胡小光、付敏霞/鞍山市财政局

    内容提要：2000年以来，鞍山市部门预算编制改革稳步展开，逐步实现了部门预算从形式、方法到内容的重大变革。但与部门预算改革总体设想和财政科学化精细化管理基本要求相比，还存在管理不协调、绩效评价体系未建立、县区预算编制问题突出等缺陷，需要在今后通过进一步深化改革，完善预算编制制度加以解决。

    关键词：部门预算编制  绩效评价  财政支出

    部门预算改革，是我国构建公共财政框架的一项重要内容，也是财政支出管理方面所进行的一项重大制度创新。在当前全面推进财政科学化精细化管理的新形势下，部门预算改革作为其中的关键环节，如何进一步深化和完善，是值得探讨的重要课题。本文以鞍山市为例，通过对鞍山部门预算改革实践的回顾与总结，提出深化部门预算改革，推进科学化精细化管理的思路和建议。

    一、鞍山市推行部门预算改革的回顾

    鞍山市部门预算编制，从2000年市级开始起步。十年来，鞍山市财政部门沿着“坚定目标，积极稳妥，充分试点，分步实施”的思路，稳步开展工作。在不断加强制度建设，夯实基础工作的同时，逐步实现了部门预算从编制形式、编制方法到编制内容的重大变革。基本支出零基预算编制制度得到确立，部门预算基础信息数据库、公用经费定额体系逐步建立并得到完善，财政预算内、外资金统筹管理，综合预算格局基本形成。鞍山市部门预算编制经历了以下三个阶段：

    阶段一(2000—2001年)：摸清底数、职责分工、引入技术、试点运行

    2000年下半年在市直预算单位全面开展了清产核资工作，建立了部门预算编制改革所需要的基础资料数据库；2001年，市财政调整内部各业务处室分工，与各预算单位建立一一对应的业务指导，审查关系，取消预算外处，编制预算内外统一的综合预算，成立了国库处，使预算编制与执行两大职能分立；引进财政部预算司推荐的部门预算编制软件，提供技术保证；2001年模拟编制了市教委等四个部门的部门预算，并向市人大报送。

    阶段二(2002—2004年)：建章建制、制定定额、综合编制、扩大试点

    2002年出台了《关于推进全市财政预算制度改革的实施意见》、《市本级基本支出预算管理办法》、《市本级项目支出预算管理办法》、《鞍山市本级部门预算编制指南》；建立公用经费定额体系，将差旅费、办公费、车燃费等公用经费项目，按不同的测算标准纳入公用经费定额之中，形成5类16档的综合定额；实现预算外资金及各类非税收入的收支两条线管理；2004年完成了全市各县区，市直预算单位的部门预算编审软件培训，并将交通局等10个试点单位的部门预算提交市人大第十三届二次会议讨论通过。

    阶段三(2005-2009年)：县区推广，全面实施

    主要工作是，在总结前四年部门预算编制试点工作经验的基础上，2005年以来，市财政做出了全面实施部门预算编制的工作部署。全市2009年，市本级95个部门314个二级单位和三县(市)，四区财政部门全部编制了部门预算，绝大部分县区向本级人大提交了部门预算草案。

    二、鞍山市部门预算编制的成效

    经过十年的实践，鞍山市部门预算编制取得了以下成效：

    一是编制时间前移。预算布置时间提前到上年9月份，比以前年度提早1个半月，每年相应的预算编制培训工作都采用集中方式实行，编制预算的质量逐年提高，部门对预算编制工作认识得到全面提升。

    二是预算编制程序下移。市级财政部门预算编制，将财政代编的基本支出预算与部门申报预算做对比，确保预算数据真实有效。提高部门参与预算编制的积极性，形成分工明确、编审互补、责任到人的编制流程。在化解部门与财政间供需矛盾的同时，营造和谐预算编制氛围，减轻预算编审压力。

    三是基本支出预算编制和执行内容真实、准确。市直部门基本支出预算编制中，人员经费编制由数据库据实核定。市级财政通过建立人员工资信息库，清理各种工资外的津贴补贴每年近500万元；通过审查和清理历年各部门租赁费，审减各单位租赁费700万元。2004年以来，鞍山市采取按实际进人和减员情况调整预算的方法予以核定，改变过去以人员编制为基础的给钱做法，杜绝吃空饷现象。据实审核调整每年节约财政资金近千万元。

    四是与时俱进，科学调整定额。近三年来，市级财政对影响当年部门行政成本的支出因素进行市场调查，按照各项因素物价水平及财力可能据实测算，适时、适当调整部门标准公用经费定额，形成统一标准的公用经费综合定额。在规模定额范围内，部门可依据本单位实际，进行结构性调整，使预算编制和执行更加灵活、科学。

    五是强化项目支出监管，提高项目资金的使用效益。部门项目支出计划按全市规划，分轻重缓急和财力可能适当安排，项目支出计划力求细化、透明。2009年预算收支90%落实到各部门及各具体项目，改变过去条块管理，模糊执行的状况。本级财政项目支出实行管办分离，即对货物类采购项目实行“代购制”，对工程建设类项目实行“代建制”。针对部分预算单位，项目资金来源渠道多元化，财政管理弱化的情况，财政明确提出非税收入和罚没收入实行超收不分成、罚没不返还的政策，对其成本性支出在预算编制时给予保证，以促进全市执收执罚单位文明执法、依法行政。

    六是基本支出和部分项目支出批复合法、及时。通过调查，本级及县(市)区预算，经人代会审议通过后，其基本支出中的人员工资和公用经费，均能按《预算法》要求，于人大批复后30日内全部下达到各预算单位，批复及时，符合人大提出的先有预算，后有执行的监管要求。

    三、当前鞍山市部门预算改革存在的主要问题

    从十年来的实践来看，鞍山市两级财政在部门预算编制运行至今，克服了诸多困难，同时也在预算编制政策、编制方法、管理机制体制上取得了一定的成效，加快了预算管理的法制化进程，预算管理水平得到了较快提升。但与部门预算改革总体设想和财政科学化精细化管理要求相比，还存在差距，需要在今后的工作中不断完善并加以解决。

    (一)预算编制项目及内容不完整

    预算编制项目及内容不完整，影响综合预算编制。主要体现在以下两个方面：一是年初各项收入规模测算难度较大，实际执行超收财力追加支出金额较大，预、决算相差甚远。2006、2007、2008三年全市财政实际收入分别比年初预算增加10.2亿、24.9亿和37.7亿元，增幅分别为16.8%，31.8%和30.8%。基金增幅分别为108.5%，95.2%和59.2%。财政年初总收入盘子影响预算编制规模；二是部门其他收入编制不完整。如物价部门，既有财政拨款收入，纳入预算管理的行政性收费收入，还有罚没收入，而实际编报预算时，除财政拨款收入以外，其他收支预算未报列。另外全市各部门结余资金未纳入预算管理。截止2008年末，全市决算数据统计，各项结余资金18.2亿元，其中一般预算结余10.5亿，基金预算结余7.7亿元。结余资金未做清理，大多沉淀在部门中，不能发挥应有的作用；三是鞍山市非税收入收支预算、社保基金收支预算、债务收支预算编制工作尚未开展，预算编制内容不完整。四是部分项目支出预算没有按要求编入部门预算中，预算编制项目不完整。

鞍山市2006年-2008年财政收入年初与年末执行对比表

单位:亿元

    (二)预算编制管理不协调

    一是预算编制分散，不能同步归集。鞍山市基本支出预算编制由预算编审中心代编，而基本支出预算中的住房改革支出、离退休费支出由业务处室编制。多年来，因在报送市人大审查预算时间内，不能及时并入部门，导致交付人代会审议的部门预算部分内容缺失，不能体现一个部门一本预算。二是部门预算批复不统一问题。按照部门预算批复要求，部门预算一经人代会通过，30日内应批复到预算单位。鞍山市目前仍存在基本支出、项目支出分批次批复的问题，且部分专项支出批复时间晚，致使部门预算批复不统一、不及时。三是预算执行中存在先执行，后预算的问题。多年来，由于年初增人无计划，执行中追加人员经费预算额度大。四是预算定额还有待于完善。鞍山市目前公用经费综合定额体系，比较独立且完整，但作为补充定额外的业务费支出，其实物定额还没有确立，支出分配上仍存在不统一、测算无依据的问题。

    (三)部门预算编制中数据库不完善

    鞍山市除工资单之外的人员，缺乏应有的数据统计信息。民政部门和劳动部门管理的多项涉及个人的大量支出，没有建立个人信息库。如民政部门管理的低保人员，劳动部门管理的公益性岗位人员等。年初预算安排此类支出，是按人口比例估算或上年情况测算的，并比照专项申报，预算编制依据不足，真实性缺乏考证。

    (四)部门预算绩效评价体系未建立

    财政支出绩效考评是指，运用科学、规范的评价方法，按照统一的评价标准和原则，对财政支出行为及绩效进行客观、公正的衡量比较和综合评判的管理行为。部门预算绩效评价体系需要对鞍山市预算年度内，资金规模比较大、社会影响面比较广、具有一定经济效益和社会效益的财政专项资金作出客观评价，是提高财政专项资金使用效益和依法理财水平的重要一环。而鞍山市部门预算绩效评价体系未建立，尚处于务虚状态，实际工作有待于实质性开展。

    (五)县区预算编制问题仍突出

    1.县区财力的不均衡制约了部门预算的编制。目前鞍山市县乡财政可支配财力水平较低，相应制定的公用经费定额不足，不能满足部门最低保障性需要。部门预算编制受到阻碍，上级专项补助资金被挪用和串项情况较为严重。

    2.部分县区预算编制质量不高，预算批复不规范。一是部分县区主要领导对部门预算编制工作重视不够，认为编制部门预算不增加财政收入，另外，县区人大也未强制要求报送部门预算，动力不足；二是部分县区目前部门预算编制人员配备少，或没有固定的编制人员，或是将部门预算编制的职能分散在财政各业务科，预算负责汇总，其编制内容及形式上缺乏统一性、规范化程度不够；三是部门预算从编制到审批没有秩序，程序不规范，批复不及时，还存在执行中随意追加预算的现象；四是县区人员经费的编制普遍存在财政供养人员进口不设限，超编安排人员的情况；五是项目支出编制粗，细化不到位等问题。

    四、推进部门预算编制改革，促进财政科学化精细化管理的对策措施

    1.提高认识，进一步增强推进部门预算编制改革的责任感和紧迫感。推行部门预算改革，是从根本上解决体制制度不完善、管理监督不到位、法制观念淡薄所引发的一系列不规范、不合法问题。各级财政部门，作为推进这一改革的责任部门，必须进一步采取更加有力的标本兼治的措施，规范预算管理，提高各部门、各预算单位的执行力，增强政府的公信力，深度推进部门预算编制改革。

    2.强化和科学编制综合预算。预算编制要体现综合预算精神。一是各部门，不分性质，无论是全额、差额、定额和自收自支预算单位，应将本部门依法取得的各项收入全部编入预算，并对本部门历年结余资金的形成进行分析和归集，统筹安排，编制部门综合收支预算；二是建立非税收入收支预算、社保基金收支预算、债务收支预算编报、审议制度，完善全市预算编制内容。

    3.以基础数据库为依托，建立与预算编制相关联的，覆盖所有项目，量化支出细目的动态管理信息库。坚持财政以数据为基础、为依据，算实数，做实账。涉及到人员的要落实到人员名单、涉及到物的要落实到具体实物存量、使用状态及历年开支情况。总之，力求所有财政支出都要有具体的量化依据，避免使用粗放的估算办法，逐步取消基数法，编制零基综合预算。

    4.研究制定符合部门职能需要的公用经费定额。一是调研并探索市场经济环境下的政府职能部门具体职责与分工，按照其职能特点，合理进行工作经费的配置；二是研究制定与部门实际工作量相符的实物定额和综合定额相结合的定额管理体系。防止项目支出经费化，预算执行串项合情化问题。

    5.强化预算支出的改革力度，增强重点专项预算编制过程的公开性和透明性，维护预算的法制性和严肃性。一是积极协调政府有专项资金二次分配权的部门，建立“统筹规划，提早决策”的项目安排制度，增强项目预算的立项管理，细化项目资金的测算依据和规范执行程序；二是坚持先有预算，后有支出的预算安排秩序。对部门增编情况，财政资金要做好预留，对年初未做预留的支出项目，既要加强审查，也要做好下年度预算安排；三是深化部门综合预算改革。完善非税收入“收支脱钩”管理，继续加强非税收入成本性支出测算和预算保障性安排，增强政府统筹调控力；四是严格预算批复制度。严格按照预算法规定，“地方各级政府预算草案经本级人民代表大会批准后，各级政府财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算”，以维护预算的完整性、合法性。

    6.完善财政支出预、决算管理制度，开展财政绩效评价工作。强化部门预、决算管理，建立财政绩效评价通报制度。具体做法是：政府相关职能部门安排的涉及民生、关乎民利项目、社会重大公益事项进行评价，并与年度预算一并向市人大通报。如农业、科技、教育、体彩、福彩等资金管理部门，在综合评价上年度预算安排资金使用绩效的基础上，提出下年项目支出计划和绩效考评目标。

    7.加强市级财政对县区级财政部门预算编制指导，建立从预算编制、审核、汇总、报批到批复的系统管理模式，提高全市部门预算编制水平和编报质量。规范全市部门预算编制程序和内容。以省级财政部门对县(市)区部门预算编制的验收审查为契机，开展全市部门预算编制评比工作，建立预算编制交流平台，使全市部门预算编制工作全面跃上新台阶。