辽宁省财政厅
内容提要：地方财政，作为中国财政体系的重要组成部分，在30年改革开放进程当中取得了突出的成就，也为推进整个经济体制改革作出了巨大的贡献。与此同时，由于中国渐进式改革自身固有的局限，地方财政在积极探索的过程当中，与理想的公共财政模式相比还存在着明显的差距。未来还须在优化体制机制、完善收支结构和加强财政法治化建设等方面着力，进一步推动地方财政的改革与发展。
关键词：地方财政 三十年 成就 改革取向
改革开放30年来，我国通过一系列体制、制度变革，为经济社会注入了新的生命力，激活并释放了中国社会蕴藏着的巨大潜能。在整个经济体制改革的进程中，财政改革发挥了十分重要的作用。地方财政是中国财政体系的重要组成部分，30年的改革创新，也昭示出期间的演进过程。本文透过地方财政30年改革成就的总结，问题的分析，研究提出改进完善的意见。
一、30年来地方财政改革与发展的突出成就
地方财政伴随着改革开放步伐，经历了由小到大、由弱到强的实践过程，在倾力参与经济体制改革的同时，其自身改革也取得了突出成就。
1.分税制财政体制改革使地方财政有了实质性内涵。改革开放之前，与高度集中的计划经济体制相对应，我国长期实行“统收统支”财政体制。在这种制度下，中央政府没有赋予地方相应的财权，地方财政作为一级独立的财政主体实质上并不存在，只是中央财政的附属物。改革开放以来，为了调动地方政府的积极性，中央在放权让利的同时，在财政体制方面由原来单一的中央财政转向“财政包干，分灶吃饭”的财政体制，从此地方财政开始向一级独立的财政主体转变，此后预算法正式规定“一级政府一级预算”，地方财政制度框架由此建立。特别是分税制财政体制改革，地方财政在分级分税财政体制框架下被赋予了实质性的意义和内涵，为促进地方经济发展、合理配置财力资源、有效提供公共产品发挥了重要作用。
2.财政收入稳定增长机制的形成使地方财政实力不断壮大。改革开放以来，我国实施了税制改革，建立了以流转税(核心是增值税)为主、所得税为辅、其他税收为补充的税制体系，形成了财政收入稳定增长机制，加之分税制财政体制的建立，使地方财政实力不断壮大。地方政府财力规模达到了前所未有的历史水平，2007年全国地方财政收入达到23565亿元，比1978年增长了24.6倍，年均增长11.7%。与财政收入增长相对应，财政保障能力也显著增强。2007年全国地方财政支出达38120.4亿元，是1978年的64.6倍，年均增长15.5%。地方财力的不断壮大，提高了地方政府的宏观调控能力，支持了经济社会发展，促进了一系列改革政策的实施。
3.财政分配关系的重新构建使地方财政运行纳入了比较科学、合理的体制框架。改革开放以来，在经历了“让利”、“放权”、“分权”、“分税”一系列改革之后，目前我国财政分配关系得到基本理顺，较好地适应了市场经济发展和作为发展中大国宏观调控实际需要。通过适度的集权与分权，积极促进了地区间利益分配格局的改善，推动了政府事权、财权与财力的统一，实现了财政运行机制上的重大突破。尤其是分税制财政体制，代替了原来各个地区不同的包干方式，成为全国统一的财政体制，实现了体制的简化和规范。一是按税种划分收入，使中央与地方之间的利益界限清晰，减少了相互挤占，也免除了原来财政体制下分成的随意性和不固定性。二是分税制下政府间的收支范围、权限和责任明确，减少了原体制下责任不清、权限不明、相互推诿的现象。三是分税制改革建立的转移支付制度，较好地实现了公平与效率的统一。财政体制的规范化、制度化，使得上下级政府之间一对一的反复博弈和讨价还价减少，运行效率相对提高，为地方财政更好地发挥职能作用打下了良好的基础。
4.预算制度的改革使地方财政管理效率和规范性进一步提升。改革开放以来，我国地方财政管理现代化有了长足的发展。这不仅体现在财政系统人员综合素质的提高，更体现在科学的预算管理制度的建立以及先进管理手段的应用上。以辽宁为例，1998年开始的政府采购制度改革，建立了政府采购管理机构和集中采购、“管采分离”的运行机制。到2007年末，全省政府采购规模增长近300倍，累计实施政府采购规模629.17亿元，财政资金使用效益显著提高。2000年启动的部门预算改革，实现了从形式、程序、方法到内容的变革，逐步建立了基础信息数据库、项目支出数据库和公用经费定额体系，预算编制内容日趋细化，资金规模不断扩大，提高了预算管理的透明度及法制化、规范化、科学化水平。国库收付制度改革，有效遏制了财政资金被挤占、挪用和坐支等违规违纪行为，实现了财政资金规范、安全、有效运行。
5.公共财政体系的建立使地方财政职能作用得到科学界定和发挥。改革开放以来，地方财政逐渐从微观主体的经营活动中脱离出来，为自主经营、自负盈亏市场主体的培育和现代企业制度的建立创造了条件，促进了社会主义市场经济体系的建立和完善。在厘清政府与市场关系的基础上，地方财政实现了从生产建设型财政向公共财政的重大转变。以辽宁为例，1978年辽宁财政经济建设类支出占地方财政支出的比重为65.2%，2007年为36.7%，下降28.5个百分点。2003年至2007年，辽宁财政用于民生支出1260亿元，年均增长31%，其中：2007年450亿元，比上年增长49.5%，为群众“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”提供了有效保障。
上述这些深刻变化，充分凸现出体制变革、机制创新带来的活力，为地方财政在更高层面上改革和发展奠定了基础。
二、制约地方财政改革与发展的问题分析
与中央财政相对应，地方财政事权范围更加广泛、政府层级更加复杂、政治考量更加多元、自身财力更加有限。因此，在改革与发展中还存在很多问题。主要体现在以下几个方面：
1.政府间财政关系缺乏法制化保障。这是我国地方财政普遍面临的一个共性问题。我国还没有形成一个科学、完备的《政府间财政关系法》，政府间财政关系的确定和调整往往依据上级部门的红头文件，因此具有很大的不确定性或随意性。由于缺乏法制化的有效保障，在中国对上不对下的政治架构下，下级政府缺乏必要的话语权。这既体现在政府间财力的划分上，也体现在政府间财权的划分上。目前，一些地方政府要求加大自身税收分享比例的呼声也很高，但是简单的“放权让利”并非解决问题的根本。如果我们不能以法定的形式对政府间的事权和财权进行明晰的划分，那么“一统就死，一放就乱”的怪圈就会继续不断重复。
2.横向和纵向之间的财政失衡难以化解。上述不稳定的财政关系框架衍生出一个必然后果，就是在制定政府间财政关系规则时，财力的分配易于向上层倾斜，从而造成纵向层级之间“倒金字塔式”的失衡。从横向来看，由于分税制改革本身就是一个不断妥协的过程，改革之初横向差距就明显存在。随后的调整中，由于法制保障缺失，下级政府就只能采取“跑部进厅”这种非规范的一对一博弈方式，不仅难以从根本上矫正失衡，还导致设租、寻租等问题的出现。而转移支付作为修正上述失衡的主要手段，通常是在较好满足了本级政府财力需要之后才会被更多地考虑和运用，并且在支付过程中信息的不对称也使得效率损失难以避免，这也注定了当前其作用的有限性。
3.财政收支的结构和质量均有待优化。在财政蛋糕不断做大的同时，存在财政收入质量不高的问题。财政收入结构中，一些地区特别是经济欠发达地区，由于经济发展缓慢，缺乏可靠税源，出现了“资源型财政”和“土地财政”现象，财政税收过度依赖当地矿产资源的开发和土地出让等非税收入的增长，严重影响了代际间的公平。与此同时，从财政支出的结构来看，财政供给范围上依然存在“越位”与“缺位”问题，公共化特征还不够明显，各项民生事业发展仍显滞后。并且，财政资金使用的绩效也有待提高，财力资源亟需进一步整合。
4.预算管理的科学化、民主化和法治化程度仍须提高。伴随部门预算、国库集中收付和政府采购等各项预算管理制度改革的不断深化，地方财政管理水平有了显著改善，但实践中也仍存在诸多问题，如预算编制粗放、预算执行刚性不足、资金纳入预算管理不够完整、资金使用损失浪费等问题还不同程度存在，成为公共财政建设进程中突出的障碍。同时，财政分配的民主化、法治化建设需进一步加强。财政法律体系不健全、政府财力分配中的部门利益特征、人治特征仍较明显，人大等对财政监督乏力，财政透明度不高。
三、地方财政改革与发展的基本取向
经过30年的不懈努力，财政改革作为经济体制改革至关重要的一环，取得了很大的进步。同时，改革过程中也暴露了一些突出的问题。在贯彻落实科学的发展观、构建和谐社会进程中，要紧紧抓住上述问题，进一步解放思想，深化改革，努力促进财政事业的科学发展。
1.进一步完善地方财政体制。多年的实践证明，改进和完善现行的地方财政体制，有赖于中央对地方的事权明晰和必要的财力让渡，否则这一改革难有实质性突破。因此，应从推进政府间财政关系立法入手，科学界定中央和地方的财权、事权，在此基础上，明晰地方政府间财力划分和支出责任，并择机推进省以下财政管理级次“扁平化”改革，这也是强化辖区财政责任，实现基本公共服务均等化的现实选择。积极推行财政“省直管县”和“乡财县管”，逐步取消乡镇一级财政、弱化省辖市财政，形成国际上通行的中央、省(直辖市、自治区)级、地方级(省辖市、地区、县市)“三级”财政架构。同时，规范转移支付分配办法，提高省对下转移支付的规范性和透明度。优化转移支付结构，提高一般性转移支付规模和比重，减少专项转移支付。另外，合理构建县以下基本财力保障机制。以省域为基础，完善财力差异调控机制，建立县、乡级基本财力保障机制，实现对基本财力的“三保”，即“保工资、保运转、保民生”，增强基层政府提供基本公共服务的能力。适当提高村级组织运行经费标准，以保障村级政权的稳定。
2.夯实地方财政收入稳定增长基础。近些年来非税收入占一般预算收入的比重随政府级次的提高而降低，中央级约为5%、省级约为15%、市县级约为20%(有的甚至高达30%以上)，这一较大幅度反向变动的态势，一定程度上反映出地方税收来源的缺失。对地方而言，大量非税收入的存在，非但加重了纳税人的额外经济负担，而且也降低了基层地方政府可支配收入再分配的调节能力。为此，要结合国家新一轮税制改革，一方面加快费改税的步伐，将那些条件成熟、费源稳定、适合征收的规费，通过立法程序转化为地方税收；另一方面重构地方税体系，通过开征物业税、提高资源税税负等，扩大地方政府的主体税源。
3.着力靠机制改善民生。充分发挥财政职能，着力保障和改善民生，是公共财政义不容辞的职责。但一些部门和同志沿用传统的“惯性”思维，热衷于政府全“买单”、财政全“兜底”的“大包大揽”方式。这种倾向忽视了社会主义市场经济体制的客观存在，模糊了政府与市场的作用界限，低估了市场机制这只“看不见的手”的功效。民生支出属于“刚性”的范畴，具有“不可逆性”，政府一旦进入就很难退出，会步入“边际效益递减”状态——随着时间的推移，支出“基数”会越垫越高，受益者的期望值会越来越大，而满意度会越来越低。我国是世界上最大的发展中国家，社会主义初级阶段国情将长期存在。在改善民生问题上，既要尽力而为，又要量力而行。要本着广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，区别轻重缓急，妥善处理好需要和可能的关系，切实做到“有所为，有所不为”。如政府的教育民生职责，重点是在义务教育上负全责，而对高等教育、职业教育则承担部分或少量职责，注重激发市场机制的作用。如政府的社保民生职责，重在城乡最低生活保障、社会救济和慈善事业上有所作为，而对就业、养老、医疗等领域，则实行有限的介入。因此，在改善民生上，政府的职能定位不是当“保姆”，更不是做“衣食父母”，包揽一切民生支出，而是在履行好“守夜人”职责的同时，积极探索市场规则与国家福利的平衡点，充分发挥市场的基础性作用，注重建立与市场经济发展相适应的民生保障机制，靠机制来解决老百姓的生产和生活问题。如果不研究机制创新，只是简单地由政府掏钱，包揽民生支出，路子只会越走越窄，必然陷入养懒人的高福利“陷阱”。
4.降低政府运行成本。我国行政成本偏高是一个不争的事实，会议费、招待费、公费出国、公务用车、政府工程超预算等，严重浪费了纳税人的“血汗钱”，损害了党和政府在人民群众心目中的形象，与建设和谐社会和节约型社会的目标背道而驰。解决政府运行成本过高问题，一是将行政费用作为控制性指标列入政府的工作计划，建立责任机制。建议将“行政费用占财政支出的比重”、“公务员的人均行政费用”和“行政费用增长率”等指标作为刚性的控制性指标进行考核。二是建立公用经费标准定额体系。本着公开、公平、科学、动态的原则，建立公用经费各项定额标准，据此编制部门预算。同时，强化预算执行的管理，通过建立一定的法制程序，控制预算追加。三是严格规范财政供养范围。按照市场经济和公共财政的要求，财政不再对竞争性行业和领域直接投入，结合事业单位分类改革，切实解决财政供给范围过宽的问题，减轻财政负担。四是改革职务消费制度。科学、合理地核定职务消费范围、标准，硬化预算约束。推进以公务用车、公务接待、公务休假制度为重点的改革，杜绝职务消费异化为权力消费的倾向，逐步实现职务消费制度化、货币化、公开化。
5.积极推进“法治财政”建设。市场经济本质上是一种法治经济，而与市场经济相适应的公共财政，也必然是法治财政。我国鲜明地提出了要“依法治国”、“依法行政”，就财政而言，“依法理财”正是这一逻辑推演的自然要求。目前我国财政法治化建设与现实法治政府要求相比还有一定差距，并成为公共财政建设进程中最大的一个障碍。因此，必须强化“法律至上”意识，以“法治”代替“人治”。一是逐步建立与社会主义市场经济相适应的财政法规制度体系，将预算编制、收入征管、资金分配、预算追加、财政监督、绩效评价、理财过错责任追究以及财政审批等纳入财政立法范围。二是创建新型财政预算管理制度，通过深化以部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等预算管理制度改革，建立起科学的财政运行机制。三是规范理财行为和程序，依法界定财政决策权限，建立和完善决策规则、程序，实行科学决策、民主决策和依法决策。建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制。四是强化对政府财权的监督，完善人大、审计等专门监督体系和运行机制，建立事前审核、事中监控与事后检查相结合，日常监督与专项检查相结合的监督检查机制。大力推进“阳光财政”建设，增强政府理财工作的透明度。五是建立健全惩戒机制，按照“谁决策、谁负责”的原则，实施理财过错责任追究制度，实现理财行为的权责统一。六是全面推进财政绩效评价，建立和完善财政绩效评价体系，不断提高财政绩效。