胡德仁/河北省财政厅  任康/审计署南京特派办  刘亮/中共河北省委党校*

 

    内容提要：本文根据公平与效率的原则，利用河北省2007年的相关数据，从财政能力和财政需求的角度，分析形成地区间小学教育差异的若干因素，构建了财力客观能够承受的农村小学教育投入模型和农村小学标准教育支出模型，并据此设计农村小学教育的一般性转移支付模型和激励性转移支付模型，以促进地区间农村小学教育均等化的实现，据此提出相关政策启示。

    关键词：财政转移支付  均等化  农村小学教育  财政能力  财政需求

 

教育财政转移支付制度的实行，对于解决在“以县为主”的义务教育管理体制的实施中，因县级财力差异而造成的教育发展不均衡问题起到了较好的作用。然而由于现行的财政转移支付政策存在缺陷，当中央与省级政府加大教育财政转移支付力度时，有些下级政府对农村小学教育的投入并没有到位，在某种情况下甚至存在“挤出效应”，阿[①]本文在借鉴教育财政转移支付已有研究成果的基础上，以河北省地区间农村小学教育投入为例，从财政能力和财政需求的角度，对现有的农村小学教育转移支付模型进行重构，旨在解决农村小学教育财政转移支付制度中的技术缺陷，促进地区间农村小学教育均等化。

一、文献综述

教育均等化转移支付额分配思路主要有三种：一是仅仅注重均等化各地区财政能力，并不考虑各地区具体的教育需要与供给规模；二是衡量各地区的财政需要，根据拟算的教育需要分配转移支付额；三是衡量各地区财政能力与财政需要，综合确定均等化转移支付额。思路三较为全面，且具有激励相容性，[②]越来越受到肯定与推崇(Martinez-Vazquea，Boex，1997)。在建立教育均等化财政转移支付模型时面临最大的难题是如何衡量财政能力与财政需要。良好的衡量标准是：客观；中立或激励相容；不被控制；透明(Péloquin，2007)。[③]衡量方法主要有：直接依据历史数据法；相对指数法；回归法；以及新近提出的社会学方法(Eichhorst,2007)。[④]在基本公共服务需要衡量方法方面，Shan(1996)还设计了在回归技术的基础上，进一步区别需求因素与非需求因素，以确定标准需要的回归技术调整法。[⑤]该方法引入对需求影响因素的鉴别，力图分离辖区不受经济因素影响的特征对公共品消费需要的影响，不仅保留了回归技术的客观性，而且，能更细致、准确地反映辖区居民对公共品的需要水平。

己有的研究中，教育转移支付模型构建的两个关键点也是财政需要(即标准教育支出)和财政能力(即标准教育收入)的测算。在标准教育支出的测算中，一般都是根据学生数和生均支出成本来测算的，学生数比较容易确定，关键是生均支出成本的测算，从理论上讲，成本调整系数要全面考虑所有影响成本的因素，成本调整系数的计算公式应包括上面的所有因素，对各种因素分别赋予一定的权重，加总构成最后的成本调整系数。杜育红以教育文化行业全国平均工资为1，用各省区教育文化行业平均工资除以全国平均工资，所得系数为成本调整系数。用生均经费除以成本调整系数，就可以计算出按实际购买力衡量的生均经费。[⑥]我们认为仅仅依据各省区教育文化行业平均工资除以全国平均工资作为生均支出成本的调整系数不够全面。有的研究虽然综合考虑到这些因素，如钟晓敏等人建立的模型中生均教育支出成本调整系数对人口密度、城市化水平等因素给予考虑，但其权重的确定还具有一定的武断性。[⑦]影响生均支出成本的这些因素中，哪些是主要因素，哪些是次要因素，不能根据研究者的主观判断来确定，而是要根据科学计量模型来确定。

已有的研究在衡量各地区教育投入的财政能力(标准教育收入)时，基本上都采用财政性教育经费占GDP的比重、财政性教育经费占教育总经费的比重以及预算内财政性教育经费占财政支出的比重三个重点指标来测算各地区教育投入的财政能力。用以上的指标来测算各地区教育投入的财政能力有内在的缺陷，因为不同的地区产业结构和经济效益是不同的，导致GDP相同的地区提供的财政收入不同，所以用财政性教育经费占GDP的比重来测算各地区教育投入的财政能力对一些财政收入占GDP比重较低的地区是不公平的。另外，有的研究没有考虑不同地区的生均教育支出成本的不同，用教育支出占财政支出比例来测算不同地区的教育投入的财政能力，这样的测算也不科学，例如两个地区教育支出占财政支出的比重一样，但一个是山区县，另外一个是平原县，上级政府考虑到山区县的生均教育支出成本较高，而相应给予了较多的财政转移支付，这样山区县的教育支出占财政支出的比重相应较高，用教育支出占财政支出的比重来测算各地区教育投入的财政能力对平原县是不公平的。

二、地区间农村小学教育均等化的财政转移支付模型

(一)模型的理论假定

1.“缺口补助”的假定。所谓某地区农村小学教育缺口补助假定是指对该地区财政能力小于财政需要的地区进行补助，即财力可以承受的农村小学教育投入小于该地区农村小学教育的标准支出(在本文中各地区财力可以承受的农村小学教育投入简称为各地区财力可以承受的教育投入，各地区农村小学教育的标准支出简称为标准教育支出)。为了计算各地区是否存在缺口，有必要测算各地区财力客观能够承受的教育投入和各地区标准教育支出。

2.生均教育支出成本差异的假定。由于各地自然条件与经济发展水平不同，工资水平、房租、教育投入所需的各种物质材料价格等方面存在着较大的差异，致使相同的生均教育经费的实际购买能力也存在着较大的差别，因此在计算中需要考虑各县在提供相同教育服务时的成本差异，生均预算内教育事业经费主要包括人员经费、公用经费，我们假定生均公用经费是相同的(其实生均公用经费也是有差异的，但差异不大)，生均教育支出成本的差异主要体现在人员经费上。我们以师生比来测算人员经费，因为人口密度不同的地区，师生比是不一样的，这样分摊到每个学生的人员经费必然有差异，同时不同地区的教师工资水平也是不一样的，也导致差异的产生。

(二)模型构建

对于农村小学教育而言，财政能力意味着财力可以承受的教育投入，财政需求意味着教育的标准支出。二者构成了确定教育转移支付的依据。模型构建的主旨就是转移支付中要兼顾公平与效率，即保证最不发达地区能提供最基本的公共服务，同时还要鼓励各地区加大对教育的投入。

1．基于公平的原则构建一般性教育财政转移支付模型。公平的原则意味着通过转移支付保证各地区都能提供基本公共服务。以县为计算单位，运用以“因素法”为基础的计量经济模型来测算各地区财力能够承受的教育投入和标准教育支出，以此二者的差额计算出各县的教育支出缺口，并确定对各县教育转移支付的规模。此外，根据国际经验，均等化的财政转移支付政策也应具备激励与约束机制，在考虑各地区财政能力和财政需要的基础上，考虑当地政府对基本公共服务投入的努力程度，对教育投入努力程度高的地区多补助，对教育投入努力程度低的地区少补助。据此设计的教育一般性转移支付模型为：

某县一般性教育转移支付额=(该县标准教育支出－该县财力能够承受的教育投入)×转移支付系数

其中的转移支付系数为各县对农村小学教育的投入努力程度。

2．基于效率的原则构建激励性财政转移支付模型。效率原则意味着财政转移支付在县级教育基本保障的基础上，激励各地区增加对教育的投入。激励性转移支付只对教育实际投入大于财力可以承受的教育投入的地区进行补助，教育激励性财政转移支付模型为：

某县激励性教育转移支付额=(该县教育实际投入－该县财力可以承受的教育投入)×激励系数

公式中的激励系数可以根据省级政府财力的大小进行设定。

在上述两个模型中，关键是各地区财力客观能够承受的教育投入和标准教育支出的测算，这也是通过模型构建实现的。

3．各地区财力能够承受的教育投入模型设计。为了评估各地区财力客观能够承受的农村小学教育投入，我们做以下三个基本假设：(1)从供给上看，各地区财力能够承受的教育投入主要受到各地区财力的制约，我们假设各地区财力能够承受的教育投入与财力是正相关的，也就是财力多的地区，财力能够承受的教育投入也就越高，如果假设成立，那么财力能够承受的教育投入对财力的回归系数应该是正的。(2)从需求上看，各地区财力能够承受的教育投入主要受到各地区生均教育支出成本和学生数的制约，我们假设各地区财力能够承受的教育投入与生均教育支出成本是正相关的，也就是说生均教育支出成本越高的地区，财力能够承受的教育投入也就越高。因为上级政府进行转移支付时，考虑到一些地区生均教育支出成本较高，而给予了较多的财政转移支付。如果假设成立，那么财力能够承受的教育投入对生均教育支出成本的回归系数应该是正的。同时我们也很好理解教育投入与各地区学生数是正相关的，学生越多，就需要更多的教师和教室以及其他的教育设施，如果假设成立，财力能够承受的教育投入对学生数的回归系数应该是正的。(3)由于我们没有各地区生均教育支出成本的数据，我们假设各地区生均教育支出成本与各地区人口密度是负相关的。我们做这样的假设是基于这样的考虑，学校的配置要考虑两个重要方面：一是学校的地域配置，二是学校的规模。农村小学教育资源的合理配置是在小学生上学(一般是步行)可接受的距离内，并使学校有一定的规模。这就造成对于一些人口密度低的地区为了照顾学生就近入学，学校往往达不到一定的规模，师生比较高，进而导致生均教育成本较高。如果假设成立，财力能够承受的教育投入对人口密度的回归系数应该是负的。同时，假设各地区生均教育支出成本与各地区教师平均工资水平是正相关的，如果假设成立，财力能够承受的教育投入对教师平均工资水平的回归系数应该是正的。

根据这些基本假设，可以得出下面的计量模型：

   (Ⅰ)

              (Ⅱ)

在模型中， 、 、 、 、 分别表示各地区农村小学教育的预算内教育事业费(单位：元)、财力(单位：万元)、学生数(单位：个)、人口密度(单位：人/平方公里)、教师的工资水平(元)，ε为随机扰动项。数据来源于河北省教育厅、河北省财政厅、河北省统计局的相关数据，我们将河北省2007年各地区农村小学的预算内教育事业费、财力、学生数、教师工资水平和人口密度的数据，采用 软件对模型进行回归，可以得到以下回归结果(见表1)。

从回归结果上看，回归系数符合基本假设，但在模型(Ⅰ)和模型(Ⅱ)中教师平均工资水平对教育投入的影响不显著。为此我们引入生均教育支出成本的概念(用 来表示)，由于生均教育支出成本与各地区人口密度是负相关的，与各地区教师平均工资水平是正相关的，那么 ，我们改变模型的形式继续采用 软件对模型(Ⅲ)和(Ⅳ)进行回归。

    (Ⅲ)

             (Ⅳ)

从回归结果看，模型中所有变量对被解释变量的影响都是非常显著的，差异只是在拟合程度上，模型(Ⅲ)的拟合效果比模型(Ⅳ)好。我们选择模型(Ⅲ)来测算各地区财力客观能够承受的教育投入。

表1  模型(Ⅰ)、模型(Ⅱ)、模型(Ⅲ)和模型(Ⅳ)的回归结果

注： ^***、^**、^*分别表示在t检验值在1%、5%、10%水平下显著。括号内的数据为t统计值。

4．标准教育支出模型设计。农村小学标准教育支出是指完成农村小学教育所需的师资和教学费用的基本支出，包括人员标准支出、公用经费标准支出。公用经费标准根据财政部门核定的公用经费最低标准。测算思路是这样的：根据各地区的学生数和各地区人口密度测算出各地区标准教师的数量，将各地区标准教师的数量和各地区教师的平均工资水平相乘得到各地区标准人员经费，这里之所以选择标准教师数而不是实际教师数是因为只有根据各地区的学生数和人口密度测算的标准教师数才真正符合小学教育需要，而实际教师数则有可能存在冗员等不合理因素，不利于控制冗员的增长，上级政府没有必要为冗员买单；将各地区学生数与最低公用经费保障标准相乘，可以得到各地区标准公用经费，将各地区标准人员经费和标准公用经费相加可以得到各地区标准教育支出。对于标准教育支出大于财力可以承受的教育投入的地区进行适当的补助。

标准教育支出模型设计为：

某县农村小学标准教育支出=标准教师数×教师平均工资+学生数×公用经费    (Ⅴ)

其中，关于标准教师数的测算，我们假设一个地区的标准教师数量应该与学生数呈正相关关系，与该地区人口密度呈负相关关系，人口密度高的县由于存在规模经济，标准师生比会低些。人口密度低的县由于不存在规模经济，标准师生比会高些。也就是说各县人口密度与标准师生比是负相关。根据以上假设我们构建这样的模型：

                (Ⅵ)

其中 、 、 分别表示各地区教师数(单位：人)、学生数(单位：人)、人口密度(单位：人/平方公里)，如果以上两个假设成立，我们得到的 将为正数、 将为负数。我们以河北省2007年各县农村小学的教师数、学生数、人口密度的数据，采用 软件进行回归，可以得到以下的模拟结果：

表2  标准教师数量的回归结果

注： ^***、^**、^*分别表示在t检验值在1%、5%、10%水平下显著。括号内的数据为t统计值。

 

利用全部样本得出的回归结果是人口密度的回归系数为正数，回归系数不符合基本假设，而且人口密度因素对教师数量的影响也不显著。在经济关系中，常有这样的现象：当解释变量 的值达到某一水平 之前，与被解释变量存在某种线性关系；当解释变量 的值达到某一水平 之后，与被解释变量关系就会发生改变。此时，如果已知 ，我们就可以分段来进行回归，这就是所谓的分段线性回归。我们将各地区数据按照人口密度的高低进行重新排序，根据人口密度的高低将数据分成两组，对于人口密度较低的37个县利用模型(Ⅵ)进行回归，学生数和人口密度因素对标准教师数量的影响分别在1%和10%的水平下显著，而且回归系数也符合基本假设。对于人口密度较高的99个县利用模型(Ⅵ)进行回归，学生数和人口密度因素对标准教师数量的影响分别在1%和5%的水平下显著，而且回归系数也符合基本假设。

三、地区间农村小学教育均等化的财政转移支付的模拟结果

1．一般性教育转移支付的测算。根据模型(Ⅵ)的回归结果可以得到各地区标准教师的数量，将测算的标准教师数量、各地区教师平均工资水平、各地区农村小学生数量和公用经费保障标准代入模型(Ⅵ)可以测算出各地区农村小学标准教育支出，将其各地区财力可以承受的教育投入相比较，可以得到各地区农村小学教育支出的缺口，为了体现效率的原则，将缺口与各地区教育投入努力程度相乘，可以得到各地区的补助额。

2．激励性财政转移支付的测算。为了引导地方政府加大对教育的投入，对于一些教育投入努力程度高的地区应该给予一定的奖励，可以确定激励性教育转移支付基数依据实际教育投入大于财力可以承受的教育投入，激励系数可以根据省级政府的财力水平，可以选择5%、10%、15%、20%几个档次，根据不同水平的激励系数得到激励性财政转移支付总额，将一般性转移支付和激励性转移支付相加，就可以得到教育财政转移支付规模。

表3  河北省2007年农村小学教育财政转移支付规模模拟结果

单位：万元

注：根据一般性和激励性教育转移支付测算的结果计算得出。

3．可行性。从表3中可以看出，2008年河北省财政拿出15亿左右的资金，能够实现教育投入的均等化，现行的教育专项转移支付资金已经超过这个数字，就是因为分配方法不合理，专项转移支付出现财力化的倾向(张弘力，2004)，义务教育专项资金的分配只考虑人均可用财力，而没有考虑到各地区对义务教育的实际投入，这样的分配办法并不能引导地方政府增加对义务教育的投入。例如《河北省人民政府关于农村义务教育经费保障机制改革的通知》(冀政[2006]86号)规定，从2007年起，在省内全部免除农村义务教育阶段学生杂费。因免除学生杂费需政府投入的资金，由中央和地方政府按照农村小学年生均160元、初中年生均235元，县镇小学年生均190元、初中年生均265元的标准和一定比例分别承担。除中央财政承担60％部分外，省、设区市、县(市、区)各级财政的分担比例按照各市、县2003年－2005年三年平均人均可用财力在全省的排名确定。显然这种分配办法只考虑人均可用财力，而没有考虑到各地区对农村小学教育的实际投入和各地区财力可以承受的教育投入，起不到引导地方政府增加对教育投入的作用。

四、结论与政策启示

根据2007年河北省农村小学教育投入情况，基于公平和效率的原则，从财政能力和财政需求的视角，构建了财力可以承受的教育投入模型和标准教育支出模型，测算出2008年各地区可以获得的一般性教育转移支付和激励性转移支付数额。同时模型的构建过程给了我们一些关于促进地区间小学教育均等化的政策启示：

1．转移支付的对象与额度并不是一个静态的概念，应该是随着条件和环境的发展变化，结合地区实际情况来动态考察的。省级地方政府应形成一种兼顾公平与效率的、激励与约束机制相结合的保障机制，认真考察各县市的财政能力和财政需要，也就是要科学测算各地区财力可以承受的教育投入和标准教育支出，这样就可以形成一个有效的系统，保障各地区农村小学教育均衡发展。还要指出的是，上级政府要守住的底线是一个动态的指标，例如生均公用经费标准，当落后地区也能够达到这个指标时，则在新一期这个指标就要上升，省级政府就可以在新的水平上争取和维持一种均衡。

2．逐步形成以一般教育转移支付为主、激励性教育转移支付为辅的教育财政转移支付制度。一般性教育转移支付是通过规范的公式计算出来的对某一地区的整体补充，其资金由受补助的地方政府自行决定，[⑧]激励性教育财政转移支付是为引导地方政府加大对教育的投入。一般性转移支付在缩小地区间公共服务水平差距中起着主体性和根本性作用，激励性转移支付则具有机动灵活、拾遗补缺的辅助性作用。目前，一方面要加大一般教育转移支付的力度，使之形成规范、稳定的制度体系，这样可以从资源配置的整体性上扶持落后地区教育事业的发展；另一方面又要加大激励性转移支付的力度，这样可以引导地方政府加大对教育投入的努力程度，只有两者并举，综合应用，才能有效地促进地区间教育均等化的目标。

本文的不足之处在于：一是本文中生均公用经费标准是按学生人数和最低公用经费保障标准来测算的，其实小规模学校的学生人数少，办学成本相对较高，因此，在进行转移支付中有必要提高小规模学校的生均公用经费标准，弥补办学经费的不足；二是影响生均教育支出成本的因素很多，本文中只考虑到各地区教师工资水平和各地区人口密度这两个主要因素，有些次要因素没有考虑进去；三是本文中教育经费投入以教育事业性经费支出为依据，主要包括人员经费和公用经费，而没有考虑基本建设支出，因为教育事业性经费支出是维持性支出，每年的变动不大，用回归来分析比较有说服力，而基本建设支出每年的变动较大，难以用回归来分析。四是本文的研究实际上承认现行地区间教师工资水平的差异是合理的，但是现行各地区的教师工资水平与各地区的经济发展是否相适应呢？这些有待在以后的研究中进一步深化。

 

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