中国人民大学

内容提要：城镇居民住房保障制度是我国城镇住房新体制和社会保障体系的重要组成部分，建立和完善住房保障制度，是深化住房制度改革、建立城镇住房新体制的重要内容，是构建社会主义和谐社会的一项重要任务，对于今后我国人口城镇化的顺利推进也具有重要意义。目前，我国城镇居民住房保障制度尚在积极构建之中。本文试图从财政学角度，分析我国城镇居民住房保障制度的现状与问题，分析、探讨我国城镇居民保障性住房建设与配置中的财政对策。

关键词：住房保障  建设  配置  财政学

一、我国保障性住房的概念界定

我国的保障性住房制度由廉租房制度、经济适用房制度和政策性租赁房制度三部分组成。廉租房指政府以租金补贴或实物配租的方式，向城镇居民中收入最低且住房困难的家庭提供的具有社会保障性质的住房。廉租房只租不售。经济适用住房是指已经列入国家计划，由城市政府自行建造或组织房地产开发企业建造，或者由集资建房单位自行建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。经济适用房只售不租。政策性租赁住房是指政府为解决不符合廉租住房和经济适用住房政策范围、且家庭收入低于当地城镇居民平均工资水平的城镇中低收入住房困难家庭、城镇房屋拆迁户、引进的高级技术人员、异地调动的机关干部等的过渡性居住需求，出资筹建或购买的住房，并以低于市场平均价位的租金水平出租给其适用人群。

笔者认为，保障性住房属于政府为履行职能、改善民生、缩小贫富差距而向社会公众提供的公共产品，具有正外部性。然而，由于政府提供的保障性住房总量是有限的，一部分人的占用会导致住房总量的减少，具有竞争性，并且其受益对象是有限制条件的特定群体，具有排他性，所以保障性住房还具有私人产品的性质，属准公共产品，需要在政府提供与私人部门提供之间综合考虑效率、成本、外部性等因素做出政策选择。同时，城镇居民住房保障制度是我国城镇居民社会保障体系的重要组成部分，对于提高对中低收入者的社会保障水平、构建社会主义和谐社会有着重要作用。因此，政府财政介入城镇居民保障性住房的建设与配置，可被视为特定条件下政府财政履行资源配置和收入再分配职能的具体表现，具有合理性和必要性。

二、目前我国城镇居民保障性住房建设与配置状况

从1998年国务院提出建立有中国特色的住房保障体系至今，经过十余年的努力，我国已经基本在全国主要大中城市范围内建立了城镇居民住房保障制度，各种住房保障政策的实施也初见成效。然而，我国目前城镇居民保障性住房建设与配置中仍存在一系列问题，主要表现在以下三个方面：

    (一)覆盖范围有限，建设资金难以保障

2007年初，原建设部通报的检查结果显示，仍有“4个地级城市”，“141个县级市”没有建立廉租住房制度。2008年最新公布的统计数据显示，我国的廉租房在城镇居民中的覆盖比例仍只有1%左右，大大低于5%的预期目标。[①]导致我国目前城镇居民保障性住房覆盖范围有限的主要原因之一就是财政资金不足。以廉租房建设为例，根据财政部《廉租住房保障资金管理办法》的规定，廉租住房保障资金主要来源于三部分：住房公积金增值收益；从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金；中央、省、市的预算安排。住房公积金投资运营的主要目标是保值，其次才是增值，对安全性的需求使其增值幅度不会太高，而且受股市的繁荣程度影响很大。而土地出让收益受城市地域分布、房地产繁荣程度的影响很大。一些西部城市土地出让金收入在财政收入中所占比例很小，难以保证廉租房建设的需要。即使在沿海发达城市，由于廉租房的建设用地是无偿划拨的，地方政府为了建设保障性住房而不得不放弃一部分极为可观的土地出让收入，廉租房建设面临着极高的机会成本。与此同时，受世界性金融危机的影响，我国一些城市房地产市场日趋萎靡，政府土地出让金收入大幅度下降，加大了保障性住房建设资金筹集的难度。至于中央、地方的预算安排，投入高、见效慢的保障性住房建设一般都会让位于其他财政支出项目，如基础设施建设、转移支付等，一些地方政府投资建设保障性住房的热情不高。中央财政近年来在保障性住房建设领域投入很大，在最近出台的40000亿刺激经济增长的计划中，就有2800亿元专门用于以保障性住房建设为主的保障性安居工程，但尽管如此，也只能重点支持全国几个省市，不能面面俱到，而且需要地方财政配套资金支持，一些经济不发达的城市享受不到中央的补贴，导致保障性住房建设的“马太效应”。

    (二)中央保障性住房政策被有的地方政府曲解甚至篡改

有的地方政府不积极落实保障性住房建设，而是把保障性住房建设责任推向市场，以货币配租替代实物配租，或者通过发放财政补贴鼓励购买商品房，甚至由政府直接出面购买市场上的商品房。我们知道，保障性住房一个显著特征就是开发的低成本，在建设过程中土地出让金和相关税费、配套设施建设费用是全免的，而购买商品房成本则非常高昂。一些地方政府为了维持“土地财政”，而把本应无偿划拨用于保障性住房建设的土地高价卖给开发商，甚至官商勾结，帮助开发商消化市场上的存量住房，维护开发商等既得利益集团的利益，严重侵蚀了公众利益，不利于城镇居民保障性住房政策目标的实现。

    (三)对保障性住房申请对象审核不严，存在寻租现象

经济适用房、廉租房等保障性住房建设的目的就是为了使低收入家庭住有所居，对其收入、总资产、现有住房面积等有严格的规定，并对其出售、转让等有着严格的限制，并不是所有家庭都可以享受到保障性住房的配给。然而，一些地方政府并没有严格执行中央的相关政策法规，对保障性住房申请家庭审核不严，甚至一些官员弄虚作假，利用手中的权力寻租，收受贿赂。于是在一些地方出现了一户家庭拥有几处经济适用房产甚至炒售经济适用房的现象。

保障性住房申请对象审查不严会导致本已稀缺的财政资源无端流失，使广大纳税人利益受损和政府公信力下降。更严重的是可能会引发对房地产投资、建设市场的挤出效应，导致房地产市场秩序的紊乱。按照国家对住房保障制度的设计，由政府“买单”的保障性住房是针对于买不起商品房和无能力自行解决住房问题(包括无能力租用市场价的住房)的贫困家庭或中低收入家庭的人群。而市场中的商品房则是针对于有能力自行解决住房问题的家庭与人群的。这是两个收入完全不同、准入条件有严格差别的不同消费群体。如果对保障性住房申请对象条件审查不严，会使一些本来有能力购买商品房的家庭转向购买经济适用房或租赁廉租房等，导致商品房市场上住房需求下降，存量商品房无法消化，引发保障性住房对商品房的挤出效应。特别是在当今世界金融危机、房地产行业不景气的大环境下，政府投资对商品房市场的挤出效应可能会引发极为严重的后果。

    三、对策建议

    (一)拓宽筹资渠道，加大城镇居民保障性住房建设的资金保障力度

可以考虑成立专门负责保障性住房建设与配置的部门，负责保障性住房建设的资金预算申报和落实以及与其他部委、银行、保险公司等金融机构的协调，加强对地方保障性住房建设和分配情况进行监督，并着力拓宽资金来源。实现保障性住房建设资金的预算管理，形成与公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算相衔接的预算体系，以使资金的来源更为稳定，使用更加科学、透明，监督更加有效。也可以考虑发行地方公债，在财政部的统一监督下，纳入省级预算管理，专门用于保障性住房建设，但要合理控制债务规模，保证债务及时偿还。

从中长期讲还可以考虑各地区住房保障资金的横向转移支付。在国家加大投资力度的同时，东部沿海发达城市可以通过地区间横向转移支付有计划地对西部不发达地区保障性住房建设进行扶助，实现全国住房保障水平的一体化。

同时，也可以考虑结合物业税改革，对普通住房保有环节开征物业税，将其收入的一部分乃至全部纳入住房保障资金，作为城镇居民保障性住房建设的筹资渠道之一。物业税具有税基大、稳定性高、连续性强等特点，比较适合作为保障性住房建设所需资金的来源。

    (二)根据各地经济发展情况选择相应的住房保障运作模式

在强调中央政策统一性的同时，可以对地方进行一定程度放权，使各地根据自身经济发展阶段、保障状况等因地制宜地发展相应的保障性住房体系及运作模式。住房保障的运作模式具有动态阶段性的发展规律，不同经济发展阶段适用不同住房保障模式，如表1所示：                                  

表1　国外住房保障运作模式比较

我国大部分地区都是保障性住房建设与配置积欠严重，处于住房短缺时期，所以采取了政府主导的公房建设模式，以迅速、低成本地增加住房供给规模，但造成了政府对房地产市场的巨大干预，效率较低。随着地区经济的发展、贫困人口的减少、保障水平的提高，一些地区也可以采取住房建设补贴模式和控租模式，逐步引进市场机制，提高配置效率，节约资金。沿海发达地区可以逐步试点，引进市场机制，并通过横向转移支付机制有计划地把节约的资金用于支援西部不发达地区的保障性住房建设，实现全国范围内住房保障水平的一体化。

    (三)建立个人收入和财产动态信息库

保障性住房配置中至关重要的一环就是要针对真正符合条件的城市低收入家庭进行配置，若审核不严，会产生诸如前已述及的多种消极影响，既不利于城镇居民保障性住房政策目标的实现，也会降低直接、间接形式的财政支出的绩效水平。在信息技术高速发展、各项工作网络化、信息化的今天，建立个人收入和财产动态信息库具有充分的可行性和必要性。建立个人收入和财产动态信息库可以与个人所得税申报体制改革同时进行，纳税人主动申报全部收入所得，纳入个人信息库并实施动态管理，申请保障性住房的居民还要对其财产、居住状况、人口结构等进行申报，一并纳入个人信息库，政府综合考虑各相关因素进行审核。建立个人收入和财产动态信息库有利于政府准确、快捷地掌握申请者的信息并作出判断，能够有效地防止审核不严和寻租等现象；同时，个人收入与财产信息库可以与银行、财政、民政、税务部门等实现联网和信息互动，有利于住房贷款、购房税收抵免、公屋补贴等国家相关扶持、优惠政策快速、有效地实施；低收入家庭在申请保障性住房时还要在信息库中列明申请对象(经济适用房、廉租房、政策性租赁房等)的优先级别，有利于政府掌握申请者对保障性住房的需求结构，并综合考虑经济形势、房地产市场状况等因素，合理进行保障性住房的建造和配置。

参考文献：

〔1〕马力.政策性租赁房覆盖面基本划定[N].新京报,2009-03-07.

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〔3〕时寒冰.保障性住房正被地方篡改和歪曲［EB/OL］. http://www.eeo.com.cn/zt/50forum/ruiping/2008/12/12/123346.shtml, 2008-12-12.

〔4〕建设部等.经济适用住房管理办法.[M].2007.

〔5〕建设部等.廉租住房保障资金管理办法.[M]，2007.

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〔10〕王军武,赵可林.我国住房保障制度改革与模式创新[J].现代经济探讨.2007(12).