辽宁省财政科学研究所
内容提要：为切实抓住《辽宁沿海经济带发展规划》上升为国家战略的有利契机，充分发挥财政职能作用，推进辽宁老工业基地全面振兴，
关键词：辽宁沿海经济带 财政政策 综述
一、关于支持沿海经济带发展的财政政策思路和取向
1.把握相关财税政策研究制定的基本原则
——全国政协经济委副主任郭廷标认为，研究制定财政政策必须围绕促进《辽宁沿海经济带发展规划》的实现来进行。只有从促进和推动《规划》的实现这个大局来研究问题，才能使财政思路更加宽广。《规划》的内容非常全面，对经济发展、群众生活、收入增长、环境保护等都提出了明确要求，特别第二阶段目标明确提出基本公共服务均等化问题，这就要求财政不能仅仅研究产业的财政支持政策，要跳出老路子，树立“大财政”的观念，紧紧围绕促进和保证《规划》的实现来研究财政政策，确保政策更加全面、科学。
——国家税务总局科研所靳东升认为，在制定促进区域发展税收扶持政策时，应坚持三项原则，一是要与税改方向保持一致。二是要正确认识到税收政策不是万能的，只是起辅助和引导作用，不能盲目把税收政策的作用放大。三是税收政策要有条件的运用，对减免税款的使用也要实施有效的监督。在方式上，一要充分借鉴相关地区已经出台的好的政策，二要实现相关政策的创新。
——中国社会科学院高培勇认为，在谋划辽宁沿海经济带发展时应重点考虑三个方面，一是要考虑不同时代背景的差异性，在确定沿海经济带财政支持政策时，要置于公共财政框架之内，考虑财政自身的体系建设问题。二是沿海经济带建设必须置于科学发展观指导下，在追求经济规模的同时，还要努力实现城乡、区域、社会、环境等领域的协调发展。三是辽宁沿海经济带政策安排要紧密围绕当前宏观经济形势的背景变化，应与当前一系列拉动内需的财税刺激措施有机结合，协调推进。
2.拓宽沿海经济带发展的融资渠道
——财政部科研所贾康认为，在现行运行机理下，商业银行对中小企业和“三农”等领域的支持，仅限于政治表态，而不可能真正地去支持，形成可持续的模式。地方政府则必然要去支持这些领域，以体现政策性的导向。但面对“三农”、中小企业等领域如此多的需求，政府财力十分有限。为解决这个问题，就必须建立一个有效的政策性融资体系，或称政策性金融支持机制。当前，地方融资平台建设，应遵循“疏堵结合，以疏为主”的原则，通过切实发挥财政资金的乘数效应，有效引导社会资金。
——辽宁大学林木西认为，应积极利用国家开发行等政策性融资便利，同时建议以辽宁沿海经济带名义发行地方债，避免单纯依靠政府财政预算投入。
3.支持结构调整,避免重复建设、产能过剩
——辽宁省政协副主席、民盟省委主委李晓安认为，辽宁沿海经济带发展过程中，要注意避免重复建设、产能过剩。沿海经济带不同行政区域内，各市都要上项目，而目前来看一些项目重复，缺乏市场效益。现在《规划》已经制定，但要进一步细化。省政府要加大统筹力度，提高整体性。财政制定政策时，要充分发挥杠杆作用，对项目建设要加以合理调控。
二、关于支持辽宁沿海经济带发展的财税政策手段
1.充分发挥市场机制作用
——郭廷标认为，要研究财政资金作为引导，充分发挥市场作用。产业项目贴息政策对调动投资者积极性作用就很好，应继续加强和完善产业项目贴息。除此之外，应进一步拓宽思路，如拿出一部分财力作为资本，建立股权投资基金，进行基础设施和产业项目投资，然后再转让股权，利用市场机制来解决这些问题。
——东北财经大学马国强认为，要进一步转变观念，提高认识，更加注重市场化财政手段的运用。从收入角度来看，要充分重视租金、国有企业利润、行政性收费、特许金和捐等市场化机制明显的手段的应用。从支出角度来看，除了一般政府性支出，也要积极引入市场机制，如积极采用财政小额贷款、周转金、贷款贴息、担保等手段。此外，还可以积极利用政府的主权、债权，发挥循环性、周转性基金的作用。
2.促进体制机制和发展模式的创新
——郭廷标认为，研究制定财税政策，应立足于深化改革，推进体制机制的创新。财政资金有限，而规划目标的实现需要大量投入，每年的投入规模肯定要大于全省一般预算收入的水平，单靠政府财政是难以满足需要的。因此，研究财政的支持政策，应通过深化改革，实现体制机制的创新，促进辽宁沿海经济带的开发建设。当前，在辽宁沿海经济带区域内，应率先推进“省管县”财政体制的试点，这项工作难度很大，但应有所突破。
——辽宁社会科学院李向平认为，支持辽宁沿海经济带建设，应特别强调规范运作，形成有效机制。当前可以借鉴、拓展原来曾建立过的“飞地”模式。首先，建立股份制的沿海经济带发展基金。以国有资本为主导，中央、省级财政作为主要部分，各地方相关政府投资入股，模拟市场运作，用于基础设施投入。参照铁西区政府垫钱促进企业搬迁的经验，对原来沿海荒滩进行开发经营，推进城市化，促进土地升值，升值后通过土地收益和间接的税收弥补前期政府投入。然后，将开发的荒滩作为“飞地”，按照分税制原则，实现各地方分享。这样既解决了大家都想争资金，都想成为优惠产业园区、先导区的矛盾，又促进了区际资源配置，同时对现有的按行政区划组织经济的体制缺陷形成实质性的冲击。对于当前招商引资过程中普遍的零地价问题，政府也应考虑在未来如何把这块收益收回。
3.调动地方政府和投资者的积极性
——郭廷标认为，辽宁沿海经济带建设不能仅依靠省本级投入，要通过收入分配关系的调整，调动下一级财政投入的积极性，如之前采取的税收增量返还政策对调动市县积极性发挥了积极作用，今后要研究探索更多的办法。此外，还要调动投资者投资和生产经营的积极性。先征后返不行，但可以采取先征后补贴的办法。对国有企业补贴可以增加国有资本金，但对非国有企业补贴，要研究解决好相关财务处理等技术性问题。
三、关于辽宁沿海经济带发展中应注意的问题
1.沿海生态环境保护问题
——李晓安认为，目前辽宁沿海经济带生态环境问题比较严重，因此在发展过程中要对生态环境保护给予足够的重视。一是项目建设一定要注意避免对生态的破坏，特别是对海洋的污染。二是在制定政策时对促进生态环境改善的项目要给予一定的财税优惠。
2.政府债务风险防范问题
——李晓安认为，建设沿海经济带过程中，要注意举债过度问题，不能为了建设而建设。如果举债过度，将为下一步发展产生不良的影响，财政部门应给予足够重视，坚持科学的态度，促进可持续发展。同时，要有选择地上项目，注重项目的效益，强调投入产出比。
——高培勇认为，不论制定何种政策，一定要量力而行。实现财政收支平衡很重要，不能本届政府不管下届的事，一定要在举债上有长远的考虑，努力实现可持续发展。
3.辽宁沿海与腹地区域协调互动问题
——郭廷标认为，要研究财政如何促进沿海经济带与腹地产业的整合和产业的转移，以及经济带内部区域之间产业的转移。目前产业转移转不出去的一个重要原因，就是在统计上会对当地GDP和财税收入有影响。省财政应发挥好“调控器”的作用，来努力打破地区之间的壁垒。近日武汉城市圈和长株潭城市圈进行“两型社会”建设过程中研究出台的促进区域内资源合理流动相关政策，应积极借鉴。此外，应积极争取把沈阳经济圈纳入综合配套改革试验区，从而实现沿海与腹地的平衡发展。
——李向平认为，当前辽宁区域经济发展存在断裂。一是东北经济区和环渤海经济区断裂，缺乏产业性、市场性的特殊区域联系。二是沿海经济带和沈阳中部城市群的一体化联系未形成。沿海经济带有没有发展前途，取决于它的腹地。具体说，锦州和绥中，是衔接东北经济区和环渤海经济区区域断裂的关键点，这是辽西沿海经济带发展的关键；营口是连接沈阳都市圈和沿海经济带的联接环节和交叉地带，也非常关键。由于财政资源有限，下一步沿海经济带支持区域重点不建议扩得很大，而应把有利于区域协同发展的几个关键点作为财政倾斜投入的重点，解决区域断裂问题，促进区域经济一体化。
——辽宁社会科学院李天舒认为，在推进沿海和腹地互动方面应加大财税支持，建立合理有效的税收分享机制，促进资源合理配置流动。在互动过程中，在省级层面要建立统筹协调机制，通过资金引导等方式，支持跨行政区域的重点工程建设。
4.财政政策与金融政策结合问题
——林木西认为，区域性财政政策和区域性金融政策要结合考虑，单独依靠区域财政政策往往影响政策效力的发挥，应将区域产业政策和区域金融政策与财政政策一道综合运用，发挥政策合力。
——辽宁社会科学院张献和认为，财政要支持大连、沈阳金融中心体系的建设；加大对金融企业，特别是村镇银行的支持力度；对地方国有银行在农村设立分支机构应给予税收上的减免优惠。
5.警惕旧体制“复归”问题
——省财政厅邴志刚认为，从财政供养范围来看，现在不是缩小而是扩大了。改革开放以来，一些领域公共财政本来是退出的，现在又开始恢复，开始回归，出现了旧体制“回归”问题。解决民生问题，如果全靠政府，如果离开了市场机制，这个路子是走不通的。北欧、西欧的实践现在来看都是不成功的，而且这种体制带来的最大弊端就是人没有积极性了。
——高培勇认为，沿海经济带建设过程中，不论是财税方面的支持，还是来自政府其他方面的支持，一定要特别避免复制出一个老的体制来。如果复制出老体制来，可能就得不偿失。
四、关于国内外沿海开发财税支持政策的经验借鉴
1.天津滨海新区：完善的政策体系
——辽宁省委党校宋萌荣认为，天津滨海新区政策具有体系性、针对性、全面性和及时性的突出特点。辽宁沿海经济带与天津滨海新区同为环渤海经济圈和东北亚经济区的重要组成部分，又都作为国家的重大战略，滨海新区政策体系对于辽宁有着突出的借鉴意义。对辽宁而言，一是要用足多方面的国家政策。在争取更多国家层面政策的同时，充分利用好非专属政策的实惠。二是突出重点，提高财政政策的针对性。三是加大对自主创新的财税政策支持。四是及时跟踪，加强政策的监督评估。
2.杭州、重庆：政府有效引导民资跟进
——贾康认为，作为股权投资基金的一种探索，杭州市西湖区财政正在积极实践“小企业发展产业基金”的新模式。产业基金支持对象仅限于小企业。财政通过注入一部分引导资金，在产业基金中形成一份股权，同股同权，但由于政策导向的目的，并不要求分红，更多的是构建科学规范的框架并参与全程的管理。由于股权多元、管理透明，投资回报有保证，民间资本愿意与政府形成合力，支持小企业的发展，从而把财政对小企业支持的资金由消耗型变成循环型。在此基础上，西湖区又形成了债权投资基金，通过模式创新强化了对民间资金的吸引力，有效拉动了民间资本的跟进。此外，重庆融资模式也是有声有色，贴息、融资租赁、发展村镇银行等做法很多，特别是小额贷款公司，由于适应了“中利贷”的巨大市场需求，在政府营造较好政策环境条件下，民间资本很有积极性。
3.美国佛罗里达：大力发展沿海旅游业
——李晓安认为，在辽宁沿海经济带发展过程中，财政应积极支持现代服务业的发展，特别是旅游业，可以借鉴美国佛罗里达州迈阿密海岸旅游等经验，发挥辽宁沿海岸线旅游资源优势。
4.北京中关村：政策内容细致务实
——靳东升认为，在北京中关村自主创新科技示范园区的政策批复中明确提到，由财政部、税务总局研究支持中关村科技园区作为国家自主创新示范区的财税支持政策，这就使政策制定具备了非常好的法律依据。辽宁沿海经济带规划政策也一定要细致务实，避免政策虚化和各部门互相推诿的局面。
5.上海、深圳：基础设施建设借力资本市场融资
——辽宁省政府发展中心卢松认为，我国资本市场建立以来，上海、深圳两市利用资本市场，组建各类股份公司，募集大量资金用于城市基础设施建设。深圳黄田机场通过股票上市获得资金6亿元，后又通过扩股募集资金3亿元，基本解决了建设所需资金。上海原水股份和凌桥股份共向资本市场募集资金数十亿元，用于引水工程和水厂建设。辽宁沿海经济带建设过程中，也要充分利用金融手段，除上述将基础设施项目打包成股份公司，借助资本市场进行融资之外，还可以建立开发性金融融资担保平台、试行资产证券化等，不断拓展财政融资渠道。
五、关于支持沿海经济带发展的具体财税政策建议
1.全面梳理现行相关财税政策
——郭廷标认为，要对现在已经出台的政策的落实情况进行全面的检查,看看是否已经用好、用足、用活，包括现有国家级开发区、省级开发区、国家批准的保税港区、保税库、出口加工区、高新技术园区的政策，以及支持高新技术产业、利用外资、促进节能减排等的政策。在充分落实好这些政策的基础上，研究制定补充政策。
——靳东升认为，要充分利用好现有的政策，许多地区实际上都达不到应有的利用程度，原因多是宣传不够或执行力度不够，这方面应给予足够的重视。
2.努力争取增值税抵扣扩围试点等中央政策支持
——中国人民大学安体富认为，目前的增值税转型改革尚不彻底，只是对固定资产中的机器设备进行税款抵扣，而其余的厂房建筑物等部分由于是征收营业税，则无法抵扣，这限制了技术开发企业的发展，影响经济增长方式转变。彻底的改革办法是扩大增值税实施范围，将营业税改征增值税。但由于受财政体制和国、地税机构设置的制约，将营业税同增值税合并有很大难度。可行的办法，一是先将与增值税密切的交通运输业和建筑业改行增值税，二是在增值税与营业税之间实行相互抵扣。这一改革能否在辽宁沿海经济带进行试点值得探讨。
——邴志刚认为，当前增值税转型改革是不彻底的，固定资产应该全部纳入抵扣范围。这次“扩内需、保增长”，民资没有调动出来，基本全靠政府和信贷资金，如何将大量民资吸引出来是个大问题。建议将增值税扩围工作试点放在辽宁，鼓励富裕阶层扩大投资，使民资得到有效释放。同时，增值税扩围，也有利于市场经济条件下“优胜劣汰”竞争机制的建立。
——高培勇认为，一方面要在国内同类沿海开发开放地区中找好参照系，努力提升辽宁沿海经济带在国家战略中的层次，另一方面也要确定合理的预期，除争取资金外，更要着眼制度、机制和政策上的支持。当前特别要争取增值税扩围试点政策。目前增值税转型的不彻底性十分明显，应扩大抵扣范围，比如向土建部分延伸，这方面政策空间还是很大的。此外，考虑能否在捐赠方面完善税制，对辽宁沿海经济带捐赠的企业如何给予优惠支持。
——靳东升认为，支持区域经济发展的税收政策必须要有所创新。目前我国增值税转型还很不彻底，抵扣范围应进一步扩大。由于增值税扩围涉及到法律修改问题，难度较大，因此可以考虑向中央提出扩大营业税抵扣的建议，模式上参照增值税的做法。同时也可以积极争取增值税扩大抵扣范围在辽宁进行试点。此外，当前现代服务业税负较重，不利于其发展，应建议中央降低税率。
——郭廷标认为，要积极争取中央的财税支持，如比照上海浦东两税增量返还政策，专项用于基础设施建设，这对于辽宁沿海经济带十分重要。同时，积极争取更加有利的减免税政策和土地征用、使用政策，为沿海经济带发展创造良好的政策环境。
3.积极申请中央特殊专项补贴
——郭廷标认为，要争取国家财政对港口、交通、机场、道路、水利等建设的专项支持，相关部门要按照《规划》抓紧申请，努力推进。
——邴志刚认为，应建议中央比照滨海新区产业基金对东北基础设施建设给予特殊补贴。
——高培勇认为，目前辽宁沿海经济带发展面临非常好的时机，国家宏观调控将“保增长”作为首要目标，因此中央对地方转移支付力度显著加大，这就非常有利于辽宁争取中央补助支持一些大项目的建设。
4.完善省内财政体制和相关政策
——郭廷标认为，要划分好政府间事权，明确责任，完善省市县的财政体制。要进一步明确政策适用的空间，体现出不同区域空间适用政策的差别。对于沿海经济带6个市，要根据不同情况，不同经济规模，不同的承受能力，研究不同的财政政策。如出口加工区，把老企业搬迁到保税港区、保税库，产值虽然上去了，但迁出地税收严重缩减，这时就必须考虑城市的承受能力，合理制定政策。
——省国税局陈建中认为，结合辽宁沿海经济带实际，应进一步加大税收政策的支持力度。一是对支柱产业给予政策支持，支持兼并重组，对企业兼并重组过程中因资产处置、转让、环保方面设备投入给予一定额度税收抵免优惠。二是贯彻落实高新技术税收优惠政策，鼓励自主创新，对技术研究和开发的单位在税收上给予最大的优惠。三是实行区域税收优惠，对到辽宁沿海经济带从事投资开发的投资者给予一定期限的税收优惠，营造良好政策环境。
5.明确财政支持的重点领域和方向
——郭廷标认为，财政要着手探索实现基本公共服务均等化的公共财政体系，按照《规划》的目标要求，抓紧推进，有所作为。
——省社科联张沈立认为，现阶段财政支持应立足长远，抓住重点。当前特别要围绕产业发展支持重大工业项目、物流项目，支持地区总部和研发机构落户沿海经济带，支持新老城区改造。
——卢松认为，建设辽宁沿海经济带，当前财政应重点支持东北亚国际航运中心建设，对船公司给予财政补贴；对产业集群项目、高技术行业、重点行业、基础设施等给予重点支持；大力推动小城市建设，发挥财政资金引导作用，以城市化拉动工业化，使沿海开发开放走上快车道。
——林木西认为，财政应利用政府采购、税收抵免等手段，重点支持先进装备制造业，支持重大设备国产化，支持扩大开放，在“引进来”的同时支持企业积极“走出去”。
——高培勇认为，财政对辽宁沿海经济带硬件和软件的支持都要兼顾。除了基础设施建设等硬件外，对城乡发展、社会建设等软件方面也要积极支持，两者不能偏废。
6.把握沿海经济带政策制定的重点
——邴志刚认为，制定支持辽宁沿海经济带财政政策要把握以下几个方面：一是要紧紧围绕国务院审议通过的《规划》目标来研究制定政策。二是要着力推进改革，推进体制机制创新，防止旧体制回归，包括财政体制的回归。三是制定财税政策要立足于调控。要正确认识政府与市场关系，政府主要工作不是投资办企业，而是要注意引导调控。四是要着力拉动民资，引进外资，利用财税手段，发挥引导作用。五是着力促进结构调整和产业升级，财政贴息和补助等政策一定要支持高水平、可持续的好项目。六是制定政策不能简单仿照上个世纪七八十年代政策，要结合新的形势统筹考虑，协调发展。七是财政政策手段要更加灵活多样，不断创新，如建立风险基金、投资基金和发行地方债券等。财政要支持金融业发展，做活金融资本，对小额贷款公司、地方银行等要加大支持力度。