辽宁省财政厅
内容提要：农村环境保护属于公共物品和准公共物品的范畴，具有强烈的公共性、外部性和民生性特征，是公共财政职能的重要作用领域。本文通过对辽宁地区农村生态环境状况以及综合治理情况的实地调研，总结分析农村环境问题的成因，立足辽宁，提出农村环境综合整治的财政思路与对策。
关键词：农村生态环境 综合整治 财政政策
为深入贯彻落实科学发展观，实现农村经济社会可持续发展，保护和改善辽宁农村生态环境，从2008年10月下旬开始，省财政厅会同省环保局，深入沈阳、辽阳、朝阳、抚顺、铁岭等市开展实地调研，在获取农村生态环境现状的基础上，结合财政职能定位，研究提出了支持农村环境综合整治财政工作思路与对策。
一、辽宁农村生态环境问题及成因分析
近年来，在各级政府的共同努力下，辽宁农村环境保护工作取得了一定进展。但随着农村经济的快速发展，畜禽养殖业和农业综合开发规模的不断扩大，环境保护滞后于经济建设的矛盾显得尤为突出，农村环境污染日趋严重，形成“点源与面源污染共存，生活污染与工业污染排放叠加，各种新旧污染与二次污染相互复合”的严峻形势，村容村貌“脏乱差”问题突出，不仅严重影响着农民的身体健康与生活质量，而且已成为制约农村经济社会发展的重要因素。
1.村镇环境规划和基础设施建设滞后，农村生活污染日益突出。随着现代化进程的加快，村镇规模不断扩大，非农产业迅速增加，由于城镇建设规划与土地、环境、产业等规划衔接不当，环境功能区划不明晰，导致许多村镇要么沿公路发展，形成马路和带状集镇，要么居住区与工业企业(区)、畜禽养殖场混杂，居民受到工业“三废”、畜禽养殖以及交通噪声污染的严重影响；由于基础设施建设和环境管理不到位，村镇生活垃圾、污水收集处理系统尚未建立起来，全省农村每年产生的数百万吨垃圾几乎全部露天弃置堆放，大量的生活污水几乎全部直排，村镇周围“脏、乱、差”现象普遍存在，城市近郊地区尤为突出。
2.工业企业和畜禽养殖业布局不当、治理不到位，污染纠纷呈上升趋势。工业化是近年来县域经济增长的主要推动力，但是受乡村自然经济的影响，一些村镇企业选址不当、技术含量低、经营粗放、污染物处理率低，造成了严重的环境污染和资源浪费；不断涌现的畜禽养殖专业村、规模化养殖场和养殖小区不仅造成恶臭污染、地表水污染，还造成了土壤污染和地下水污染，畜禽粪便携带的病原体对人群健康也构成了威胁。
3.水资源短缺，污染严重。辽宁水资源缺乏，人均水资源占有量只有全国平均值的三分之一；水资源在各地区之间分布不均加剧了供需矛盾：中部平原和西部低山丘陵区占全省国土面积的71.4%，水资源量只占全省的45.9%，人均水资源不足600立方米。同时，辽宁工业化程度较高，城市集中，人口稠密，城市位于河流沿岸，大量的工业和生活废水排入江河，加之降水量少且集中，水库、拦水坝建设使河水径流量减小，污径比增大，辽河、浑河、太子河、大辽河、大凌河等主要河流水体均受到严重污染。
4.面源污染日益凸显，食品安全受到威胁。辽宁人均耕地仅有0.1公顷，中低产耕地占耕地总量的63%，施用化肥成为提高土地产出水平的重要途径。2007年全省化肥施用量达341.2万吨，施用强度为287.6公斤/公顷，超过发达国家为防止水体污染而设置的225公斤/公顷安全标准的27.8%，而化肥的利用率仅为30%－40%(发达国家为60%-70%)。全省氮肥的施用量占化肥用量的80%左右，大量未利用肥分流失到环境中，不仅污染了农田土壤，还造成地表水的有机污染和富营养化，甚至污染地下水、导致农产品中硝酸盐含量超标。随着种植业结构调整和设施农业的推广普及，化学农药使用量不断增加。全省每年施用8000多吨(折纯)化学农药，大部分为剧毒有机农药，造成了蔬菜、水果、粮食、畜禽产品中农药残留超标而危害人体健康。
上述这些农村主要环境问题，已严重威胁到人民群众的身体健康，制约了农村经济的进一步发展。造成农村环境问题的原因，可归结为以下四方面：
一是农村环保基础设施建设严重滞后。长期以来，由于受历史的局限和经济体制条件的制约，基层政府提供环保基础设施等公共服务的能力非常薄弱，加之缺乏有效的公共服务投融资机制和政策，农村环保基础设施建设总体上处于空白状态，许多农村地区成为污染治理的盲区和死角。
二是农村环保法律法规和制度不健全。相对城市环境保护和工业污染防治而言，农村环保工作起步晚、基础弱，针对农村环境问题，如畜禽养殖污染、面源污染、土壤污染等方面的相关立法尚处于空白，现行法律中的一些相关规定针对性和可操作性不强，给农村环保执法和环境问题的解决造成了一定的困难。
三是农村环保监管能力亟待提高。当前，我国农村基层环保机构很不健全，绝大部分乡镇没有建立专门的环保机构和队伍，环境监测和环境监察工作尚未覆盖广大农村地区，存在污染事故无人管、环保咨询无处问的现象。根据2005年全国环境统计公报，全国各级环保系统实有人数160246人，其中，各级环境监察人员不足5万人，而全国产生污染物的工业企业已超过百万家。辽宁的情况也同全国水平大致相当。
四是对农村环保的宣传教育不够。由于受人力、资金条件限制，环保宣传教育还没有真正深入到农村，一些干部、群众的环境意识不高，环境法制观念和依法维权意识不强，对生产、生活污染的环境危害认识不足，日常生产、生活行为缺乏必要的环境知识作指导，难以适应新农村建设的需要。
二、辽宁农村生态环境综合治理情况
近年来，辽宁省委、省政府高度重视农村环保工作，将农村环境保护纳入社会主义新农村建设工作中，地方政府以及各有关部门不断加大工作力度，农村生态环境综合治理取得了一定的进展。
1.开展农村小康环保行动计划。以“清洁水源、清洁家园、清洁田园”为目标，辽宁从2006年开始实施农村小康环保行动计划,层层明确了农村环保目标、任务和工作措施。在环保、发改委、财政、农林水利、建设等多部门的共同推动下，启动了“环境优美村镇创建”、“农村饮用水源地保护和饮用水安全示范”、“再生资源转化与循环利用”、“畜禽养殖业污染防治”等重点工程。省财政设立了每年1500万元的全省农村小康环保专项资金，出台了资金管理办法，有力地支持了行动计划的实施开展。
2.选择有条件的地区开展生态示范村建设。为了改善农村环境，辽宁选取了部分有条件的村镇开展了生态示范村建设。村镇环境综合治理作为生态市、生态县（区）建设的细胞工程，纳入了各级政府年度工作考核目标责任状，形成系列生态示范创建工作局面。其中，沈阳市以国家生态市创建为契机，加大财政投入建设环境基础设施，重点解决农村环境污染和脏乱差。目前，已全面启动了24个区县污水处理厂建设、建成了乡镇、村污水处理设施31个；辽阳市宏伟区前进村将生态示范村建设作为新农村建设的突破口，充分发挥区位优势，开展了生态环境综合治理，实施了秸秆气化、改厕、改水、修路、安装路灯等多项工程，实现了环境改善、村民收益的良好局面。
3.选取突破口，治理“脏乱差”，改善村容村貌。结合环境优美村镇创建工程，辽宁经济发达村镇或小城镇，建成了一批村镇生活垃圾和生活污水治理设施，完善了村镇环境基础设施；城市近郊村镇以城市公共设施为依托，建成了“组保洁、村收集、乡镇转运”的生活垃圾收集转运系统；部分边远村屯，则以路面硬化为突破口，对村屯街道进行硬化、净化、绿化，改变了农民群众生活垃圾、秸秆等随意堆放的生活方式。
4.推广农村新型能源，探索农村废弃物的资源化利用。近年来，辽宁各地农村积极推广新型清洁能源，选取试点建设秸秆气化工程、沼气池工程，利用畜禽粪便生产优质有机肥、开发沼气等再生能源、利用湿地生物降解技术处理养殖废水，探索农村废弃物资源化利用的新模式。
总体来看，辽宁农村生态环境综合治理已经取得了一定的进展与成效，生态示范村建设起到了积极的示范带动作用，部分农村地区生态环境有了明显改善，但农村生态环境形势仍不容乐观。
三、财政支持农村环境综合整治的总体思路与对策
农村环境保护属于公共产品和准公共产品范畴，具有强烈的公共性、外部性、民生性特征。农村环境建设是公共财政职能的重要作用领域。近些年来，财政在支持农村环境保护方面发挥了积极的作用，但也突显出一系列问题，如环保投入总量不足，环保投融资机制不畅，资金使用效率不高，管理机构职能交叉，市场机制作用难以有效发挥等等，制约了农村生态环境的改善。因此，当前必须进一步加大财政支持农村环境综合整治的工作力度，优质高效地为广大农村群众提供生态环境基本公共服务，满足农民对清洁优美生存环境的公共需求。
(一)总体思路和基本原则的选择
全面贯彻党的十七大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，坚持以人为本和城乡统筹，本着实现基本公共服务均等化的要求，不断加大财政支持力度，努力完善财政政策体系，逐步理顺财政体制机制，支持全省农村环境综合整治工作，推进城乡环境一体化，为广大农村群众提供清洁优美的生产生活环境，改善农村群众的生产生活方式，促进社会主义新农村建设，为构建和谐辽宁提供生态环境保障。
1.加大投入，重点突破。农村环境保护是一项公益性极强的事业，政府投入至关重要。只有不断加大财政资金支持力度，才能真正确保农村环境整治工作有效推进。同时，农村环境保护又是一项长期、复杂的系统工程，财政工作必须紧密结合当前农村环境实际形势，统筹规划，分步推进，重点解决危害农民身体健康、制约农业农村持续发展的突出问题。
2.创新模式，因地制宜。财政要充分依靠和发挥科技创新、体制创新的力量，包括积极支持农村新型环保技术的研发与应用，创新资金多元投入模式，改革完善财政相关管理制度等。在确定财政政策和资金投入方式、规模时，充分考虑各地区实际，按照自然生态状况和经济社会发展水平，制定实施差别化的政策措施。
3.统筹财力，注重绩效。整合现有财政专项资金，按原资金使用渠道，制定或调整使用管理方向。本着“集中财力办大事”的原则，统筹使用分散的财政资金，发挥合力作用，改变农村环保资金使用分散、多头管理的状况，避免重复“分小钱、撒芝麻盐”的老路。同时，强化环保资金使用的绩效，通过建立结果导向的体制机制，制定合理的考核评价体系和责任追究制度，最大限度提高财政资金的使用效率和效益。
4.明确定位，积极配合。农村环境综合整治工作牵涉多个部门，包括环保、财政、发展改革、农林水利、建设、动监、卫生等等。部门之间职能与分工各异，各级财政必须认准自身定位和职责，既不缺位，也不越位，积极配合各有关部门，协调各方力量，制定财税政策，加大财政支持力度。在与各部门有效协调的基础上，共同推进农村环境综合整治。
(二)财政支持农村环境综合整治的工作重点
当前，必须严格把握财政支持农村环境综合整治工作的重点，围绕农村环境治理中最为紧迫和突出的矛盾问题，逐步建立农村环境保护长效机制。
1.积极支持农村生态环境整治规划编制。积极协调环保、发展改革、农林水利、建设、动监、卫生等部门，科学编制和实施农村环境保护规划，以规划带动项目，以项目争取资金，将农村环境保护落到实处。省财政设立专项资金，积极支持全省村镇建设整治规划，通过政策引导和规划环评，科学确定不同村镇的功能定位和发展方向，同步规划布局，统筹推进城镇社区与农村村落、居住区与畜禽养殖区、工业园区与农产品生产基地建设；积极支持农村水资源保护规划，按照“近期与远期结合，用水与节水结合，集中与分散结合，开发与保护结合”的原则，依法划定农村饮用水水源保护区，加强饮用水源保护区的监测与管理，彻底解决农村饮水安全问题。
2.积极支持农村生态示范工程建设。各级财政要继续支持“辽宁省农村小康环保行动计划”中确定的各项重点工程。同时，从2008年开始，以“环保攻坚惠民实践活动”为指导，协调各有关部门在全省范围内协助推动实施“农村环境综合整治示范工程”。省财政设立的农村小康环保行动计划专项资金，遵循“规划先行、突出重点、奖补结合、定向使用”的原则,每年选取若干个村庄进行综合整治示范建设，以点带面，点面结合，有效控制农村环境污染，加强农村生态环境保护与改善，切实治理农村居住环境“脏乱差”问题。农村小康环保行动计划专项资金优先支持创建生态市、生态县(区)和生态示范区内创建省级以上环境优美村、镇区域内的保护与改善生态环境有关的项目建设。
3.积极支持农村饮用水工程建设。各级财政要切实把保障农村饮用水安全作为农村环境保护工作的首要任务。不断加大投入，继续支持农村饮用水工程建设，保证水源清洁，确保饮水安全。积极支持农村饮用水源保护与饮水安全示范工程，用于示范村、镇开展农村饮用水源地周边污染源、水源地水质监测，及水源保护区划定、水源地周边截污、农业生产污染防治等。同时，支持开展农村饮用水源水质调查与评估工作，组织农村水系整治、水生态保护与修复，制定饮用水水源保护区应急预案，强化水污染事故的预防和应急处理,确保群众饮水安全。
4.积极支持农村生活污染治理。各级财政要在做好村屯整治规划编制工作的基础上，积极支持生活污水和垃圾污染防治配套设施建设，结合改路、改排，对村庄街路进行平整硬化，对排水沟进行清淤疏通，继续在农村开展植树造林，推进乡村、校园、工业园区等的绿化建设，改善生态景观，改善村容村貌，带动农村生活垃圾和生活污水的处理。生活垃圾应实行定点存放、定时清理、集中处置，生活污水可根据村镇人口数量、环境容量、自然环境条件，因地制宜采取集中、生物或土(湿)地系统等方式处理。省财政厅会同省环保局等部门根据村镇的经济发展水平，对市县配套资金落实、村民积极性高并愿意出资实施上述项目的村镇，给予省补助资金支持。同时，在申请中央财政农村环保资金补助时优先推荐。
5.积极支持农村畜禽粪便、农作物秸秆等废物的综合利用。加大财政投入力度，鼓励生态养殖场和养殖小区建设，通过发展沼气、生产有机肥等综合利用方式，实现养殖废弃物的资源化、无害化、减量化。依据土地消纳能力，进行畜禽粪便还田。积极开发农村新能源，重点推广以沼气建设为纽带的能源生态模式。结合改厨、改水、改厕、改圈，积极推广“种、养、加、沼”四结合的循环利用模式，推进畜禽粪便无害化处理，大幅度提高农村沼气用户的比例，控制散煤、劣质煤和薪柴的使用，减少大气污染物的排放。转变农民生活方式，优化农村生活用能结构，发展生物质能源，带动农村环境的有效改善。省财政厅会同省环保局等部门根据村镇的经济发展水平，对市县配套资金落实、村民积极性高并愿意出资实施上述项目的村镇，给予省补助资金支持。同时，在申请中央财政农村环保资金补助时优先推荐。
6.积极引导工农业生产污染防治。各级财政要积极研究政策，推动和引导乡村企业向工业园区聚集，集中建设、集中治理。有效发挥新建项目“三同时”环保投资等资金的使用效率，真正做到配套环保设施与建设项目同时设计、同时施工、同时投产。加大省本级环保专项资金对农村环境保护的投入力度，依靠环保技术支撑，遵循资源化、无害化和减量化原则，以末端治理为主向以注重污染源头治理为主、防治结合转变，加强畜禽养殖废弃物的综合利用和农村工业污染治理。并继续支持测土配方施肥、农田保护性耕作等领域的资金投入，防治面源污染，建设清洁田园。
(三)农村环境综合整治财政相关制度机制的构建
农村环境综合整治是一项长期、系统的工作，财政部门要充分发挥职能作用，进一步建立健全与农村环境保护相关的财政体制机制建设，切实保证农村环保资金来源长期稳定，资金使用管理规范高效，进而推动农村环境综合整治目标的有效实现。
1.合理构建长效稳定增长的投入机制。各级财政要优化财政结构，确保财政支出不断向农村环保倾斜，建立稳定的农村环保经费增长机制，并逐步提高农村环保投入占整个环保投入的比重，从制度上保证农村环保投入拥有稳定的增量资金来源。在加强相关部门间协调配合的基础上，统筹安排不同层面、各个部门分散管理的农村环保专项资金，积极整合农村环保存量财力资源，使既有财政性资金的使用效能得到最大限度发挥。同时，积极争取社会赞助，并吸引世界银行等国际组织贷款向农村环保领域倾斜。
2.合理构建成本多方分担的运营机制。在积极发挥政府主导作用的同时,建立完善政府、村组、村民、企业、民间组织、社会公众等多方参与机制，多渠道筹集农村环保资金。有条件地区可从城乡维护建设费中提取一定比例资金，建立农村环境综合整治准备金制度，用于补贴农村环境综合整治工程的后期管理与维护，通过市场化经营与财政补贴相结合的方式，形成长效管理机制。切实推进环保投资PPP模式(公私合作)，通过制度创新充分发挥市场机制与政府干预各自优势。积极利用清洁发展机制(CDM)促进农村环保筹资和投资。努力寻求开发性金融机构对农村环境基础设施建设的资金支持。不断强化工业园区和乡镇企业治污责任意识，建立企业环境治理与生态恢复责任共担机制。
3.合理构建长期可持续的管理机制。科学划分政府间农村环境保护事权范围，在此基础上，结合“乡财县管”改革，强化合理的财力匹配机制建设。省财政建立“以奖代投”机制，对治污取得较大成效、农村群众生产生活条件明显改善的地区给予财力奖励代替财政投入，充分调动基层政府和农村群众参与环境综合整治工作的积极性，实现农村环保综合整治的良性循环。加强横向转移支付制度建设，完善生态补偿机制。对农村环保基础设施受益范围存在交叉的情况，鼓励相邻乡镇之间共建、共享，提高投资规模效益，节约建设成本，确保农村环境工作的长期可持续性发展。
4.合理构建安全高效的资金使用制度。各级财政要确立农村环保支出的优先和重点保障地位，在预算安排和执行环节要严格相关制度和操作规程，确保农村环保预算资金安全、有效地用于农村环保支出。加强对农村环保资金使用的绩效评价和监督检查，确保上级专项资金和转移支付资金切实运用到环保项目支出上。积极采取报账制，杜绝任何形式的截流、挪用。建立责任追究制度，形成制度性约束。加强相关政策的宣传教育，保证资金使用公开透明，切实保障广大农民的知情权，形成民众广泛参与监督的良好氛围，提高农村环保资金的使用效益。