刘汇琳、丁厉/北京师范大学经济与工商管理学院

内容提要：我国目前的教育财政现状存在着总量短缺、地区之间和地区内部差异明显、县级政府财权与事权不匹配的问题。笔者认为政府应在教育资源配置过程中起主导作用，研究政府教育财政职能尤其是财政职能在各级政府间的划分有助于改善存在的问题。因此，本文对政府教育财政职能划分进行了研究，从理论和现存法律法规角度对各级政府教育财政职能进行了分析，并采用问卷形式研究了省以下政府教育财政职能。

关键词：政府  教育  财政职能  划分

一、我国教育财政的现状

我国政府相当重视教育投入，1993年《中国教育改革和发展纲要》就提出到2000年国家财政性教育经费支出占GDP比例应达到4%；并规定了“三个增长”，教育投入随着经济发展水平提高而提高。2001年全国教育投入总量达4637.66亿元，是1990年的7.03倍，教育投入年均增幅达19.4%。然而，教育经费仍严重短缺。《2005年全国教育经费执行情况统计公告》显示，我国财政性教育经费占GDP比例，2005年为2.82%，虽然比上年增加了0.03个百分点，但与法定的4%仍有很大差距；除了教育投入总量不足，各地区间、城乡间差异也显著，地区间的教育投入差距越来越大。同时，我国义务教育区域不均衡主要是由省内差距、而非省际差距引起的。省内差距就是省内各地级市、各县之间的差距。义务教育管理体制要求以县为主，但县乡两级政府的财政责任和能力严重失衡。90年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达40%，2002年和2003年仍分别高达35.2%和36.1%，而且这种状况越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高达60%以上。所以目前业界认为我国教育财政存在的几大问题是：总量短缺；地区之间地区内部差异明显；县级政府财权与事权不匹配。

究其原因，我国政府在教育资源配置中起主导作用，它的努力程度直接关系到当地教育财政状况。因为教育经费主要来源于财政性教育经费，即政府财政对教育的投入。分税制改革导致财政收入重心上移，经调整后基本稳定在2005年和2006年的53：47。加上2001年“税费”改革，中央财政收入达半数以上，地方的财政收入减少，必然会导致县乡财政困难而影响当地政府对基础教育的财政投入。因此研究政府教育财政职能划分，尤其是研究各级政府间的职能划分能有助于改善目前教育财政存在的问题。这里所说的“教育”限于国家正规三级学历教育。我国政府分为中央、省、地(市)、县、乡五级，本文主要就中央、省、县三级政府教育财政职能进行讨论。

二、我国教育财政职能的划分

1993年公共教育财政体制的框架开始形成，并以立法的形式规定了国家、地方政府对教育的投入，多渠道筹措教育经费的新体制逐步确立和完善。这一时期，义务教育阶段进行了分税制改革，并确立了“以县为主”的义务教育财政体制和政府转移支付制度，中央进一步加大了对农村义务教育财政的专项支持；“政府拨款为主、多渠道筹措”的高等教育财政体制也形成。

1993年《中国教育改革和发展纲要》提出：各级政府、社会各个方面和个人都要增加对教育的投入，逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。1994年《纲要》实施意见指明政府对高等教育应提出教育经费预算并统筹安排和管理，通过建立基金制等方式，发挥拨款机制的宏观调控作用；为实现事权与财权的统一，要进一步改革教育经费管理体制，教育经费实行预算单列并由各级教育行政部门提出年度计划的建议，报同级财政部门，由同级政府列入预算，批准后认真实施；加强对各级政府教育投入水平的监控。1995年《中华人民共和国教育法》明确规定了以各级财政拨款为主、以依法征收教育费附加、发展校办产业、社会集资捐资、收取学杂费等多种渠道筹集教育经费为辅的体制，并规定逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源；同时还以法律形式明确了1993年《纲要》提出的国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，即本世纪末要到达4﹪的目标。2001年《关于基础教育改革和发展的决定》提出了农村义务教育由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制。2003年《关于进一步加强农村义务教育工作的决定》提出建立规范的农村义务教育投入保障机制：一是要实现农村义务教育从乡镇为主管理向以县为主管理的转变；二是建立和完善农村教职工工资保障机制；三是逐步实现农村义务教育经费由农民较多承担向以政府为主承担的转变。2004年发布的《2003—2007行动计划》再一次明确了高等教育经费的使用和管理，特别提出“‘211工程’二期计划建设资金仍采取国家、部门、地方和高等学校共同筹集的方式”。对于义务教育，提出进一步落实“分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制。县级政府要切实担负起经费安排使用的责任，明确各级政府保障农村义务教育投入的责任；中央、省和地(市)级政府通过增加转移支付，增强财政困难县义务教育经费的保障能力；建立和完善农村中小学投入保障机制。2006年6月29日修订的《中华人民共和国义务教育法》明确了各级政府在基础义务教育上的责任，从法律上确立了“以县为主”的体制。其中第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。”新法特别关注财政对于义务教育均衡发展的安排。新法第四十五条要求：“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”

根据以上各法律法规的规定，我国目前各级政府的教育财政职能分别是：

——中央政府：制定教育财政的法规、方针、政策、总体规划，对高等教育提出教育经费预算并统筹安排和管理；对中等和中等以下教育设立用于贫困地区、民族地区、师范教育的专项补助基金；对省级教育财政职责履行情况进行监督、指导，对部分高等学校进行检查和评估等。

——省级政府：负责建立用于补助贫困地区、少数民族地区的专项基金，对县级财政教育事业费有困难的地区给予补助；对中央直属部门转由省级政府管理的学校及省属高校，负责组织有关部门制订本行政区域内高等学校年经费开支标准和筹措办法，作为举办者和高等学校筹措办学经费的基本依据；指导、监督和检查本地区高等学校依法建立、健全财务管理制度,合理使用和严格管理教育经费，提高教育投资效益。

——县级政府：在组织义务教育的实施方面有主要责任。本文结合《义务教育法》、《教育法》、《中国教育改革和发展纲要》及其他相关法律法规文件详细列出了县级政府的各项教育职责(见表1)。同时，对全国23个省市78个县级市教育局长进行了问卷调查，设定已经到位、需要加强、缺乏实施手段还是内容应该修改四个级别来反映该项职能的执行情况，从而推断其合理性，并按照教育部普九划分的三片地区[①]进行了统计分析(见表2)。

表1   我国县级政府教育财政职能

表2    我国不同片区各项教育财政职能情况汇总表

注：按选择人数最多的项作为该项职能的执行状况，如两个或三个选择项人数相同，则选择数相同项中的第一个作为该职能的状况，如选择“已经到位”和“需要加强”人数相同，则结果为“已经到位”。

由上表可以看出，县级各职能得到落实的很少，一片地区已经落实的职能4个，但同时它还有3个职能缺乏实施手段，分别是1.4 “鼓励和引导社会各界和人民群众捐资助学”、 1.5“管理中小学勤工俭学和校办产业的发展工作，积极扶植校办企业的发展，对校办企业、学校勤工俭学在政策上给予优惠”、2.3“将维护、改造和建设中小学校舍纳入社会事业发展和基础设施建设规划,把所需经费纳入政府预算”，这符合我国的教育经费来源现实，要从实际可操作性方面来解决这个问题，但也可能是数据抽样问题，样本可能集中于一片地区省内较不发达的县；三片地区的职能执行状况仍然是比二片地区要好，这是因为中央政府对三片地区的重视，对三片地区的转移支付力度较大，同时，也可能是源于三片地区当地政府的努力程度更大。1.3“财政转移支付中用于农村义务教育补助资金、上级财政拨付的教育专项经费、中小学缴存财政的预算外资金设立专户管理”和3.4“建立健全资助家庭经济困难学生就学制度和贫困家庭子女义务教育帮扶制度，保障农村适龄少年儿童接受义务教育的权利，实现义务教育阶段家庭经济困难的学生都能享受‘两免一补’”在四个分类中都达到已经到位，这也说明了实行新机制后，农村义务保障得到了重视，此项政策在县级政府实施状况良好。

从全国来看，关于县级市经费筹措职能，大部分教育局长认为1.1、1.2、1.4三项职能选择需要加强的人数超过50%，前两项说明预算内教育经费投入仍需加强，现实中省级政府及其以下各级政府的财政承担比例确定并没有明确的操作方法，而1.4项则说明县级基础教育这一层次通过社会捐集资来增加教育经费的途径在现阶段发展仍很落后，1.5项甚至有19%的县市认为应该修改该项内容。对于经费预算职能，从直观上可以看出经费预算职能的履行状况较差，2.6项选择已经到位的仅占14%，这与重点校政策遗留效应相关，符合现实状况。对于预算执行和分配职能，只有3.4一项有半数选择已经到位，这是2005年开始实施的“两免一补”政策效果；另外四项半数以上教育局长都认为需要加强,从中看出校舍维护、教育事业费和一些专项经费的使用情况还不理想，这与第四大项监督职能执行的不理想状况有关。对于监督职能，四项职能都是选择需要加强的比例最大，而4.4项选择已经到位仅2%。大体来说，经费监督功能在全国各地的执行情况都有待加强。其中一个原因是实施手段的缺乏，如乱收费问题由来已久，政府以行政手段及号召方法对它进行过治理，但仍然是屡禁不绝。

三、对我国教育财政职能划分的评价

对于我国政府教育财政职能划分的现状，笔者认为其走向是正确的，但正如第一部分所述，仍有问题存在。我国高等教育采用中央和省级政府管理的机制，也就是说仅中央和省两级政府对高等教育承担教育财政职能，这是符合高等教育产品属性和我国行政结构的。同时这也考虑到了各级政府的财力状况，但是，目前也有不少学者提出还应加强中央对各省以及省际间的对高等教育的转移支付，因为对于经济落后地区高等教育存在着严重的外溢性问题。

1.中央政府尽早制定《教育投入法》，完善我国的教育财政法规体系,使教育经费的筹集、负担、分配、使用都有法可依，责任明确，推进教育财政决策的民主化、法制化，从法律上增强对财政职能的监督力度。此外，中央政府应承担更大的教育财政责任，规范义务教育和高等教育转移支付制度，对落后地区加大转移支付力度，目前有很多学者对这个问题进行了研究，王善迈、袁连生建立了义务教育转移支付模型：总额补助模型和分项补助模型，陈上仁、李兵设计了高等教育转移支付方案，通过计算各地应承担的生均公用经费最低标准和各地财力客观能承担的生均公用经费，将经费缺口计算出来作为转移支付金额确定的标准。

2.省级政府作为地方最高层级政府，应在地方教育财政职能中起到主导作用，规范转移支付制度，利用其对省内部各市、县的信息优势，对落后地区加大转移支付力度以减少地区内部的不均衡；另外，省级政府应进一步完善中央规定的教育财政法规体系，建立省内下级政府教育财政努力程度监督制度。

3.根据第二部分的调查数据，县级政府教育财政职能履行状况急待改善，鉴于我国实际存在的地区经济发展差异，对三片地区采取统一标准是不实际的，因此，各个地区可根据自身经济、教育发展水平而对教育财政职能进行了不同程度的调整，加强调查结果中显示为需要加强的职能，对结果中显示为缺乏实施手段的职能进行细致探讨。此外，也反映出县级政府承担了过多的财政职能，与其财力并不匹配。虽然，由县级政府来举办教育是符合基础教育作为地区性公共产口的属性的，从乡镇提高县级政府这一走向也是合理有效的，但县级政府的层次还是太低，尤其在经费筹措方面受到当地经济发展水平的制约，所以县级政府应将部分教育财政职能移交给上级政府。

参考文献

〔1〕王善迈，袁连生．2001年中国教育发展报告[M]．北京师范大学出版社，2001.

〔2〕王蓉．我国义务教育经费的地区性差异研究[C]．教育经济学年会论文，2001.

〔3〕汪柱旺．构建“以国为主”的农村义务教育投入体制[J]．改革与战略，2004.

〔4〕王蓉，岳昌君，李文利．努力构建我国公共教育财政体制[J]．北大教育评论，2003.

〔5〕王善迈，袁连生．建立规范的义务教育财政转移支付制度[J]．教育研究，2002.

〔6〕陈上仁，李兵．高等教育转移支付理论与实证研究[J]．教育与经济，2002.