山东经济学院

    内容提要：保障城镇低收入阶层的住房问题是各级政府实施民生工程的重要环节之一，政府如果不能及时保证廉租房的供给，便会直接影响到一个群体的生存质量。目前，我国廉租房供求缺口很大，亟需各级政府采取有效措施保证低收入阶层的住房需求。本文并借鉴美英法等发达国家在发展廉租房方面所实施的财税政策，结合我国实际情况，提出若干政策建议。

    关键词：廉租房  公共提供  货币补贴

低收入阶层的住房问题，是西方发达国家城市发展规划的一项重要议题。由于工业化和信息化的发展，发达国家的城市化水平得到了极大的提高，但同时也导致城市低收入人口剧增。他们往往受教育程度不高、不适应社会的高速发展、就业率低、参与社会政治进程的能力差，有一种被社会排斥的感觉，属于社会上的弱势群体。这既有悖于于社会公平的原则，也不利于提升城市的运行效率。因此，西方各国都比较重视城市低收入阶层住房政策的研究，并积累了不少经验。

一、国外住房保障实践及经验总结

(一)美国

为了解决低收入阶层住房短缺和居住条件低下的问题，1934 年，美国制定了最早的住房法案。以解决失业人口的居住问题。1937年，该法案进一步补充为《公共住房法》，决定由中央政府出资，由地方政府建造公共住房，以供给低收入家庭租用。到1982年该法令终止，共建公房130万套，有400多万户低收入家庭住进了公共住房。在1960 年代，为减轻政府的建房负担并保证住房市场的良性发展，联邦政府开始鼓励私营发展商为低收入阶层建造住房。为建造公寓发展商提供低于正常市场水平的贷款利率，使其为中低收入者提供低于正常市场租金水平的住房。约翰逊政府在1965年曾建立过一个针对低收入阶层的小规模房租援助计划(Rent Supplement Program)，允许公共住房管理部门出租存量私有住房，通过补贴使低收入房客能够入住。1974 年的住房和社区发展法案规定，美国住房与城市发展部(HUD) 补贴新建和修复住房的发展商市场正常租金(FMR) 与房客支付的实际租金之间的差额。1974 年尼克松政府制定了第8 条款中的存量住房计划，符合资格的房客可从地方住房管理机构获得租金证明，到市场上去求租满足HUD 规定质量等级和租金限额以内的住房。地方住房管理机构限定房客所选的区位，协助房客与房主间的租金谈判，并按市场租金额度，直接支付总租金给房主，在总租金中,房客支付的部分不超过自身收入的30%。

1986 年税法改革从根本上改变了廉租房的商业模式，1986 年税法改革废除了各种支持建立租赁房的税收条例，在内部收益法的第42章，提出联邦支持低收入家庭住房的低收入住房税收优惠证(Low-income housing tax credit，简称LIHTC)计划。获得税收优惠证的前提条件是，项目必须有一定比例的单元分给低收入家庭(至少20% 的单元提供给不高于当地中等收入水平50% 的家庭，或者至少40% 的单元提供给低于当地中等收入水平60% 的家庭)，并且这部分住房的租金不得高于租户家庭收入的30%，出租年限至少为30 年。各州被授权向获得、改建、新建廉租房者提供联邦税收优惠证。房屋所有者可以用税收优惠证减少其他收入的税负，也可以将其出售给其他投资者为项目融资。税收优惠期为10 年。优惠比例每月进行调整，在合法财产的4% 或9% 附近波动。(1)一般获得现有住房、联邦补贴1 的改建房和新建房通常只能获得4% 的优惠；(2)没有联邦补贴的改建房和新建房有机会获得9% 的优惠；但是如果申请者将联邦补贴的金额从建筑的基础价值中扣除，也可以申请9% 的优惠。由于9% 的税收优惠是强有力的权益筹资机制，因而在大多数州，取得9%的优惠是很有竞争性的。

1994 年，HUD 规定如果私人部门建设的公房单元继续被作为公房保留和运作，并且符合所有公共住房的运作原则和规定，则公共住房可以由私人部门所有。这种非常规的所有制结构也使住房管理部门转变了职能和角色，由低收入住房的生产者、管理者和所有者，转变为贷款者、合作者和整体调控。

近年来，LIHTC 每年帮助建立约10万套廉租房，2006 年，LIHTC 提供了约13万套廉租房(包括新建房和存量房)。市场对LIHTC 的认同度也越来越高，2004 年，向投资者出售1美元的税收优惠，就会筹集到80～90美分的资金；而在最初，税收优惠证只能卖到35～40美分，因为投资者怀疑廉租房的获利能力(Narron，2004)。

(二)英国

英国是世界上最早实行政府干预住房市场的国家。早在十九世纪末，英国政府就开始着手构建公共住房体系。到1979年，公共住宅已达到650万个单位，占全国住房总量的1/3。尽管1980年后经历了私有化浪潮的剧烈冲击，公共住房仍然服务于5百万个家庭，占全国住房总量的1/4。

地方政府的公共住房建设资金来自于中央政府。在英格兰，地方政府每年编制住房计划。在苏格兰，地方政府每四年编制一次“住房投资项目”。住房计划通常包括两个部分：(1)地方政府解决住房问题的战略；(2)列举住房需求和投资项目的各种细节。这些住房计划是地方政府向中央政府提出的投标书。中央政府通过对计划书下达指导原则，并用这些原则来评估和筛选地方政府提交的项目。

中央政府的公共住宅预算以间接投资的形式进行，主要通过公共住宅总会投资，公共住宅公司招标承建及运营管理。公共住宅总会的目标是支持公共住宅公司为低收入者提供价格适中的住房，它具有官方性质，是政府有关部门的代理机构。公共住宅总会除代替政府充当投资者之外，还具有相应的监督职能，目的是确保政府的住宅投资能够建造符合要求的住宅、确保公共住宅公司能够通过银行吸收足够的私人投资、确保收回的租金高于银行贷款的利息。公共住宅公司是目前英国新增房源的最主要提供者，它是非营利机构，接受公众监督，参与市场竞争，注重社会效益并兼顾经济效益。

除了直接或间接修建公共住宅外，政府还对有关群体实行住房补贴制度。住房补贴由地方政府在其独立的住房财政预算中列支。目前，各级政府每年的住房补贴仍然高于建房支出，年房租的30%-40%是由地方政府的住房补贴支付的。

(三)法国

根据法国政府2006年公布的政令，所有市镇必须保证20%以上的住房是廉租房，否则将被处高额罚款。

法国廉租房的建设资金由中央政府、大区政府、省政府、市镇政府和一些大企业或事业单位共同筹集，其中“政府资金”通常达70％。房屋建成后，分别交由各省政府、市镇政府以及企事业单位“社会住房办公室”管理，其“配额”由中央政府统一确定。承建廉租房项目的开发商，可以从政府得到各种优惠政策，以补偿其微薄的经营利润。同时，法国政府对住房困难户及低收入家庭提供“个人住房补贴”。根据不同情况，政府从预算中拿出资金，以补贴的形式对廉租房的申请者再次进行帮助。在如此多的优惠政策下，一些多子女家庭通常可以用不到市场价1/5的价格租到满意的住房。

廉租房管理部门还定期对社会公开房屋出租情况，接受公众的监督，避免腐败现象的滋生。同时，法律也赋予公众监督和问责政府的权利。法国2007年初通过的“可抗辩居住权法案”规定，国家保障合法居民的住房权，公民可通过法律手段维护自己的住房权，比如在住房问题得不到解决的情况下，公民可向行政法院起诉政府。

    (四)其他国家和地区

    此外，新加坡的廉租房由政府出资购买，政府负担在80%以上，而居民每月只需要象征性的支付11 新元的租金，切实减轻了特困户的负担。德国采取向低收入家庭提供补贴，将所建公房以成本租金出租给低收入困难户的做法。瑞典、荷兰还依靠非赢利公司或住房合作社来建房，对低收入家庭政府提供免税、减税或现金补贴。香港政府以租金补贴为主、实物配租为辅的形式解决低收入家庭住房问题。每两年对低收入家庭收入状况进行调查，控制租金水平一般占家庭所得收入的5%-15%，针对特殊住户的租金有时会低至家庭收入的2.5%。

综合以上发达国家政府采取的财税政策，我们可以得出以下结论：

    第一，中央政府在廉租房提供中居于主导地位。除了制定有关制度规章外，中央政府还是廉租房资金的主要提供者。

第二，优惠的财税政策是鼓励市场介入廉租房市场的有效手段。

第三，在房屋供给充分的情况下，货币补贴是实物配租的有效替代方式。

第四，健全的法律制度是廉租房有效提供的保障。

二、对我国廉租房提供的启示及借鉴

我国目前廉租房供求缺口很大。据统计，目前全国人均住房面积在10平米以下的低保家庭有400万户，如果扩大到低收入家庭，总共有988万户。而要解决这988万户住房困难，“十一五”期间每年需要资金近500亿元。但是，截至2006年底，全国累计只有54.7万户低收入家庭通过廉租房制度改善了住房条件，累计用于廉租住房制度建设资金70.8亿元。其保障性和救助性远没有满足社会的要求。

党的“十七大”胜利召开之后，对民生工程的建设成为各级政府的工作重心，这为廉租房的发展提供了良好的契机。需要各级政府在新时期致力于加强制度建设，借鉴发达国家建设廉租房的经验，满足更多低收入阶层的住房需求。

    (一)建立以政府为主、市场为辅的廉租房供给机制

从世界范围来看，政府、市场、非盈利组织在廉租房的提供过程中各自发挥不同的作用，而且，随着廉租房供求状况的变化出现不同的角色演化趋势。一般说来，当住房短缺严重时，需要通过政府提供廉租房来解决低收入者住房问题，不仅有助于快速缓解房屋短缺问题，而且能够促使消费者最大限度地消费住房；当住房短缺问题得到一定程度缓减后，为减轻政府的建房负担，并保证住房市场的良性发展，可采用鼓励市场参与的方式提供廉租房；当市场上住房供给充分，低收入者仅需在房租支付上得到帮助，政府通过向个人发放租房补贴满足低收入者的住房需求。目前，我国廉租房供给缺口巨大，各级政府应该加大建设廉租房的力度。

    (二)建立健全中央政府对地方政府关于廉租房提供的协调机制

由于廉租房自身福利性的特点，决定了其不可能获得高利润回报，对地方政府在经济发展和政绩方面都助益甚少。因此，地方政府对于执行廉租房有关政策相对不太积极。要使地方政府积极投入廉租房建设，中央政府考核机制的完善和必要的财政补贴是至关重要的，而且这种补贴不能仅为一种补助式的，应设计一种激励式的补贴更能带动地方政府的积极性。可考虑中央政府为地方政府建设廉租房提供有条件的不封顶配套拨款。在地方政府出资兴建廉租房的前提下，中央政府按照地方政府投入的一定比例给予补助。在有中央政府的配套拨款的制度支持下，地方政府抵制中央政府建设廉租房的行政命令的成本增加了，改变了地方政府建设廉租房的成本(提供土地，提供资金)和收益(辖区间居民福利增加，获得上级政府的肯定和配套资金)的关系，促使地方政府更多更好地提供廉租房。

    (三)保持廉租房分配过程的透明度，加强社会公众对廉租房分配的监督力度

管理部门应定期对社会公开廉租房提供情况，接受公众监督。一方面监督管理人员是否以权谋私，把廉租房提供给不符合条件的家庭，另一方面，也可以让公众了解管理部门的办事过程，提高办事效率。信息披露要满足信息全面、简单易懂、方便公众获取相关信息、及时更新等要求。此外，应颁布法律保障合法居民的住房权，公民可通过法律手段维护自己的住房权，比如在住房问题得不到解决的情况下，公民可向有关部门提出上诉。

    (四)加强立法保障，完善政府廉租房问责制

立法机关尽快制定出符合我国国情的统一的廉租房保障法规，从法律上规定廉租房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立。各地方应结合本地经济发展的实际，相应地制定出地方性的廉租房保障法规，并针对廉租房保障的不同对象, 提供多种不同方式的廉租房保障。同时，行政部门也应明确规定将廉租房建设情况作为地方政府政绩考核的具体细则，并加以严格实施，通过向社会公开有关情况。

参考文献:

〔1〕刘颖.城市贫困群体住房保障政策的经济效应论证[J].经济体制改革.2004(5).

〔2〕曲顺兰，申亮.我国廉租房提供的财税政策研究[J].财政研究.2007(9).

〔3〕低收入住房税收优惠证：美国廉租房发展的金融激励机制[J].北京规划建设.2007(4).

〔4〕Carissa Climaco, Gabriella Chiarenza, Meryl Finkel. HUD National Low Income Housing Tax Credit (LIHTC) Database: Projects Placed in Service through 2004. Final Report of Abt Associates Inc. December 2006.

〔5〕Frank Narron. The Evolution of the Low-Income Housing Tax Credit and the Boom in Affordable Housing. Real Estate Finance，Dec 2004; 21(4): 18-21.