区少数民族宗教节日屠宰牲畜的免税办法。

    (四)特种消费行为税和文化娱乐税

    1951年1月16日，政务院公布《特种消费行为税暂行条例》，即日起施行。特种消费行为税的纳税人为发生规定消费行为的消费者，征税对象为规定的消费行为，设有电影戏剧及娱乐、舞场、筵席、冷食和旅馆等5个税目，以消费金额为计税依据，税率从5%到50%不等。凡富有政治教育意义的影片或者戏剧，经过审查证明，可以减半征税。

    从1953年起，特种消费行为税改称文化娱乐税，部分税目不变，部分税目并入工商业税的营业税部分。

    1956年5月3日，第一届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过《文化娱乐税条例》，同日中华人民共和国主席令公布。文化娱乐税的征税对象为规定的文化娱乐行为，纳税人为在中国境内经营电影、戏曲、话剧、歌剧、舞蹈、音乐、曲艺、杂技等文化娱乐的企业、组织和举办文化娱乐演出的单位，计税依据为纳税人的售票或者收费金额，按照征税项目和地区的不同，实行从2%到25%不等的差别比例税率。为慰劳中国人民解放军、烈士家属、军人家属和为筹募教育、救济基金举办的义务演出，可以免征文化娱乐税。小型文化娱乐的企业和组织，经过批准，可以减征或者免征文化娱乐税。

    (五)城市房地产税

    1951年8月8日，政务院公布《城市房地产税暂行条例》[⑥]，即日起施行。城市房地产税的征税对象为规定的城市房地产，纳税人为房地产的产权所有人或者承典人、代管人、使用人。房产税以标准房价为计税依据，按年计征，税率为1%；地产税以标准地价为计税依据，按年计征，税率为1.5%；标准房价与标准地价不易划分的城市，可以暂以标准房地价合计金额为计税依据，按年计征，税率为1.5%；标准房地价不易求得的城市，可以暂以标准房地租价为计税依据，按年计征，税率为15%。军政机关和人民团体自有自用的房地，公立和已经立案的私立学校自有自用的土地，公园、名胜、古迹和公共使用的房地，规定的宗教寺庙本身使用的房地，可以免征城市房地产税。新建房屋和翻修房屋超过新建费用50%者，可以定期免征城市房地产税。

    (六)车船使用牌照税

    1951年9月13日，政务院公布《车船使用牌照税暂行条例》[⑦]，即日起施行。车船使用牌照税的征税对象为开征此税的地区行驶的应税车辆、船舶，纳税人为应税车辆和船舶的使用人。车辆使用牌照税采用幅度税额标准，从量定额征收(如乘人汽车每辆每季征税15元到80元)；船舶使用牌照税统一规定税额标准，从量定额征收(如净吨位3001吨以上的机动船每吨每季征税1.10元)。郊区农民自用的车辆、船舶，专供上下客货及存货用的趸船、浮桥用船，消防车、洒水车、救护车、救护船、垃圾船、义渡船等车辆、船舶，可以免征车船使用牌照税。

    (七)交易税

    1950年5月下旬到6月中旬召开的二届全国税务会议和1951年3月下旬到4月上旬召开的三届全国税务会议先后拟定过《交易税暂行条例(草案)》，但是后来没有发布，由各地根据全国税务会议的要求和当地的实际情况自行制定单行办法征收。

    三届全国税务会议决定：交易税的征税品种要从严，全国开征的品种仅限于牲畜、粮食两种。各地认为有必要管理和征税的大宗产销货品，由各大区人民政府或者军政委员会在不影响城乡物资交流的方针和便商利民的原则下，确定是否征收交易税，开征者需报中央人民政府财政部备案或者核准。关于此税起征点和税率的规定是：牲畜，一头起征，税率为5%；粮食，二市斗起征，税率为2%；其他大宗产销货品，税率为2%到5%。规定的免税项目有：羊羔、猪娃，零售商店，合作社之间直接购销应税货物，合作社与社员之间直接购销应税货物。

    1953年修正税制以后，粮食交易税改征货物税，棉花交易税并入商品流通税，其他征收交易税的土特产品也陆续停止征税，继续对牲畜交易征收的交易税便成为一个独立的税种，并规定猪、羊停止征税。但是，直到1982年国务院发布《牲畜交易税暂行条例》以前，牲畜交易税一直没有制定全国统一的法规，各地的征收工作也时征时停。

    (八)薪给报酬所得税和遗产税

    根据1950年6月17日财政部部长薄一波在二届全国税务会议上所作的《关于调整税收问题的结论》，薪给报酬所得税、遗产税暂不开征。在后来的几年中，一直准备开征这两种税，但是最终都没有立法开征。

参考文献：

〔1〕政务院财政经济委员会编.中央财经政策法令汇编(第一辑至第三辑).1950年至1952年出版.

〔2〕财政部编.现行财政法规汇编(1950年)，中央财政法规汇编(1951年至1957年).财政出版社，中国财政经济出版社1951年至1958年出版.

〔3〕财政部税务总局编.中央税务法令汇集(1952年出版)，中央税务公报(1951年1月至1955年6月)，人民税务(1955年7月至1957年12月)，税工研究(1950年1月至1951年12月)，税务工作通报(1952年4月至1957年2月).

〔4〕财政部税务总局，农业税征收管理局编.中华人民共和国财政史料(第四辑、第八辑).中国财政经济出版社，1987年、1989年.

〔5〕刘志城主编.中华人民共和国工商税收史长编.中国财政经济出版社，1988年出版.