中国人民大学财政金融学院
内容提要：受世界金融危机影响，2009年我国经济形势将更加复杂严峻。针对当前形势，在积极财政政策实施过程中，应将加大结构性减税力度作为重要途径和手段，包括加大增值税和企业所得税减税力度；实行更加优惠的惠农税收政策；改革出口退税制度，提高出口退税率；推进个人所得税、资源税、消费税和房地产税的改革等。同时，正确判断这场危机的影响，把稳定就业放在宏观调控的首要地位，并合理评估财政承受能力。
关键词：全球金融危机 结构性减税 就业 财政承受力
一、2009年经济形势将更加严峻
2009年，世界经济将步入“严冬”期。2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机，蔓延到实体经济，世界经济大幅减速，不少国家步入经济衰退。2009年的经济形势将更加严峻。据联合国报告预测，世界经济的增长预计将从2008年的2.5%减速到2009年的1.0%(悲观预计将出现零甚至低于零增长)；发达国家预计将从2008年的增长1.1%转为下降0.5%，其中，美国、欧元区和日本将从2008年分别增长1.2%、1.1%和0.4%，转为2009年分别下降1%、0.7%和0.3%；转型期经济体的增长预计将从2008年的6.9%降至2009年的4.8%；发展中国家的增长将从5.9%降至4.6%。这里关键是美国的经济形势及其影响。斯蒂格列茨认为，目前美国正处于经济下滑的第一阶段，经济将朝着更坏的方向发展，目前房屋抵押贷款的坏账以及其他复杂产品的价值还无法确定。这即是说，目前底数尚不清楚。美国前财政部长保尔森和美联储主席伯南克最近曾发出警告称，如果政府不采取强有力措施，美国则可能面临比大萧条时期更糟糕的衰退。有人甚至估计美国金融市场会崩溃和加剧实体经济危机甚至社会动乱。鉴于此，对2009年的宏观经济形势，要估计得严重一些，决不能掉以轻心。否则，如果不从最坏的前景出发作准备，一旦情况发生，我们将会陷入极大被动。
世界金融和经济危机对中国经济的影响主要表现在三个方面：外汇储备缩水、出口下降和打击投资者信心。
在经济全球化的今天，中国经济已融入到世界经济之中，尤其与美欧和日本经济有密切联系，当世界经济危机不断加深之际，中国不可能独善其身。2008年，我国GDP、工业增加值、利润、进出口和财税收入等的增长均呈下降趋势。GDP增长率从2007年的13%下降到2008年一季度的10.6%、二季度的10.1%、三季度的9%和四季度的6.8%，呈逐季下滑趋势。2008年8月-11月工业增加值增速明显下滑，各月全国规模以上工业企业增加值分月同比增长12.8%、11.4%、8.2%、5.4%，增速分别比上年同期回落4.7、7.5、9.7、11.9个百分点。1月-11月全国规模以上工业企业实现利润同比增长4.9%，而2007年的增幅为17.7%。2008年前三季度出口同比增长22.3%，增幅比上年同期回落4.8个百分点，而11月和12月份出现进出口双降的局面，11月份出口额同比下降2.2%，进口额下降17.9%，12月份出口额下降2.8%，进口额下降21.3%。进出口双下降，而且进口下降幅度大于出口下降幅度，表明外需和内需都在萎缩，并且内需大于外需萎缩程度。
与前升后降的经济形势相适应，2008年全国税收收入上半年快速增长，同比增长33.5%，下半年则增长乏力，7月-11月同比仅增长4.2%，而10月与11月份更出现了负增长，10月份同比下降0.5%，11月份下降11%。
据联合国报告预测，2009年中国经济增长率在基本情况下为8.4%，乐观情况下为8.9%，悲观情况下为7%(也有国际机构预测为6%或更低)。国内多数学者认为在7.5%-8.5%之间。这就是说，政府确定的保八的任务是能够实现的，当然这需要在扩张性宏观政策的推动下才能实现。增长8%，或者再低一点，这会令世界各国惊奇和羡慕，但是应当注意到，我们国家与发达国家不同，发达国家是效益型增长，能增长2%-3%，就很了不起；而我国是粗放型增长，加之这几年增速一直在两位数上运行，在这种情况下，据估算每下降一个百分点，会增加100万失业人口，那么，从2007年的13%增速下降到2009年的8%，就意味着增加失业人口500万，这是我国社会难于承受的。这就是说，8%或7.5%的增速是目前我国保增长的底线。
二、加大结构性减税力度的设想
所谓结构性减税，是指主要税种实行政策性减税，但不排除个别税种，辅助性税种进行增税，但算总账是减轻企业和居民的税收负担，刺激投资和消费。
从2008年9、10月份以来，为了保增长，实施积极财政政策，进行结构性减税，在税收上陆续出台了一些减免税措施，如2009年全面实行增值税转型，暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息所得税，降低证券易印花税税率及改行单边征收，提高部分出口产品的出口退税率等。这些措施，除增值税转型对经济和税收影响比较大以外，其他措施力度较小，作用有限。鉴于当前面临异常复杂严峻的形势，应当进一步加大结构性减税力度，可以考虑采取以下几项措施：
(一)加大增值税减税力度
除了从2009年起在全国普遍实行消费型增值税外，可考虑采取以下几项措施：
1.将增值税税率降低2个百分点，即将17%的基本税率降为15%，将实行13%税率的降为11%。
2.进一步调低商业行业小规模纳税人的征收率。据统计，2005年有16省市的增值税一般纳税人的平均税负为2.76%，其中工业4.04%，商业1.17%。而小规模纳税人的征收率，工业6%，商业4%，远高于一般纳税人的税负。最近政府将小规模纳税人的征收率一率调低为3%，这对商业行业来说仍然显得偏高，可考虑调低为1.5-2%，对亦工亦商不好划分的行业和销售，在税率的使用上可以从高不从低。
3.提高增值税(包括营业税)的起征点。提高增值税起征点可以减轻个体工商户的负担，有利于就业和创业。根据目前个体工商户的经营状况和利润水平，参照个税工薪月扣除额标准，将目前增值税销售货物的月起征点2000--5000元提高到5000--15000元，可能是比较适当的。
(二)加大企业所得税减税力度
2008年开始实行的新的企业所得税法，总的看税率比较适度。但考虑到当前严峻的经济形势和企业经营困难，也为了支持企业不裁或少裁员，共渡难关，在企业所得税方面可以采取以下措施：
1.将企业所得税税率降低2个百分点，由25%降为23%。
2.微利企业(多为中小企业)实行的20%的税率偏高，可调低到15%。
3.为帮助中小企业解困，应允许中小企业用前几年(如3-5年)的盈利弥补当年亏损(按现行规定，当年亏损只能用以后年度盈利弥补)。
(三)实行更加优惠的惠农税收政策，支持新农村建设
1.将农民购买的农用生产资料(农药、农膜、化肥和农机等)中包含的增值税，退还给农民。农民可凭购买农业生产资料取得的增值税专用发票向当地税务机关办理退税。这同目前由财政对农民购买农用生产资料的直补方法相比较，更加透明，更能及时、足额地补给农民，也便于核定和管理。
2.对农民专业合作社应实行较长期的优惠政策，原则上可将农民合作社视同单个农户对待，对其合作销售、运输、贮藏等所得免征增值税、营业税、企业所得税及相关的地方税收，促进农民专业合作组织的发展。
(四)改革出口退税制度，提高出口退税率，支持扩大出口
在当前我国经济严重下滑的形势下，要处理好扩大内需与稳定外需的关系，在以扩大内需为主的同时，应积极促进出口，努力扩大外贸渠道，共同拉动经济增长。为此，出口退税制度能发挥重要作用。
出口退税制度，原则上应该实行零税率，即“征多少，退多少，彻底退税”。这是国际惯例，因为世界各国大都统一采用消费地原则，实行进口征税，出口退税，这可以避免重复征税，比较有利于资源的合理流动，有利于各国充分发挥其比较优势，减少税收对国际贸易的干扰和扭曲。我国增值税条例中规定：“纳税人出口货物，税率为零；但是，国务院另有规定的除外。”按此规定，出口货物，应该原则上实行零税率。但事实上，我国政府把出口退税率当作了调节出口贸易的手段来使用，经常调高或调低出口退税率。这种作法是否适当值得研究。不过，在当前出口下滑的严峻形势下，提高出口退税率是必要的，特别是应提高纺织、服装、玩具和机电等产品的出口退税率，支持这些行业的发展。
以上几项政策措施属于减税范畴，另一方面，通过有关税种的改革可以增加税收收入。
(五)个人所得税的改革
个人所得税在西方国家是主体税种，通过改革，进行减税，可以增加居民收入，促进投资和消费。我国目前的个人所得税还很不完善，需要进行多方面改革，才能发挥促进消费和调节收入差距的作用。主要内容包括：
1.提高个税费用扣除标准。这涉及扣除标准是否要在全国统一，还是区别对待。就东部发达地区来看，目前2000元的月扣除标准，显得低了点，可考虑提到3000元左右。
2.目前生计扣除标准过于单一，很不合理，应将养老、抚养子女、住房利息、医疗费、教育费等纳入扣除项目。
3.应将费用扣除标准与居民消费价格指数(CPI)挂钩，进行定期调整。
4.目前工薪的税率级次过多，边际税率过高，可考虑将目前的9级税率减少至3级或5级；将45%的最高边际税率降低为30%或35%。
5.将目前的分项征收改为综合征收。应该说我们目前已具备这种条件。这需要做到：
第一，在全国范围内普遍采用纳税人永久单一税号，并与支付方强制性预扣税款制度相结合。可以将纳税人的身份证号码作为个人的永久纳税号码，个人在取得工资、薪金和红利、利息等收入时，付款人必须从收款人那里获得其身份证号码，并为收款人预扣税款，因为不这样做，这笔支付款项就不会被税务局认可，从而不能作为成本或费用在收入中扣除。
第二，个人报酬的完全货币化。现在有些人的收入，不是靠发工资和奖金，而是采取发有价证券、奖励别墅和出国旅游等形式，这些实物都应算作收入，计入个人所得，纳入征税范围。今后应该取消或限制收入的实物发放。
第三，在个人收入货币化的基础上大力推行非现金结算，加强现金管理。现金交易是税收流失的重要途径。我国应该借鉴国外的成功经验，广泛推广使用信用卡，大额支付活动必须通过银行进行非现金结算(即转账结算)。应力求把现金结算缩小到最小范围，严格控制现金交易。
我们认为，如果上述改革方案与措施均到位的话，我国个人所得税的潜力将会很快发挥出来，收入将会有一个巨大的涨幅，并且使个税调节贫富差距的功能真正发挥出来。
(六)资源税的改革
现行资源税制存在征税范围窄、资源税制“绿化”程度低、税率设计不合理等问题，为此需要对资源税进行较大幅度的调整和改革，主要内容包括：扩大征税范围、提高税率和优化税率结构、改定额税率为比例税率与定额税率相结合、细化税目设置、调整计税依据等。通过改革对资源的节约和可支持利用，转变增长方式等有重要意义。资源税改革方案本打算在2007年推出，但在当时经济过热、通货膨胀的情况下被暂时搁置下来。目前世界资源品价格大幅下跌，我国居民消费价格和工业品出厂价格都在大幅度回落，这是推出资源税改革方案的好时机，应加快改革进程。
(七)消费税的改革
根据目前我国消费税的现状，结合当前形势，消费税的改革要有利于增加财政收入、宏观调控、促进社会公平、抑制生态环境恶化与环境资源的保护等。主要内容包括：
1.调整消费税征税范围。一是取消现在已成为生活必需品的征税，如汽车轮胎、工业酒精、医用酒精等。二是适当扩大征税范围，将高档消费品、奢侈品(如高级皮毛及裘皮制品、高档家电等)，资源供给缺乏、不宜大规模消费的产品(如红木家具等)，某些高消费行为(如赛马、在夜总会及高级饭店的消费行为等)和对环境污染的行为及用品纳入消费税征收范围。
2.适当调整消费税税率。对一般性生活用品以及具有节能、环保特点的产品实行低税率；对森林资源、水资源等不可再生资源的消费以及对水、空气污染严重的消费行为等实行高税率。
3.大幅度提高烟草税税率。最近国际慈善机构对中国的烟草税收及其潜在的经济影响进行了调查研究并提出《调查报告》，其主要结论是：“中国是全球最大的烟草生产国和最大的烟草消费国。它种植了全球三分之一的烟草，生产并消费了全球三分之一的卷烟。”“吸烟对健康和经济的影响是令人震惊的，尤其像中国这样高吸烟率的国家。”“政府能够使用的最有力的控烟武器就是税收。全球的经验已经证明，提高卷烟的税赋能非常有效地降低消费。”“若每包卷烟增加从量税1元人民币，则政府财政收入将增加649亿元，并将挽救340万人的生命，减少医疗费用26.8亿元，同时还将创造99.2亿元的生产力收益。”中国政府已签署并加入了世界卫生组织《烟草控制框架公约》(FCTC)，该FCTC要求所有签约国都要认清价格和税收工具在降低卷烟消费方面的有效性，并承诺实施这样的价格和税收政策。因此，我国作为《烟草控制框架公约》国，有义务也有必要通过大幅度提高卷烟税率，以控制对卷烟的消费并增加财政收入。
(八)房地产税的改革
房地产税是西方国家地方税收的主体税种，美国的房地产税一般占地方财政收入的50%～80%。目前我国房地产税占我国地方财政收入的比重，平均也才6%多一点，离成为地方政府的主体税种尚有很大一块距离。根据目前我国房地产税存在的问题，改革的主要内容包括：
1.不分内外资单位，中国公民与外籍个人，征收统一规范的房地产税(也称物业税)。
2.重视房地产保有环节的征税，而对房地产开发和转让环节实行轻税政策。高额的保有税率有利于避免房地产空置或低效利用，促进房地产市场的频繁交易，推动房地产要素的优化配置。
3.适当扩大税基，要将房地产税扩大到农村；要坚持属人和属地相结合的原则，既要对中国居民在中国境外的财产征税，也要对外国居民在中国境内的财产征税；同时，规范税收减免，清理税收优惠政策，以公平税负。
4.按房地产评估价值作为计税依据，以客观地反映房地产价值和纳税人的承受能力。
5.清理房地产行业收费。即取缔不合理、不合法性质的收费项目，以减轻纳税人的税外收费负担。
房地产税的改革有相当的难度，但为了完善地方税制，加强对房地产市场的调控和增加地方财政收入，有必要创造条件，加快房地产税改革步伐。
三、需要思考的几个问题
(一)如何判断美国金融危机及其影响
对当前金融危机前景的判断，存在不同看法，有乐观的，有悲观的，但多数人持悲观态度。
美国是世界第一大经济体，这一次世界性的金融危机和实体经济衰退，是由美国次贷危机引起的，但受害最大的是欧盟和日本等发达国家，也波及到新兴经济体和发展中国家。全球经济暗淡。这方面情况前面已有介绍。需要补充的是，
(二)当前应把稳定和增加就业放在宏观调控的首要地位
经济衰退的直接后果是失业人口增多，有人预测，2009年我国失业规模将接近3200万，失业率达到9.33%，这还不包括找不到工作的农民工。严重的失业问题，不仅是个经济问题，还会影响社会的稳定。为应对当前形势，我国政府提出保增长、促消费、关注民生的政策目标，这都与稳定和扩大就业有关。为什么提出2009年要实观保8%的任务？因为低于这一指标，就会扩大失业规模，因此“保增长”实质是“保就业”；促消费，其前提和基础是保就业，因为没有就业就没有收入，也就根本谈不上消费；关注民生，首先就要保就业，这是最大的民生。保就业的关键是“保企业”(需要淘汰的企业除外)，特别是要保护和支持中小企业的发展。在经济衰退时各国都普遍采用减薪不减人或少减人的政策措施，与此同时，需要政府帮助企业减负、解困，共渡时艰，而从税收角度看，就应该减轻税负，以降低企业成本，增强企业经营能力和抗风险能力，保证企业经营活动的正常进行。
(三)关于财政的承受能力问题
为实现2009年保8%的增长目标，尽快走出经济衰退的陷阱，必须加大宏观调控的力度，包括货币政策和财税政策的综合运用。就加大结构性减税政策的力度来说，根据前面提到的改革内容，综合起来初步框算，大约会减少财政收入5000亿元左右，预计约占2009年财政收入的7%左右，这当然是个不小的数字，如果再加上扩大财政支出的数额，估计收支缺口即赤字可能达到1万亿元左右。不过由于我国赤字率和债务负担率都比较低，对目前我国财政来说，这一赤字规模尚在可承受范围之内。2008年我国GDP为30万亿元，如果按8%的增长率计算，2009年GDP将能达到32.5万亿元，与1万亿元赤字相比，赤字率为3%，这与美欧和日本等发达国家相比，是相当低的，是能够承受的。有人担心这会加大财政风险，尤其考虑到我国还存在巨大的隐性债务的话。应当说，与前几年赤字很小甚或有结余的情况相比，2009年的财政风险肯定会加大，但与经济衰退的风险相比，两相权衡，肯定赤字的风险要小得多，是值得的，一旦走出困境，整个经济和财力水平都会上一个新台阶。至于隐性债务问题，它与公开的政府债务和赤字的性质不同，是不同的问题，不能混淆，它可通过适当的方式，逐步解决。