成军/河北省财政科学与政策研究所  闻广玉/河北省非税收入管理局

 

内容提要：我国正处于体制转轨时期，政府与市场的边界不清晰。政府在履行经济社会管理职能时，容易出现越位、缺位和错位问题。非税收入是政府提供准公共产品的重要资金来源，而准公共产品正处于政府与市场的边界之上。非税收入管理，关系到经济发展环境、社会公平正义、个人收入分配、资源配置效率等一系列重大问题。政府各种收费和罚款涉及到老百姓的“衣食住行”和“生老病死”，是社会各界最关心的热点、焦点所在。本文从财政的角度，审视河北非税收入发展态势，剖析非税收入管理中存在问题及原因，提出建立健全规范、协调、有效的非税收入管理新机制的对策建议，旨在科学、合理地发挥非税收入对经济社会的调节与分配功能，促进经济科学发展和社会和谐进步。

关键词：准公共产品  非税收入  管理机制  调节功能

 

2004年财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》，标志着我国已进入由预算外管理向非税收入管理的转轨时期。河北省从健全公共财政体系和规范政府收入机制的内在要求出发，组建征管机构，制定征管制度，完善征管方式，非税收入管理水平不断提高，以改革促发展的效果逐步显现。但政府职能部门不合理收费、罚款搞创收问题仍然存在，特别是对非税收入的经济社会功能发挥重视不够。破解这些难题，需要从公共职能转变和财政体制机制入手，推进非税收入科学化、精细化管理，构建有利于科学发展、社会和谐的非税收入管理新体系。

一、河北省非税收入的规模与结构分析

(一)河北省非税收入的规模分析

“十五”时期以来，河北省随着经济发展和财政改革的深化，非税收入规模呈现不断扩大的趋势，从2001年的184.7亿元增加到2008年的875.6亿元，非税收入占全省财政性资金[①]的比重从2001年的45.7%提高到2008年的54%，“半壁江山”的地位得到进一步巩固。七年间，全省非税收入年均递增24.9%，明显快于一般预算税收收入19.1%的增长速度，成为拉动全省财政性资金增长快于GDP增长的重要源动力。

 

表1  河北省非税收入规模增长对比分析

单位：亿元

数据来源：河北经济年鉴、河北财政年鉴、河北省政府非税收入统计资料。

 

(二)河北省非税收入的结构分析

1.从资金类别构成来看，由行政事业性收费占绝对主体，转变为行政事业性收费和基金收入共构主体、罚没收入和专项收入适当补充的收入格局。随着政府削减审批项目、规范执法行为的力度进一步加大，行政事业性收费和罚没收入所占比重2008年比2001年分别降低了23和4.1个百分点；主要用于提供准公共产品的基金收入所占比重由2001年的25%提升到2008年48%；主要用于矫正外部效应和资源补偿等特定用途的专项收入所占比重年度之间波动较大，平均值为4.4%。这两年全省非税收入的增长主要源于基金收入的飞越式增长；而基金收入的飞越式增长则是因为土地出让金收入从2006年57.3亿元到2008年242.4亿元的3.2倍的大幅增加所致。

表2  河北省非税收入资金类别构成分析

单位：%

注：其他收入主要包括彩票收入、国有资本经营收入和国有资源有偿使用收入，2008年所占比重分别为1.2%、2.6%和2.3%。

数据来源：根据河北省政府非税收入统计资料整理而得。

 

2.从资金性质构成来看，由预算内与预算外平分秋色，到预算外占优势，再到预算内占优势且逐步扩大。2001年预算内与预算外非税收入几乎相当。2002年、2003年预算内与预算外非税收入之比大体上维持在45%:55%，预算外资金增长主要源于“票款分离”征管方式的广泛应用。2004年以来，随着非税收入新理念的提出和政府预算能力的不断加强，预算内非税收入所占比重呈现出逐年提高的趋势，至2008年已达到70.7%。

 

表3   河北省非税收入资金性质构成分析

                                                单位：%

数据来源：根据河北省政府非税收入统计资料整理而得。

 

3.从征收部门构成来看，交通、教育、国土资源三大部门高度集中格局呈强化趋势，且交通、教育部门有所减弱，国土资源部门表现强劲。2004年以来，交通、教育、国土资源三大部门之和占到非税收入的70%左右，且呈现出逐年提高趋势，到2008年已高达73.5%。从三大部门结构变化来看，交通、教育两大部门所占比重呈逐年下降趋势，分别由2004年的37.5%、22.5%调整为2008年的22.7%、13.9%；国土资源部门占比重则呈逐年上升趋势，由2004年的9.6%增长到2008年的36.9%，也是源于土地出让金收入激增所致。

 

表4  河北省非税收入分部门构成分析

单位：%

数据来源：河北省政府非税收入统计资料。

 

4.从政府级次构成来看，省级收入所占比重呈下降趋势，而市县收入所占比重呈上升趋势。省级所占比重呈下降趋势，由2004年57.3%降为2008年的36.3%。市级所占比重由2004年的21.5%稳步提高到2007年的32%，2008年有所下降，为28.2%。县级所占比重由2004年的21.2%提升到2008年的35.5%。从各级次财政收入结构来看，2006年，省级非税收入占本级财政性资金的比重高达67.7%，市级这一比重是56.8%，而县以下为36.8%，向下呈逐级递减分布。至2008年，这种向下逐级递减趋势有所缓解。

 

表5  河北省非税收入分级次构成分析

单位：%

数据来源：河北省政府非税收入统计资料。

 

表6  河北省各级非税收入占本级财政性资金的比重

数据来源：河北省政府非税收入统计资料、河北省财政统计资料。

 

二、河北省非税收入管理的问题与原因分析

(一)河北省非税收入管理中存在的主要问题

1.项目较多与范围不完整并存。近几年以来，虽然经过四次清理整顿后省级行政事业性收费从2001年的158项逐步减少到2007年的111项，但项目减少的数量有限。另外，2007年中央级行政事业性收费314项、政府性基金14项、专项收入7项。同时，国有资产和国有资源的有偿使用收入、国有资本经营收益、捐赠收入等未全部纳入收支两条线管理，各类国有资源的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权仍没有明确的管理办法。这些未规范的非税收入游离于财政监管之外，成为主管单位的小金库，也是造成单位间苦乐不均的主要原因。

2.多元主体与征管不规范并存。当前非税收入仍由各执收执罚单位分散征收。如行政事业性收费涉及69个部门，而且很多部门内部又有多个单位收费。这种多头管理的模式，执收执罚单位部门受利益驱使就可能存在超范围、超标准收费和重复收费现象，也可能存在收人情费，不按规定程序越权减免等问题。同时，财政征管部门的管理也不规范，表现为：机构名称不统一，有非税收入管理局、收费管理局、收费管理中心、罚没收费管理局等多种名称；专用票据种类多,各种专门票据达109种之多，有微机打印，也有手工填写；收缴管理信息系统未能实现全省联网，部分省市共享收入存在缴库不及时、截留、占压等问题，一些异地省直垂管单位的非税收入缴库时间大大延长。

3.预算管理与预算外管理并存。目前，非税收入管理实行的是“双轨制”，预算内管理与预算外管理并存。纳入预算内管理的非税收入所占比重已经达到70%，基本上实现了预算统筹安排。实行预算外管理的30%非税收入虽然采取了“收支两条线”方式，但并未实现“收支脱钩”，只是在财政专户上“转”了一圈又返回执收部门，部门预算中“两张皮”问题尚未根本解决，依然是“谁收谁用，多收多用，多罚多返”，违规乱收费、罚款搞创收等“三乱”行为时有发生。

4.分散管理与监管不到位并存。目前，我国在非税收入立项、标准、征收和资金使用各个管理环节，尚没有建立起规范的法律体系，造成了各个管理环节部门之间的不连贯以及同一环节不同管理部门之间的相互交叉。制定政策的财政、物价部门，对执收执罚单位收费过程了解不够，无法及时解决出现的问题。负责预算编制的财政部门，在编制收入预算时难于衡量部门上报的非税收入计划是否符合实际；在安排支出预算时无法彻底打破部门收支挂钩的局限。承担监管责任的纪检、审计、财政等部门，由于部门之间缺乏明确分工，日常监管和专项检查缺乏衔接，容易造成非税收入监管上“缺位”与“越位”问题。同时，作为非税收入管理主体，财政部门内部各单位之间也存在着职能界定不清、管理交叉等问题，管理信息系统不完善，监管手段不健全，对执收执罚单位各自为政现状管理乏力。

5.规模膨胀与功能不到位并存。非税收入的规模快速增长，必然会造成一定的负面影响。河北省税费宏观负担从2001年的10.3%逐步提高到2008年的15.4%，七年提高了5.1个百分点。这种增长趋势加重了企业负担，特别在欠发达地区容易阻碍处于成长阶段的中小企业发展和干扰个体工商户的经营活动。由于社会宏观税费负担较高，也影响到国民经济初次分配，减少了居民可支配收入，在一定程度上抑制了个体消费的有效需求。同时，目前非税收入管理注重征收、注重资金保障职能，依然是“就财政论财政”；而很少“跳出财政看财政”，造成了难以从全省社会和谐与经济发展的全局高度去考虑如何有效发挥其分配和调节功能，在弥补税收入分配功能上存在很大的局限，出现了资源配置效率不高、收入分配有失公平、公众消费或使用公共产品比较“拥挤”等一系列问题。

表7  河北省税费宏观负担状况

注：税费宏观负担=(财政性资金+上缴中央税收收入)/GDP。

 

(二)河北省非税收入管理问题的成因分析

1.环境因素：经济体制处于转轨时期。在我国经济体制转轨时期，政府与市场的关系复杂、边界漂移不定。以前，政府的工作重点是推进高校、医院等事业单位的市场化改革，将某些需要政府提供公共产品或准公共产品推向或部分推向市场；现在，随着国家财政实力的不断增强，通过农村税费改革和农村义务教育改革，政府承担了更多的公共服务职责，高校和医院又被纳入了公共财政视野。这种方向性的变化，使得政府与市场的关系以及各级政府职能的分工很难固定下来，社会各项制度建设处于动态、不确定性状态，必然影响到非税收入管理的体系建设。

2.直接原因：财政管理体制不完善。从非税收入管理体制来看，中央与省政府的管理职责和权限及责任分工不明确。如中央和省级项目立项审批职能就可能存在着一定程度的交叉。在中央与省的分工条件下，河北省以下又是执行的下管一级的模式，造成各级财政之间的管理模式不一样，不同地方之间的管理办法不一致。有执行新的非税管理模式的，也有仍执行原来的预算外管理模式的，也有执行的是介于两者之间的过渡模式的。另外，由于省垂直管理部门财权高度集中，一些部门非税收入的征收也执行条条管理，使得这部分非税收入征收管理与市县财政部门脱节，从而影响了市县非税收入征收管理的完整性。

3.根本原因：政府间财政关系不规范。在历次财政体制设计和改革中，中央财政每次都通过调整体制集中收入，导致了从上到下各级政府间财力与事权配置的倒置。由于我国的税收立法权高度集中在中央，省以下各级政府财力有限的情况下，只能通过增加非税收入规模来满足日益增长的经济社会发展需求，政府职能部门甚至通过扩大非税收入规模来弥补政府机构运行成本方面的不足。

4.内在根源：政府职能转变不到位。一方面，受政绩考核制度和财力不足的影响，一些地方政府过于注重对微观经济生活的介入，与民争利的行为屡屡发生；另一方面，政府对义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施建设等公共性很高的公共物品却没有完全承担起应有的责任，有时就可能存在推向社会或通过收费来寻求解决思路。

三、河北省非税收入管理改革的对策建议

非税收入是财政收入的重要组成部分，也是政府提供特定公共服务和准公共产品的主要收入来源。它的管理不单单是财政问题，还涉及部门利益调整，关系到社会各方面的切身利益。这就决定了非税收入管理改革是一个复杂的系统工程，具有综合性、长期性、艰巨性。在现行的行政管理体制下，河北省非税收入管理改革应按照财政科学化、精细化管理要求，以构建有利于科学发展、社会和谐的地方非税收入管理新体系为核心，进一步建立健全规范、协调、有效的非税收入管理新机制。

(一)加强征管，推进非税收入征收的规范化管理

2004年以来，河北省加快从预算外资金管理向非税收入管理的转变，征收管理体系已显雏形。这一体系涉及的主要是财政管理内容，又具有相对的独立性。因此，对非税收入管理体系进行完善、改进，是推进非税收入管理改革的最直接、最见效的途径。

1.加强非税征管机构建设。实现省、市、县三级财政部门的非税收入征管机构名称与征管实际相一致，自上而下建立起“统一领导、分级管理”的非税收入征管体系，合理配置征管队伍，加强征管能力建设，逐步达到对所有非税收入征收实行统一管理。

2.简化非税收入票据种类。在逐步减少专用票据种类基础上，科学设置财政票据种类，建立起以票证合一的《政府非税收入一般缴款书》为主、专用票据为辅的新型非税收入票据体系，推行票据电子化管理，有效发挥票据的源头控管作用。

3.实现非税收入征收全覆盖。拓宽非税收入征收范围，将未纳入管理范围的国有资产和国有资源有偿使用收入、政府投资建设的城市道理和公共场地设置停泊位取得的收入、国有资本经营收益、捐赠收入等逐步纳入非税收入管理。对行政事业单位国有资产(含无形资产)归口财政部门管理，其国有资产出租、出售、出让取得的收入全额上缴财政，由各级非税收入管理机构组织征收。完善国有资本经营预算制度，加强国有资本经营收益管理。逐步出台关于各类垄断性经营和社会公共资源的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权的管理办法，成熟一个，征收一个。

4.完善非税收入征收方式。遵循规范、高效、便民原则，针对不同缴款对象采取不同的收缴方式。面向企业的注册登记、年检年审、经营许可、建设项目管理，以及面向居民的户籍身份、劳动就业等收费项目，由审批大厅集中收缴。技能鉴定、检验检测的收费项目以及各类学校收取的学费、住宿费、培训费等，由银行代收。各类考试项目的收费由网上银行收缴。排污费、水资源费、河道工程维护费等涉企收费项目，实行由非税收入管理机构“一口制”定期收缴。

5.完善非税收入征缴管理信息系统。建立省、市、县三级联网的征管体系，实现对非税收入征缴全过程的动态信息管理，对执收单位、收费项目、收费标准、分成比例等信息实行规范管理，建立起完整、高效、规范的“单位开票、银行代收、财政统管”的管理机制，达到各级财政部门之间、财政部门与银行、税务、执收执罚单位之间的无障碍信息交换。

(二)调整分工，增强非税收入管理机构运行协调性

增强非税收入管理的整体性和系统性，减少部门之间及部门内部职能交叉，建立起主体明确、分工合理的机构配置格局，以提高非税收入管理效率。

1.明确非税收入管理主体。不断强化非税收入“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的意识，明确非税收入是国家财政收入的有机组成部分，不能作为部门或单位自有收入，必须由财政部门统一归口管理，实行“政府统一调控、财政集中管理、部门或单位组织实施”的管理模式。

2.调整管理机构协作关系。一是调整财政部门内部关系。完善政策和资金管理流程，实现政策管理、预算管理、征收管理和监督管理相分离的分工协作又相互制衡的财政管理运行机制。二是调整财政部门与执收执罚单位的关系。规范减免审批制度，将非税收入减免审批权力集中在同级财政部门，按照“公平、公开、公正”的原则对减免的审批程序做出明确规定，杜绝执收执罚单位越权减免和收“人情费”。强化罚没物资管理，探索筹建罚没物资公务仓制度，实现罚没物资变现入库。实行部门综合预算，落实全国人大提出的“2011年实现非税收入纳入预算管理”的要求，将执收执罚单位征收的非税收入全部纳入部门预算。三是调整财政部门与其他监督部门的关系。规范监督检查方式，形成以财政部门为主，物价、审计、监察等部门为辅，执收执罚单位积极配合的监督模式，减少检查成本，提高检查效率。

3.建立健全约束激励机制。一是建立法律法规体系。尽快出台《河北省非税收入管理条例》，分类制定《非税收入征收管理暂行办法》及实施细则。二是完善监督管理制度。完善政务公开、项目公示、挂牌收费及收费的稽查、举报、违规处罚等管理制度，扩大公开信息内容，不断提高非税收入的明细程度、公开程度和易读易懂性，便于接受审计、人大和社会舆论监督，逐步构建起对执收执罚单位的权力、行政自由度等的约束体系。同时，要突出重点，完善对交通、教育、国土资源三大部门，特别是土地出让金收入的监督管理制度。三是探索收入激励机制。为了避免征收不到位，对实现“收支脱钩”后的执收执罚单位或部门进行量化考核，完成预算安排收入任务的单位和部门要给予一定的征收成本补偿，超收的还要给予适当奖励。

(三)更新观念，实现非税收入管理功能有效发挥

有效发挥非税收入管理功能，关键在于更新观念。不但要注重非税收入的征收管理，做到“应收尽收、管理到位”，而且要站在全省的战略高度进行功能定位，增强宏观调控意识，切实提高非税收入资金的使用效益。

1.建立非税收入绩效评价体系。健全非税收入统计分析报告制度，对非税收入的规模、来源、结构、使用等动态变化情况进行统计分析，及时发现非税收入征收过程中可能出现的问题。建立非税收入绩效评价体系。在收入方面，主要对收入规模、收入质量、收入管理、收入成本、收入潜力等方面进行评价；在支出方面，主要对支出总量、结构、运行方式和支出效益等进行评价。

2.实行非税收入分类管理。对于行政事业性收费，在公开、公正、透明的基础上，合理控制收费项目数量和收费标准，按照成本补偿和非营利原则依法向特定服务对象收取费用。对于专项收费和政府性基金，提供兼有公共和私人混合受益特性的服务，其收费标准应当按照低于全部成本、费用的原则确定，并实行预算编制与统筹调剂相结合方式以保证专款专用。对于罚没收入、排污费等体现矫正外部负效应的非税收入，彻底实行收支脱钩，收入全额上缴国库，执收执罚单位所需经费纳入正常预算管理。对于国有资本经营收益，建立国有资本经营预算体系，促进国有经济结构调整和国有企业健康发展。对于国有资产资源有偿使用收入，依法实行使用权招标、拍卖，按照市场价格确定收费标准，除征收成本补偿和手续费外全部纳入政府预算统筹安排使用。

3.注重发挥非税收入调节功能。非税收入是各级地方政府机构运转和提供准公共服务的重要收入来源，在资源配置和宏观调控中扮演着不可或缺的角色。一是合理控制非税收入规模。发达国家州或省级政府非税收入在本级财政收入中的比重一般为20%左右，州或省以下地方政府则一般为30%左右。综合考虑我国体制转轨和国有资产等特殊因素，河北省应按照正税清费原则控制行政事业性收费，严格限制罚没规模，使非税收入低于税收收入增长速度，将非税收入占财政性资金的比重逐步降低到40%左右。同时，进一步调整非税收入政府级次构成，在保证省级调控目标的基础上，按相关因素将非税收入分类切块给市、县政府，以保证各级政府支出责任与可支配财力相匹配。二是优化社会经济发展环境。取消不合理收费，严格按照“成本补偿”原则确定收费标准，对涉企、农、教育等收费项目严格管理，要与服务对象的经济承担能力挂钩。彻底实现交通、城建等部门罚没收入“罚缴分离”。改变部分排污费被用于安排人员和办公经费状况，保证所有的排污费都用于环境污染的治理。不再对工商部门下达收费任务，避免干扰市场经营活动。三是支持经济和社会事业发展。按照政、事分开的原则，探索按项目安排资金的新型预算管理方式，在保证专款专用的基础上实现财政在部门、单位间调度，整合非税收入资源，由“吃饭养人”向“办事兴业”转变。探索实行将非税收入减免作为财政政策的一种调控方式，引导社会资源的有效配置。四是提高政府提供公共产品效率。精细计算出各项规费收取的标准和规模，既满足各类准公共产品的运行需要，又为社会成员提供物美价廉的服务。利用分档收费等方式，避免和减少公共产品消费“拥挤”问题。控制卫生服务成本，提高全民享有医疗保障的水平。五是促进收入分配公平。通过税收和非税收入的统筹安排，按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原则，参与调节社会各阶层收入水平，逐步实现缩小居民收入差距的政府调控目标。