山东经济学院

内容提要：我国政府预算编制的精细化改革正处于起步阶段，西方市场经济国家采用的新型自上而下预算程序、编制多年期预算、滚动预算和进行中期规划，以及实行新的绩效预算管理等公共预算精细化做法都可以对我国的公共预算改革具有启示作用。

关键词：公共预算  精细化  绩效预算

随着公共事务的增多，传统的政府预算模式和编制方法迫切需要随之改变，以满足预算细化、预算透明和强调预算绩效的要求。从技术层面上看，细化政府预算的编制是政府预算工作的基础环节，能够为科学理性的预算决策、公开透明的预算制度设计以及法制化、规范化的预算执行提供保障。目前我国的预算编制仍比较粗放，名义上采用“零基预算法”，但实质上还是“增量预算法”，简单平均，粗略估算，硬性包干，透明度较差，不具有方法上的科学性与合理性。对此，可以从市场经济国家所经历的公共预算精细化历程中吸取一些经验，辩证地运用到我国的政府预算编制中。

一、西方市场经济国家公共预算精细化的经验

(一)树立受托纳税人的理念，确立细化公共预算的责任

预算主要围绕强化预算总额限制、具有战略意义的支出控制、加强预算准备、增进预算的透明度、可理解性、精细度和政府承诺的可信度等设立。在美国，预算内容的高度完备不仅是预算编制的指导思想 ,而且预算整体的内容安排也充分体现出政府对纳税人的高度负责。例如，美国2009财年联邦预算正文由8部分组成 ,分别为总统预算致辞、总统2009财年预算概貌、经济新成就—挑战并存、国家财政前景、为绩效而管理、联邦各行政机构预算、联邦财政收支汇总表、OMB预算编定者名单。内容突出了国家总体战略以及财政发展前景 ,尤其强调了对财政支出绩效的管理。预算中“总统2009财年预算概貌” 部分重点陈述了“财政责任 ” ( Fiscal Responsibility) ,而“国家财政前景” 部分通过对财政资料的历史对比与未来预测 ,清晰地展示出国家财政的变化趋势 ,为政府“减税、削减无绩效支出、加强政府支出的透明与可问责、优化社会保障” 等重点预算建议提供了数据支撑。此外 ,在联邦各行政机构的预算中 ,每个机构都重点陈述本机构的预算年度支出目标与绩效 ,资金节省状况以及往年财政支出实现的效果。所有这些也只是指导性的原则与概括性的数据 ,而更详细的项目资料与数据信息则体现在另外三份预算文献中 ,即“2009财年美国政府预算:分析视角”、“2009财年美国政府预算:历史表格”和“2009财年美国政府预算:附录”。这三份预算解释性文献将联邦预算中的所有支出按照性质、功能、机构、绩效进行了历史对比与未来预测,使政府在本财年的资金安排计划与安排原由清晰地展现出来。

(二)推行创新，采纳新型的自上而下的预算程序

这项创新的核心内容一是在预算准备过程的起始阶段即由较高级别的(核心)部门建立和公布总量预算限额、部门预算限额、各支出部门与机构在给定的部门限额内确定预算资源在各项规划间的配置；二是总量预算限额同部门预算限额问题以及部门预算限额同规划配置问题在预算过程中分别加以考虑。[①]通过预算限额来硬化预算约束，遏制传统预算程序中出现的各支出部门与机构总是超过税收能力的额外开支需求。另外，分开考虑作为一个重要的承诺装置，有助于那些需要多部门协调行动才能实现的政策目标在预算决策中得到更优先的考虑，例如新加坡权责统一的部门“一本账”式预算体系。新加坡政府由15个部(委)总部、21个局和66个法定机构三部分组成。其中，部(委)总部为政策制定者和提供者，局和法定机构则是贯彻政府政策的执行者。预算编制按照由上而下的组织体系进行，财政部按15个部(委)切块安排支出预算控制总额，各部委根据其所辖各局、法定机构的支出需求，在控制总额内进行合理的分配安排。各部委、局、法定机构的预算草案必须包括经常性支出、资本性支出和转移性支出的“一本账”预算总额，其中资本项目支出还要分项单独列示，所有预算支出项目不得留有缺口。同时预算草案中还应列出部门年度将达到的工作目标及其与上年目标的比较，以供年终考核执行情况时对照使用。

(三)注重经济增长预期对预算的作用，强化支出控制的长期性

西方国家多数编制滚动预算和中期规划，例如美国的许多州预算年度是两年。在此前提下，收入预测可细致到按月进行税种的预测和分析，支出则根据类型和数额大小采取不同的预测方法，通常用统计方法和因素分析法进行预测。目前一些西方国家甚至将预算收支计划延至10年以上，从而提高了预测未来的准确性，对预算决策当局适时提出相应对策很有帮助。如德国编制的五年财政计划作为公共预算的一个重要组成部分 ,其总目标是使国家的收支规模与结构在一个较长时期内同宏观经济需求相协调。具体做法是以宏观经济的中期预测为基础 ,对今后五年内收入的增减情况做出中期判断 ,从而合理估计政府支出的规模。

(四)实行新的绩效预算管理

目前，世界上近50个国家采用了绩效预算。绩效预算可归纳为两种模式，一种是绩效评价与预算分配之间没有直接联系的模式，美国、荷兰、澳大利亚等国家采用这种体制，该种模式赋予部门更多的自主执行权和灵活性。另一种是绩效评价与预算分配之间有直接联系的模式，新西兰、马来西亚和新加坡采用这种体制。该种模式赋予部门更多的责任。比较有代表性的是新西兰的契约式模式和马来西亚的问责制模式。以美国为代表的绩效预算思路一是重视对预算支出的绩效进行考察,并以预期收益作为编制预算支出的依据,强调管理的责任和义务,关心预算的产出和效率,是以结果与绩效为导向的；二是要求判断各项支出是否符合经济原则,在部门预算的基础上按职能和项目计划编制；三是编制绩效预算要求组织结构、思维和测评方法等与其相适应,包括立法思维和实践的重新认识及中央预算部门责任和作用的重新调整,拓宽其管理功能。以新西兰为代表的绩效预算改革制度更富有创新性。一是将基于市场交换的买卖关系与财政合约广泛引入政府部门，每个部门的部长代表了提供的预算支出和服务的拥有者或购买者，在部门选择余地扩大的同时，也意味着要加强立法机构的经济责任；二是预算分类被大幅修改而且年度变动频繁，体现预算核心由收入到支出的转变；三是部门的权能扩大了，新西兰采用在部门中设立首席执行官负责政府预算合约的模式，通过签定首席执行人员个人绩效合同，以保证对管理者的问责度。由于绩效预算将拨款与各单位的绩效目标挂钩，并与各部门的长期发展计划结合起来，因而取得了较好的效果。

(五)基层政府组织试行参与式预算，提高地方政府及自治组织的治理水平

将公民吸纳进决策过程、公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员。通过让低收入、弱势、边缘、传统上受排斥的群体获得参与决策的机会 ,社会与政治排斥会被逐渐消除。参与式预算使普通公民、非政府组织和其它公民社会组织有了更多地参与制定政府财政政策的机会，使政府政策更加有利于普通民众，它已经成为近代西方国家预算中重要程序之一。国外一些成功引入参与式预算的国家一般实行以下一些阶段，如德国的参与式预算分为三个阶段: 第一个阶段是公开信息，公民可以了解到关于市财政收入和财政开支、税收的详细信息以及一些固定的开支(如人员、管理等)的信息；第二个阶段包括公民在公共会议上进行咨询，同时辅以在互联网上的调查问卷；第三个阶段是报告阶段，接着市议会会对预算进行表决，这其中还包括两个阶段: 第一阶段是举行公开会议，通过投票和严格的时间限制进行口头观点阐述；第二个阶段则是在参与规划委员会进行。在委员会内，政府官员、专家、社会和经济组织聚在一起就第一阶段提出的问题进行讨论，并找出解决方法，界定财政来源，评估技术或管制的可行性。

二、实现我国公共预算执行精细化的切入点和突破口

(一)强化预算编制管理 ,以公共治理的理念指导预算管理改革

应加强部门预算的规范性，按照与社会主义市场经济相适应的原则及建立公共财政的要求，不断深化综合财政预算管理改革，要做到项目分解细化,指标清楚易懂。通过细化基本支出和项目支出的预算编制、努力提高本级财政年初批复预算的到位率和年度预算执行中代编预算的下达进度,力争减少预算执行中的调整事项,为预算执行奠定良好基础。未来的改革应该将公共治理的理念带入政府预算改革中，公共治理的关键性成分—受托责任、透明度、可预见性和参与性，对不同的管理系统都具有普遍的指导意义。

(二)加大财政预算改革力度

首先是总量(核心是支出总量)控制，然后是基于国家政策目标优先性的战略性资源配置(配置效率)，最后是针对支出机构而言的营运效率—投入与产出的对比关系，因为它表达了一个带有共性的思想：预算必须是硬约束的，公共预算资源必须优先被配置到最有价值的地方，使用公共资源的机构必须以尽量少的投入创造尽量多的产出。坚持做到一个部门一本预算，完善部门预算的规范性，严格按照政策规定、事业需要、定额标准及财力许可等要求，据实编制单位预算，从而彻底摆脱“基数加增长”的传统预算管理模式。此外，要科学测算收入，深入调查税源结构和非税情况,建立税种基础数据库,依照财政收入与 GDP 的回归方程、弹性系数等数量关系,并结合税收任务、政策变动、上级补助标准等因素,确定收入规模和可用财力。部门预算编制当中,人员经费和公用经费是按照人员编制和固定标准制订实施,执行有据可寻。因此,应进一步完善部门预算编制方法和操作规程,研究追加预算的约束性标准(如限时、定量、定率),建立相应的考核和督查制度,提高预算编制的真实性、准确性、明晰性。

(三)研究编制中长期政府预算

财政中长期预算可以体现财政政策的前瞻性和持续性，强化国家财政的跨年度宏观调控功能。政府各部门中长期预算有利于克服年度预算制度下财政资金使用的不均衡性，更好地发挥财政资金的使用效益。根据市场经济国家的发展经验，我国需要研究探索中长期预算的编制问题。

(四)推进绩效预算，完善部门预算编制具体方法

实行绩效预算，已成为市场经济国家预算编制改革的一种普遍做法。目前在我国的部门预算改革实践中，绩效预算还只是停留在认识、探讨阶段。在今后的部门预算改革，要根据绩效预算基本方法和要求，丰富和完善预算编制的具体方法。

(五)将参与式预算作为政府管理的工具运用到公共决策中去

应从基层政府组织开始，试行参与式预算。在试行中，应把预算信息公开放在实践的首位；把参与式预算作为公民政治参与的具体途径,逐步提高公民的公共精神，同时提高地方政府及自治组织的治理水平。

参考文献：

〔1〕朱世刚.浅谈我国政府预算管理存在的问题[J].现代商业，2009(01).

〔2〕单学勇.市场经济国家预算改革的主要做法及启示[J].特区经济，2007(10).

〔3〕财政部科教文司.市场经济国家实行绩效考评的主要做法[J].经济研究参考，2003(79).

〔4〕彭健中.美国联邦政府预算编制管理模式及启示[J].山东财政学院学报，2002(06).

〔5〕徐瑞娥.我国政府预算管理制度改革的主要观点综述[J].经济纵横，2002(07).

〔6〕徐利，何力辉.借鉴国际经验  构建我国透明的预算体系[J].财贸经济，2004(03).