马洪范、蒋义/财政部财政科学研究所

内容提要：非税收入是我国财政收入的重要组成部分。本文重点介绍了部分市场经济国家非税收入管理的现状，对他们的管理经验进行了提炼和概括，并在此基础之上针对性地提出进一步改革和规范我国政府非税收入管理的四点建议。

关键词：非税收入  预算管理  规范化  监督机制

政府非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种重要手段。近年来，我国积极探索非税收入的科学征管方式，管理日趋规范，取得了良好的社会效应和经济效应。但是，非税收入数额大、征收主体多元化、法制建设不完善、管理监督有待改进等问题仍然没有得到根本解决。本文选取国际上具有代表性的市场经济国家，总结其非税收入管理的成功经验，力求为我国非税收入管理改革提供一些有益的思路和借鉴。

一、国外非税收入管理的基本情况

(一)非税收入的规模

发达国家非税收入占中央政府财政收入的比重整体上要低于发展中国家，如美国、加拿大、澳大利亚、英国等发达国家的这一比重都处于10%以下。相对而言，发展中国家非税收入占中央政府财政收入的比重要高的多，巴西达到了14.89%，而印度和俄罗斯的这一比重超过了20%(详见表1)。一个国家如果GDP水平高，税收收入自然就多，进而能满足政府的支出需求，无需开征过多的收费项目来筹集资金。

表1  部分国家政府非税收入占中央政府财政收入权重比较

数据来源：根据《国际统计年鉴》(2005)整理而得。

　　在同一国家中，随着政府级次的降低，非税收入在本级财政收入中的比重相应提高，其重要性也愈加突出。一般来说，发达市场经济国家中央政府非税收入一般占本级财政收入的10%以下，州或省级以下(含州或省级)地方政府非税收入一般占本级财政收入的20%左右，甚至更高(详见表2、表3)。对地方政府而言，非税收入则是政府收入的重要来源，它是地方地方政府提供准公共产品和实行局部公共产品融资的一个重要途径。

表2  部分国家各级政府非税收入占经常性收入的比重

单位：%

资料来源：IMF，“Government Finance Statistics Yearbook 1996”。

表3  2000年－2003年加拿大联邦政府、省级政府

非税收入占各级政府总收入的比重

资料来源：根据《国际统计年鉴》(2005)整理而得。

(二)非税收入的主要来源

不同国家的国情不同，非税收入项目侧重点也不完全一样。美国联邦政府非税收入总额中，政府经常性收入的比重占5%左右，其中预算内非税收入主要包括规费等服务性收入、罚没收入、赠与收入和许可经营收入等；预算外的非税收入占非税收入的2/3以上，主要是财产性收入，具体项目包括利息收入、专营和租金收入、(土地、矿藏和能源等)财产销售收入、规费和其他服务收费、政府财物销售收入、贷款和投资到期变现收入等。而对新加坡来说，作为一个城市型国家，旅游业成为该国的一个支柱产业，为了提高人们的道德意识，政府加大了对不良行为的惩罚力度，使罚没款收入成了非税入的一个重要组成部份(详见表4)。

表4  部分国家政府非税收入主要来源比较

(三)非税收入的管理模式

发达国家在非税收入的管理上有以下三个共同的特点：(1)法制化管理程度非常高。从收费项目和收费标准的确定，到非税收入的使用，都有一个严格的法律程序。(2)纳入财政资金统一管理。尽管非税收入的来源不一致，但这些国所有的非税收入都纳入了财政资金的统一管理。即使某项收费规定了使用方向，其也要参照预算内资金来管理，以确保资金的使用效率。(3)管理过程民主化，体现了公开公平公正的原则。这些国家开征一个收费项目，都要广泛征求意见，邀请缴费人参与论证。所有的收费项目都要公开明示，接受公民和社会的监督(详见表5)。

表5. 部分国家非税收入管理方式比较

二、国外非税收入管理的主要经验

(一)严格遵循三个原则，实现非税收入的法制化、透明化管理

1．法治原则。政府及其公共部门出台任何收费项目，都有法可依，必须按照法定程序经过严格的法律审查或行政审查。比如在美国，州级政府在联邦《宪法》所赋予的权力范围内对政府非税收入立法，政府非税收入的项目和标准以及控制、开征、变更等都必须通过议会或选民投票表决。此外，还对非税资金运行的全过程都以法律的形式作出了严格的规定，确保资金的科学管理和有效利用。

2．公开原则。在成熟的市场经济国家中，政府必须向公众公开财政预算报告和财政管理政策，公众通过政府网站能查询到各项财政收支(包括非税收入收支)情况。非税收入管理的公开原则，能让非税收入从收费项目的确定到非税收入的征管、使用的全过程透明化，全面接受社会的监督。

3．民主原则。非税收入的民主原则主要集中于非税收入政策制定的民主化。非税收入项目和收费标准的确定，需要经过议会民主投票来做最终决定，任何一个公民都有权对非税收入管理中的现象进行质疑。比如在美国和加拿大，法律规定设立新的收费项目或修改收费标准之前，必须在本区域范围内举行公开听证会，通知缴费人进行磋商，并就收费可能产生的正反两面影响进行评估。有关部门和机构未履行上述程序，或者未经协商和达成一致意见的，不能新设收费等非税收入项目。

(二)合理安排三个环节，实现非税收入的科学化、规范化管理

1．非税收入项目和标准的确定。政府非税收入项目及其标准的确定，是政府非税收入管理中的一个核心问题。对于以提供准公共产品为对象的非税收入，一般依照两条原则确定其标准：一是对私人成本进行社会调整，包括将社会认为过高的私人成本降下来，如反垄断的限制性收费，将社会认为过低的私人成本提上去，还有消除“负外部效应”的惩罚性收费和消除拥挤的准人性收费，将社会认为含混的私人成本明晰平均化，如反欺诈的规范性收费；二是对社会成本向私人分摊，包括对社会成本的私人分解，如为发展公共物品生产的集资性收费，对社会成本的私人补偿，如非营利组织的补偿性收费。从现实情况来看，多数市场经济国家普遍是按低于平均成本的边际成本收费。比如，澳大利亚制定政府性收费标准以“成本补偿”为原则，不以营利为目的；加拿大联邦《财政管理法》规定使用者收费不能超过成本。

2．非税收入的收缴管理。首先，非税收入收缴管理可以采取多种方式。比如，加拿大阿尔伯达省的卡尔格里市规定了五种缴费渠道，包括预先授权支付办法，即通过“消费者自动银行”自动划转；由金融机构代办缴付；通过电话委托缴付；通过邮寄付款；直接向征收机构缴纳。这些众多的收缴方式通过强大的计算机网络联系起来，能使管理者能及时了解各地、各类非税收入的征缴信息。其次，非税收入统一纳入财政预算。比如，在美国，尽管政府的非税收入具有专用性，收费收入通常被单独用于提供相关服务或福利的项目，但是所有的非税收入都要纳入政府的预算管理；加拿大联邦《财政管理法》规定，联邦政府部门和机构取得的所有政府非税收入必须按照国库委员会的规定，统一缴存到出纳总署的综合收入基金账户中，纳入财政预算管理，由政府统一安排使用，不规定专项用途，不与相关部门的收支挂钩。

3．非税收入的使用管理。非税收入的使用，不同的国家根据各自己的财政管理体制进行不同的规定。美国的非税收入具有专用性，收费收入限定了专用范围和方向。比如，商品收费的收入存入专门基金，用于支付生产这一商品的费用；补偿性收费收入存入计息账户，若在一定期限内不用，则要退还给开发商；特项收费收入存入特定账户，用于专门的改造项目。同样实施专款专用的国家还有法国等OECD国家。然而，在另外一些国家，如加拿大，非税收入收缴以后存入国库，通过财政统一预算统一支出。但是，不管非税收入的使用是否专款专用，这些国家在非税收入使用管理方面有一点是相同的，即对非税收入使用状况实施了严格的监督审查制度。在加拿大，规定政府部门和机构应当向国库部和省及地方政府的“收费检查委员会”报告收费的财务管理情况，接受其的审计、项目评审、部门年度业务计划审查等，以督促政府部门和机构严格执行收费政策，尤其是收费的支出管理。对政府非税收入收支情况的审计则由审计机构负责，并由国库委员会监督检查，确保政府非税收支的科学规范。此外，政府非税收支情况还被要求在年度财政预算、决算报告中详细反映，接受议会的监督和审查。

三、我国政府非税收入管理改革的政策借鉴与现实选择

(一)近期：根据国情重构政府非税收入项目体系，推进非税项目的分类规范管理，同时合理确定各项收费标准，适度控制非税收入的总规模

与国外相比，我国政府非税收入实际管理范围不尽规范。一些应当纳入非税收入管理的资金没有完全纳入政府非税收入管理范围，同时有相当一部分收入不规范，一定程度地存在乱收费现象。为此，要在认清我国国情的基础上借鉴市场经济国家的经验，按照市场经济体制下建立健全公共财政体制的要求，理清政府非税收入管理范围，将体现政府行为或利用国有资产获取的收益纳入政府非税收入管理。同时，要继续清理整顿行政事业性收费和政府性基金，取消不合法、不合理的收费项目，将不体现政府行为的收费转为经营服务性收费，将一些具有税收特征的收费、基金改为税收，进一步规范政府非税收入管理。积极探索制定政府非税收入征收标准的科学方法，不断完善政府非税收入征收标准管理。

(二)中期：构建规范的政府非税收入资金运行体系，将非税收入全部纳入财政预算，合理确定分级管理权限，提高资金使用效率，同时还应大力改善相关信息的披露，提高非税收入管理的透明度，充分发挥社会舆论对非税收入管理的监督功能

首先，要明确政府财政部门是非税收入的唯一征管主体。从非税收入的属性来看，非税收入征管主体只能是政府财政部门。为规范和加强非税收入管理，各级政府必须明确财政机关是非税收入的主管部门，并积极创造条件，在财政机关内部设立专门的非税收入管理机构，配备强有力的专职人员，对所有非税收入实行统一征收，统一管理，统一执法。其次，根据我国的基本国情，本着先易后难、老问题老办法、新问题新办法的策略，我们应对管理基础较好、已具备纳入预算管理的政府非税收入，应全部纳入预算管理；对管理基础较差、一时难似纳入预算管理的其他政府非税收入分期分批地纳入预算管理；对依法新设立的政府非税收入项目，应直接纳入预算管理。再次，对非税收入的用途进行明确界定。将非税收入纳入到财政预算之后，应在每年的预算方案中，对非税收入的资金统筹安排，对资金的使用应有明确的界定。对于专款专用的非税收入项目，应通过预算资金安排和国库集中支付制度的实施，确保资金及时、足额的拨付。最后，应大力改善非税收入管理的信息披露，提高非税收入管理的透明度。

(三)远期：结合政府职能转变和行政管理体制改革，推进非税收入管理的立法进程，将法治精神贯穿非税收入管理的全过程，构建一个法制监督与社会监督密切配合的非税收入监管体系

我们应在一个相当长的时期内不断摸索，不断总结，结合政府职能转变和行政管理体制改革，积极推进收费管理的制度化和法制化建设，研究制定、完善《政府非税收入征收管理法》，明确政府非税收入的概念、性质、范围、管理原则、管理部门、管理权限、资金解缴、预决算编制及监督检查等内容，与现行的《预算法》、《会计法》和《税收征管法》等相配套，不仅使各级政府收费管理有章可循，而且也是进一步健全我国财经法规制度的现实要求。通过这些法律法规的颁布，非税收入管理才能真正迈入法治化的轨道，法制监督与社会监督紧密配合，全面实行对收费资金管理的事前、事中、事后监督，为非税收入的规范化管理提供双重保障。

参考文献：

〔1〕贾康,刘军民.非税收入规范化管理研究[J].税务研究,2005(4).

〔2〕黄凤银.加强政府非税收管理的十点建议[J].预算管理与会计,2005(4).

〔3〕美国、加拿大政府非税收入管理考察报告[J].财政研究,2007(11).

〔4〕苑广睿，王清剑，魏岩.加拿大政府非税收入管理及其启示[J].湖南财政,2005(3).