中南财经政法大学
内容提要：廉租房制度是解决我国城镇最低收入家庭住房困难的一种保障制度，是我国目前保障性住房建设的重要内容。目前，这一制度在我国刚刚起步，从实施结果来看还有诸多缺陷。社会最低收入群体的生存状况直接关系到社会的稳定。通过财税制度设计引导规范廉租房供给和使用体系，对完善我国住房保障制度大有裨益。
关键词：廉租房 社会保障 财政补贴 税收优惠
一、国际金融危机形势下的廉租房制度
(一)廉租房制度建设背景
2007年8月国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。十七大报告又专门指出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”2008年11月，为顺应扩大内需、促进经济增长的政策取向，未来三年内安排9000亿元住房保障投资计划迅速启动，其中廉租房的投入约2150亿元。2009年3月，我国再次将“住有所居”的住房保障目标写入政府工作报告，同时在全国保障性安居工程会议上强调了这一目标。作为全国保障性安居工程的核心组成部分，廉租房以其明确的低收入保障对象和强调“民生”的保障方式成为实现城镇最低收入群体“住有所居”的决定性力量。
(二)实施廉租房制度的意义
我国向市场经济转轨过程中出现了日趋严重的贫富分化问题。累进的所得税设计虽然能在一定程度上调节收入分配差距，但不能解决最低收入群体的基本生存问题。廉租房制度是向城镇最低收入家庭提供最基本的住房援助，以最低收入群体的“安居”问题为内容的保障政策。全球金融危机爆发以来，我国房地产市场一再面临房价下行的挑战。即使房地产市场价格下降，普通老百姓仍然无法接受长期在高位徘徊的房价。这是造成当前房屋空置率居高不下、房屋成交量萎靡不振的主要原因，也是我国迫切需要发展廉租房辅助调节房地产市场供求状况的现实依据。
2008年底，我国将“加快建设保障性安居工程”列入扩大内需、促进经济增长十项措施的首位，明确将政策重心指向保障性住房。在本轮宏观调控中，国家对包括廉租房在内的保障性住房高度重视，所投入的资金几乎占据了国家4万亿投资中流向房地产的全部，具体则表现为着力加快廉租住房建设、加大实物配租力度、扩大廉租住房租赁补贴范围等。这一系列举措有效利用了保障性安居工程这一扩大内需和刺激消费的结合点，在当前经济下行压力仍存的情况下具有重要意义。作为刺激经济增长和改善民生的重要平台，以廉租房为主的保障性安居工程理应成为扩大内需投资中最应强化的部分。尤其在基础设施不完善的地区开展廉租房建设，可以提供给地方政府借以运作的项目，并带来土地增值收益，还可扩大就业、发展服务业等。因此，从长远来看，廉租房制度可给地方政府带来巨大的隐性收益。
二、廉租房制度的缺陷
我国当前处于经济体制转轨的适应期，建立发展廉租房制度之初，伴随着很多根源性和发展性的缺陷，找出制约因素是加强制度建设的首要问题。
(一)立法层次欠缺
廉租房相关法律法规级次过低是目前廉租房严重供不应求的根源性因素。我国目前社会保障相关改革基本上局限于养老、医疗、失业等社会保险领域，较少涉及住房保障。居住属于最基本的人权，理应处于第一保障层面。目前我国廉租房制度在法律位阶上仍处于规章或指导性意见的层次，涉及廉租房的全国性文件只有《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》和《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》两个部门规章。立法层次低，保障力度就弱，稳定性也较差。这从根本上决定了廉租房制度体系不完善，有效供给严重滞后，难以切实发挥对低收入阶层住房需求的全面保障作用。实施过程中不确定因素过多间接导致了寻租和腐败，甚至使廉租房制度背离保障弱势群体的初衷。
(二)责任主体模糊
当前，廉租房供给和管理的责任主体模糊，直接导致了廉租房供给的乏力和管理上的漏洞。目前地方政府一定程度上主导了廉租房供给，但其责任还有很大强化空间。责任不到位，作为“经济人”的地方政府就缺乏建设廉租房的动力。现实社会中，供给廉租房可能成为部分地方政府应付检查的权宜之计，致使大量“形象工程”应运而生。在管理环节，信息共享性和时效性差致使廉租房流动不畅，退出机制和处罚机制被边缘化，最迫切的需求难以得到切实保障。从土地财政的利益机制来看，建设廉租房需要政府在土地收益上做出很大让步。建设初期，地方政府需要牺牲土地出让金和付出大量建设成本，其可见经济效益几乎为零。同时，提供廉租房还会迫使地方房地产均价不同程度下跌。在当前房地产价格仍旧变幻莫测的敏感时期，增加廉租房供给会影响到地方GDP增长，这与地方官员追求的政绩目标背道而驰，也间接导致了地方政府责任意识的淡薄。
作为兼具私人商品和公共商品属性的特殊商品，廉租房产生的社会效益在区域间很难外溢，保障辖区内居民最基本的住房问题应是当地地方政府的责任。在建设和提供廉租房的过程中，廉租房需要有完善的审核和监管机制，这需要财政、民政、房产等部门通力合作，因此更强化了地方政府的供给和管理责任。同时，中央政府不应仅停留在下达行政命令和拨款的职责层面。作为一项全国性社会保障措施，廉租房制度的顺利推进需要中央政府科学统筹，强化调控责任。通过中央政府实时统计和资源配置，拓宽支付渠道并建立规范的政府内部合作机制，才能实现对地方廉租房建设的有效监督和援助。
(三)建设资金来源不足且不稳
廉租房建设的资金来源主要有财政预算内资金、土地出让金净收益、住房公积金增值收益、社会捐赠及其他零星资金，每项资金都存在使用缺陷。首先，地方政府对廉租房建设的动力不足直接导致财政预算内资金安排匮乏，很多地方政府投入的财政预算资金甚至比实际利用的住房公积金增值收益都少，并且在中西部落后地区状况尤为严重。其次，土地出让金净收益用于廉租房建设比例较低。2006年规定地方政府用于廉租房建设的土地出让金净收益的比例不低于5%，而这一比例还有相当大的提升空间。而年度间分布不均和不可持续性也是使用土地出让金净收益的制约因素。再次，使用住房公积金增值收益存在广泛争议。缴存住房公积金的城镇职工大都不具备申请廉租房的资格，使用这项收益则损害了普通工薪阶层的福利。最后，社会捐赠没有发挥应有的作用。我国所得税相关法规对捐赠设定了限制条款，在不同程度上抑制了社会捐赠积极性。捐赠资金到位率低，总额偏少也是不争的事实。因此，社会捐赠只能充当廉租房建设的辅助资金来源。
(四)廉租房供给产生新的不公平
提供廉租房源于对弱势群体的关注，目的是为了协调贫富不均，保障居民基本居住权利。就实施结果来看，一部分社会低收入群体确实因此获益，但还有很多基层群众受居住问题困扰。廉租房分配效率低下在一定程度上加剧了收入分配不均的状况，主要体现在分配对象上。如在廉租房申请条件中存在歧视条款：廉租房将受保障家庭限制为至少有一人为当地非农业常住户口。这一限制首先忽视了城市建设的奠基者——农民工。农民工居住条件大都比较差，仅凭城镇户口这样一个符号就将这个庞大的城市建设群体排除在保障体系之外，无疑加剧了城乡二元体制的不公平。其次，这一限制将很多刚就业的人群拒之于门外，特别是在户籍限制较为严格的大中城市，户口问题严重制约了人才的流动，有损城市发展的和谐氛围。这些新就业的“夹心层”群体既无力购买商品房，又不符合申请廉租房的要求，尴尬的住房需求往往会被忽视。因此解决各阶层的住房困难，满足多层次的住房需求已经成为住房保障工作的当务之急。
虽然廉租房制度有明确的保障对象，但实际获益的却未必是最低收入家庭。通过非正常手段获取廉租房指标成为部分官员寻租的途径，侵蚀了住房资源。有的拆迁户未获得合理补偿住进廉租房充数，还有的廉租房被无偿提供给军烈属和劳模家庭，其保障性质从社会救济被“篡改”为社会优抚。拆迁户不能获得合理补偿应尽可能通过商业和法律手段解决，不宜生搬硬套分配廉租房加以补偿。社会优抚是更高层次的社会保障，应通过特有的优抚措施来实现，不应挤占社会最低收入群体的福利资源。
三、财政政策设计强化廉租房制度建设
面对形势不甚明朗的房地产市场，还有相当多的居民在住房问题上举步维艰。“保障”已经成为解决住房问题的首要目标。我国当前迫切需要建立多层次住房供应体系，使全体人民住有所居，促进房地产市场平稳健康发展。完善廉租房制度，根源要追溯到立法层面。而在立法滞后的形势下，强化财政政策加以调节则显得尤为重要。
(一)强化地方政府责任：“行政命令＋财政引导”模式
1.提高地方政府建设廉租房积极性。就我国现阶段而言，提高地方政府建设廉租房的积极性是基础环节。采取行政命令强化廉租房建设是必要的，如规定廉租房的建设进度等指标，强制地方政府在使用新发地方债资金时优先考虑保障性安居工程投入等。从廉租房申请资格来看，应根据各地实际状况，号召有能力的地区逐步取消“非农业”和“常住”户籍限制，尽可能向外来务工人员开放供给。在行政命令基础上，为鼓励廉租房投入，中央财政应区分不同地区给予地方政府成比例的财政配套拨款。拨款在比例基础上应有封顶额度限制，避免过度建设造成资源浪费。为平衡东、中、西部地区建设经费差距，中央政府还应鼓励横向转移支付，保障困难地区的财政投入。财政配套拨款可以解决财力匮乏地区的建设资金问题，提高地方政府对廉租房政策的抵制成本，保证建设到位。相关管理部门应督促地方政府落实配套资金和建设用地、优惠政策等。同时，可以对中央下发资金实行绩效挂钩政策，将地方政府使用资金的情况作为下一批资金拨付的重要依据。加大廉租房建设投入力度是地方保投资、保增长、保民生的多重利好工作，因此地方政府不仅是建设主体，还应该成为廉租房市场的媒介。通过地方行政命令和财税政策可调动房地产开发商建设廉租房的积极性。地方政府直接接触各类市场主体，因地制宜采取地方性政策更具针对性，政策时滞作用弱，可以解决一些较为紧迫的问题。如地方政府可以通过出台政策使房地产开发商在所开发的楼盘中，提供不低于一定比例的廉租房；还可提供对廉租房承担的土地出让金进行减免等财税优惠政策。
2.完善廉租房管理制度。廉租房管理的症结所在是信息建设滞后，建立以财政为主导的多部门信息共享机制是治理这一问题的良方。加强信息建设可以避免建立专门管理机构，符合我国精兵简政、压缩行政管理支出相对规模的改革方向，同时可最大程度地避免寻租隐患。通过强化信息管理，引入市场中介辅助财政部门管理，在多部门信息共享机制的配合下，提高处理廉租房相关动态信息的效率，可以为廉租房制度建设开创一个崭新的局面。以信息共享机制为基础，管理应重点分为资格审查、动态信息管理、及时退出以及必要的处罚措施等若干制度方向。此外，廉租房建设还需进行科学布局，防止贫困文化的积累，避免出现类似“贫民窟”的廉租房密集区。
(二)多渠道保障廉租房建设资金
1.优化现有资金结构。现有各种融资途径需要加以规范并保证资金的确实到位和持续稳定。首先，增加财政预算内资金安排已是必然选择，地区财力差距还有待政府转移支付手段来平衡。地方政府承担廉租房建设主要任务的同时，中央政府也责无旁贷。中央财政资金应重点用于对困难地区保障性住房的转移支付，促进基本公共服务均等化。其次，应逐步减少住房公积金增值收益这项有争议的资金投入直至最终取消，以体现所有权与住房福利的对称性。再次，土地出让金净收益对廉租房的投入还存在巨大提升空间。通过支援廉租房建设，从土地利益中强行“拔”出一部分，是打破原有不合理的土地利益机制的良好契机。由于土地出让金并不稳定，应控制对其依赖性，避免其成为廉租房建设资金的主要来源。当前，区别不同地区实际状况，逐步探索适当提高这一比例，对制度建设整体而言利大于弊。
2.拓宽建设资金融资渠道。我国要在2020年之前解决1000万户城镇低收入家庭的住房问题，只依靠上述财政管辖范围内的三种资金难以顺利完成保障任务。针对巨大的资金缺口，必须丰富廉租房建设的资金来源，具体可以借鉴美国、韩国、中国香港等地区经验，利用多种金融衍生工具拓宽融资渠道。如发行住房建设国债，在丰富我国国债市场种类的同时能够筹集大量建设资金，通过中央政府的统一调度，实现对地方廉租房建设资金的补充。又如尝试发展项目融资的方式，将其一次融资额度大、项目建设期和回收期长、风险分担等特点融入廉租房建设领域，取其所长弥补廉租房建设资金的缺陷。考虑到廉租房现金回流的不稳定性，有必要同时对项目融资提供贷款贴息、税收优惠等，以促使项目稳健运作，最大程度的屏蔽风险。此外，还可由基金公司发行房地产长期投资信托基金，专项支援廉租房建设。借鉴基础设施领域的BOT投资方式，尽可能多的吸引民间资本投入廉租房建设也是一种可行的尝试。
3.吸引全社会对住房保障的关注。政府的援助机制复杂，作用链长，建设时滞作用明显，因此有必要调动社会各界对廉租住房保障的积极参与。由于公共供给不足，我国目前仍大面积采用财政补贴的方式保障廉租房提供。财政补贴具有四两拨千斤的效应，通过补贴一方面给予供给者等同于市场出租的回报，鼓励闲置二手房向廉租房市场提供，以缓解地方政府的供给压力；另一方面可让最低收入群体真正获得住房保障，并有效实现廉租房的分散布局。当前，我国税收对捐赠的限制条款还不能轻言废除，可行的途径是加大对提供廉租房开发商在开发环节流转税减免幅度，并进一步对提供廉租房的市场主体实行营业税、房产税、个人所得税等税收优惠。
(三)完善房地产相关税费制度
通过财税设计完善房地产相关税费对营造房地产市场的和谐氛围极为重要。有了良好的制度环境，廉租房建设才能与整个房地产市场形成良性互动，产生积极影响。房地产税费体系的完善主要有两个着力点：一是取缔各项不合理的收费，规范房地产市场的收入体系；二是合理设计房地产相关税款征收环节，适时推出物业税。总体目的是要规范房地产市场的利益分配格局，缓解购买商品房的负担，进而间接减轻廉租房的供给压力。
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