刘晓凤、吴文劲/湖北经济学院
内容提要：人力资源开发将越来越成为国家发展战略的核心，教育对国家和地区发展的促进作用比以往任何一个世纪都更加明显。本文通过对德国、印度、俄罗斯和比利时政府在教育支出中的做法进行比较，以期对我国教育投入改革提供经验。
关键词：基础教育 职业教育 高等教育 国际比较
一、德国在教育支出中的做法
(一)财政拨款优先教育,实现教育机会均等
近年来，德国连续增加教育与科研预算，累计提高12.4%。2001年是德国财政最为吃紧的一年，政府各部门预算都有不同程度的削减，惟有教育和科研预算仍有较大增加。联邦政府在高校建设、科研、促进学生学习和企业职业培训试点及高校教学经验推广等方面和各州政府一起提供经费。联邦政府不仅关注教育发展的各州院校平衡，而且还具体关注教育实际入学能力的平衡，重视对学生的资助。政府修改了《联邦教育促进法》,不仅提高了奖学金额度,而且扩大了奖学金的覆盖面,使受益人数大幅上升。政府还与德国结算银行和联邦管理总署合作,向学生提供低息教育贷款——国家助学金(BAföG)。目前全德每4个大学生中就有一人申请获得每月最高可达585欧元的助学金，2/3的学生认为此项资助是其开始大学学业的重要前提条件。而基于不断增长的大学生数量，2006年政府对高等教育培养人才和通过职业教育培养人才的专项资助增长到1.07亿欧元，增幅同样为8%(约800万欧元)。
(二)基础教育经费以州为主
根据德国《基本法》(宪法)规定，教育管理的重心在各州国民教育部，实行地方自治的原则。教育经费由州和市镇政府共同负担，以州政府负担为主。在教育公共支出中，州政府承担了3/4的份额，市镇政府承担了1/5的份额，中央政府所占比重仅在3%左右。这既涉及公立学校，也包括国家认可的民办学校。民间提供的办学经费主要来自各教会和工商大企业及财团，但国家给予一定的财政补贴。德国并没有专门设计一套教育财政转移支付制度，但并不等于德国不存在基础教育转移支付，各州间基础教育财政的平衡体现为事前平衡，即通过一般性转移支付实现的州际财政能力的平衡。
同时，联邦也并没有完全放弃教育的发展责任，在《促进学校建设法》中规定，要确保学校的目标、数量和质量，使更多的适龄青年接受教育，使各州之间学校的学术和专业平衡发展。
(三)革新职业教育,紧跟科技步伐
随着科学技术的发展,社会上出现了许多新型工种。为了能向这些新工种输送技术人才,德国政府及时革新传统的职业教育,在颁布新工种培训大纲的同时,对传统工种培训大纲进行重新修订，2001年底,联邦议会通过了《晋升教育促进法》修改案,引进了师傅奖学金,其额度不仅与大学生奖学金相同,而且在家庭补贴方面甚至还优于大学生,以此鼓励并支持在职专业人员的职业继续教育。2006年德国新一届政府采取了一系列措施为年轻人和成年人提供更多受教育的机会。首先，加大职业教育的投入，新一届政府启动了一项新的职业教育计划，到2010年，联邦教研部将向地方教育机构投资１亿欧元改善职业教育；其次，推出包括职业教育现代化、适应经济结构变化、学校和企业间的合作、与普通教育相衔接等一揽子改革计划；再次，实施教育储蓄金制度。
(四)重视高校科研作用
德国科研工作主要由高校、科学协会、州立科学院和企业四大系统承担，其中高校是科研支柱。此外，高校还承担为其他研究机构培养输送科研后备人员的重任。目前，联邦每年用于高校科研的金额约180亿欧元，占德国科研总投资的31%。德国研究协会、马克斯·普朗克协会、弗劳恩霍夫协会等科研机构或协会的资金主要来自于联邦政府，而它们又将相当一部分的资金拨付给了大学。2006年德国“顶级大学”杰出计划正式实施，为此，联邦政府从科研预算中拨付了1亿欧元的专项启动经费；在未来6年里，联邦和州政府将按3:1的比例为“顶级大学”计划提供19亿欧元的专项资助。2007年联邦政府对科教投资金额比2006年增加5亿欧元。
二、印度在教育支出中的做法
(一)多方努力共同投入基础教育
1.加强印度中央政府与地方政府的合作。普及教育目标的实现需要中央政府各级地方政府的共同努力。自20世纪80年代，到21世纪初，印度中央政府制定并与地方政府合作实施了一系列、总预算达62亿的初等教育促进计划，其中最大规模的一个被称为地区初等教育计划(District Primary Education Programm, DPEP)。该计划分为三个阶段，在18个邦的270个低识字率地区花费 13亿美元修建63,000所学校和6,800个教师培训中心，新增入学儿童3千万。
2.借助第三方参与增加基础教育投入。印度政府鼓励非政府组织、私人部门和国际力量等第三方资助扩大公立学校、私立学校和计算机教育规模，提高教学水平。自20世纪80年代以来，初等教育部门大规模地向第三方开放。越来越多的国际机构如联合国教科文组织(UNESCO)、联合国开发计划署(UNDP)、联合国儿童基金会(UNICEF)、欧盟、世界银行和亚洲发展银行积极参与印度教育部门的活动。许多发达国家及其相关机构如瑞典国际开发署(SIDA)、挪威发展合作署(NORAD)、荷兰和日本等向印度提供双边教育赠款。印度政府采取的一系列初等教育促进措施如地区初等教育计划(DPEP)就得到了国际性联合援助。这些国际支援的金额十分可观，印度每年能获得几十或上百亿卢比的经费，2001年至2002年国际援助资金占到中央政府对初等教育财政预算的31.84%。这些外国援助基本上都投向小学教育。
(二)高度重视非正规教育投入
印度政府在几十年普及初等教育的过程中认识到，在这种情况下，仅仅通过正规学校教育难以完成普及教育的目标。为此，印度全国在1978年开始有组织地开展非正规教育，非正规教育中心主要由民间机构和村潘查雅特(现代印度农村的一种自治组织)创办，各邦自行负责，中央政府在经费上给予帮助。从第七个五年计划起，在9个教育落后的邦内，邦政府创办男女生非正规教育中心，中央承担50%的经费，专为女童创办的非正规教育中心，中央赞助90%的经费(中央给予各邦用于建立非正规教育中心的款项中有90％的资金都用于建立女童非正规教育中心)，志愿团体或机构创办这类中心，中央政府赞助100%的经费；学术机构为非正规教育领域进行创新项目和研究以及评价活动，政府也提供100%的资助。
(三)注重IT职业教育发展
当互联网风靡全球的时候，和中国同样作为发展中国家的印度，在竞争激烈的全球软件市场中，取得了举世瞩目的成就，创造了软件业的神话。这与印度的职业教育密不可分。印度的IT职业教育是多元投入的。印度主要是采取了国家、企业并举，产、学、研相结合的方式培养人才，途经大致有3种：一是依靠高等院校。二是软件企业自身建立机构培训。三是IT职业教育培训。很多印度工程类院校计算机专业的学生，在接受理论教育的同时，也都接受NIIT的技能培训，他们一毕业就能上岗，而无需企业重新培养。在政府的鼓励和支持下，国内外民间资本积极投入IT职业教育，采取各种各样的经营方式，形成了成熟的产业规模。产业化的职业教育培养了大批的基础人才、技术工人。印度IT职业教育的特点是，学员只需完成基础教育后，不用进行高等教育，直接进行职业教育就可以实现人才培养，大大降低了培养成本和使用成本，缩短培养周期。
(四)财政支持高等教育灵活发展
目前印度高等教育规模在世界上名列第三,如此庞大的高校教育体系能够在低收费的情况下维持正常运转,其主要原因便是政府不断增加教育投入。据悉,印度政府承诺未来几年内,将教育投入在国内生产总值的比例提高到6%。教育经费通过印度大学拨款委员会落实到院校头上，政府其他部门也向相关院校实行补贴拨款，以鼓励学生进入所属行业来工作。微软、英特尔等跨国公司和当地优秀企业在院校提供奖学金来吸纳人才，因此高校获得不少隐形资金，也就无需将目光集中在学生的钱包上。印度最著名的尼赫鲁大学，每学期只需交200卢比学费和60卢比住宿费，两项合计只相当于人民币70元左右。其他政府高校的收费也大致如此。
(五)丰富的教育资助制度
印度政府为了消除种姓制度造成的不平等，在教育上给予“不可接触者”保护性区别对待。印度政府对处境不利群体学生特别是表列种性和表列部落学生制定了有关具体的资助和扶持政策，教育部在工程学院、医学院、技术学院、军事院校、师范学校和中央学校等教育机构中保留配额，在年龄和录取分数上放宽条件，为他们保留22.5%的大学入学名额。还采取免除学费、部分免除杂费、奖学金、助学金、教育贷款等措施资助处境不利群体学生上学。这些政策在很大程度上保证了印度社会弱势群体的受教育权益，缓和了紧张的社会矛盾，促进了社会公平与平等，取得了较好的社会效益。
三、俄罗斯在教育支出中的做法
(一)加大教育投入，提高教师待遇
随着经济形势好转，从2003年起，联邦和地方政府对教育拨款每年将分别递增25%和10%，最终使国家对教育拨款的总额在国内生产总值中的比重从3%增加到6.5%到7%。国家对教育的拨款超过了对国防和司法机构的拨款，2004年拨款额为4980亿卢布。
按居民教育水平算，俄罗斯目前仍居世界前列，每1万人中有320名大学生，俄罗斯劳动人口中受过高等和中等教育的人高达87%。为保持目前劳动人口的受教育水平，《俄罗斯联邦教育发展纲要》中更是系统地提出了教师队伍建设的预期目标和措施：对教育系统的工作人员的权利和社会保障实行国家保障和保护措施；对教师和其他教育工作者实行多种优惠和定额物质保障；完善教育工作者的劳动报酬制度；通过保留和发展保健机构体系使教育系统的工作人员获得普遍的保健、休息和治疗。同时，为保证中学教师工资及时足额发放，中学教师工资由地方财政拨款改为联邦财政拨款。
(二)基础教育按人头拨款
为了保证全程的基础教育，实现教育的非垄断化，转型后的俄罗斯在基础教育阶段一直采用教育券，即实行教育机构按人头拨款制度。联邦政府将教育拨款以教育券的形式一次性直接拨给学生以完成全过程的基础教育。每一个俄罗斯公民都可获得教育支票或教育券。这种教育券或教育支票共有两张，一张用于学前(包括托儿所)教育，一张用于基础教育(从一年到十一年)。教育券或教育支票本身是没有面额的，其具体数额由政府根据当年的经济发展状况确定。教育券或教育支票在国家统一监督下，由地方教育管理部门发放，政府根据学校所得教育券或教育支票数量拨付当年的教育预算经费。也就是说，学校经费的多少直接取决于教育券或教育支票的数量，也就是直接取决于学校的声誉和办学的质量。
(三)财政拨款保证职业教育发展
按照1996年修订的《联邦教育法》，俄罗斯引入“大职教”观念，即将9年基础教育后的职业教育分为四个层次：初等职业教育，中等职业教育，高等职业教育和大学后职业教育与补充职业教育。政府保证初等、中等职业教育为免费的职业教育。国立、市立职业教育机构招收公民接受初等职业教育时，取消考试招生的办法。《联邦初等职业教育法》还宣布了初等职业教育优先的三项原则，即：（1）经费拨款优先，由总统发布命令，要求各级政府严格执行国家教育经费拨款的最低标准，以保证职业教育经费及时到位。（2）保护联邦、联邦各主体和地方政府三级财政预算对初等职业教育的所有支出项目。（3）对于投资发展初等职业教育的学校、自然人和法人提供税收优惠。
(四)注重高等教育的经费投入效益
为提高教育经费的使用效益，俄罗斯实施了实名制财政券，以确保高等教育质量。这项新制度与俄推行的全国统一考试制度相挂钩。这两项新制度常被合称为全国统一考试—实名制国家财政券制度。获得实名制财政券的学生必须通过全国统一考试，国家根据学生参加全国统考的考试成绩，分五个等级向每个大学生提供年度财政担保，这种担保不作为现金发放给学生，而只是根据成绩发放给学生不同面额的实名制财政券，学生以手中所持的券支付所选择学校的部分或全部学费。这样，选择某所高校的高等级学生越多，这所学校得到的拨款就越多，这为学校吸引优秀学生提供了动力，促使各大学为争夺优秀学生和国家拨款展开竞争，从而保证优秀大学吸引到更多的优秀学生。
四、比利时在教育支出中的做法
(一)基础教育、职业教育和高等教育并驾齐驱，分两大区管理
比利时是一个重视教育的国家，教育经费占国民生产总值的5.5%左右。比利时的教育方针和相关政策由国会负责制订，全国没有统一的教学大纲，但各校自选的教学内容及大纲要经过比利时教育部的批准。比利时具体教育事宜由地区政府管理，设有法语和弗兰芒语两个教育文化部，分别管理和负责法语区和弗兰芒语区的文化教育事务。基础教育、职业教育和高等教育并驾齐驱在比利时具有同等重要的作用。
比利时实行3﹣18岁免费义务教育制，儿童6岁起实行义务教育，小学教育非常注重学生素质的培养，采取启发式教育，以学生为学习的主体，注重创新性，强调调动学生的学习主动性，启发学生积极思考，充分发挥其学习能动性，培养和提高学生认识问题、分析问题和解决问题的实际能力。比利时大学也实行世界上少有的义务教育，其高等教育分为正规大学教育和大学外高等教育。比利时还拥有非常完善的职业教育体系，注重高等应用学院对高级应用型人才的培养，积极推进职业教育重点和实用性学科的发展。
(二)政府拨款绩效为先
比利时重视学科的发展，凸显学术人员的价值。比利时教育业是以绩效为基础的政府拨款模式，比利时政府加强教学和科研的评估工作，逐步建立与国际接轨的学位制度。联邦政府给学校越来越多的办学自主权等，包括增加经费使用的灵活性，在有关法律条款上取消对学校的一些限制，减少行政对学校办学的干涉，扩大学校招生的自主权，促进高等学校之间竞争和特色的形成。近来，比利时政府引入了美国的高等教育模式如竞争概念，加大高等学校的办学自主权，适当增加学校和学生的压力，并将之有效地转化为一种前进的动力。
(三)注重国际教育交流以促进教育产业的国际化
被马克思誉为“地球上最适合人类居住的国家”的比利时十分注重国际教育交流，并以此促进教育产业国际化。比政府积极鼓励外国留学生到比利师留学。比利时学习和生活费用相对其它欧洲国家要低得多，加上比利时教育发达，同时比利时的护照和签证可以自由地在申根协议签订国之间出入，比利时大学的入学申请条件和对留学生打工的限制也不十分苛刻，学生毕业后的出路也不错，拥有比利时大学文凭的留学生在法语国家十分受欢迎。外国学生享有和比利时本国学生一样的待遇，并享受医疗保险等当地人的福利待遇。
五、国外教育支出对我国的启示与借鉴
(一)三级教育，一个也不能少
各国政府深知提升整个民族的科学文化素质，更新公民的知识结构，进而增强生产力、提高劳动生产率，促使经济长期健康地发展，需要大力发展各级各类教育，需有优良和发达的教育。因此不断加大对各级教育的支持力度。
第一，基础教育。德国、印度、俄罗斯在发展基础教育时通过财政拨款保证其资金来源，并以公立学校教育为主要形式，通过财政转移支付等手段来解除贫困地区公共教育支出的困境。而且基础教育全部免费，所需经费全部纳入预算，足额安排。这些措施都反映出了各国政府对基础教育的重视程度。
第二，高等教育。主要由受益者个人承担资金，各国财政以助学政策和助学贷款的形式予以资助。为了切实把高等教育的重点放在提高质量上，各国财政拿出专项资金来支持高等学校深化教学改革，提高教学质量。同时对私立大学给予政策的支持和适当的财政补贴。
第三，职业技术教育。由于其与物质生产领域有较直接的联系，带有明显的商业收益性，因此其资金来源基本上由市场机制决定，由地方政府、行业和企业或受益人承担。但是为了大力发展职业教育加快人力资源开发，促进就业、再就业，消除贫困落后地区接受教育机会不均等的问题，各国政府也不断加大对职业教育的支持力度，增加财政对职业教育的投入。
(二)为弱势群体提供特殊的支持政策
教育是促进社会流动的主要工具，因此保障弱势群体的受教育权利、推进教育公平，是建设和谐社会的主要手段。德国、印度与俄罗斯的教育公平发展策略，都将重点放在了提高弱势群体的教育水平上，并专门为他们制定了教育方针、措施和资助计划。弱势群体子女教育在教育权利、教育机会、教育过程及教育结果等方面严重失衡，需要通过政府强有力的措施来补偿。
(三)发挥政府财政的政策和资金导向功能
在各国教育的发展中，各国还普遍重视通过公共财政政策和财力手段的运用，引导社会性投入，从而建立起教育发展的多元化投入渠道。如在教育资助制度中，银行信贷投入日益重要，各国政府运用银行信贷手段，向学生提供低息教育贷款，贷款利率比较低，银行的利息差额由财政贴息。由此既扩大了银行对教育的贷款规模，又减轻了学生负担。再如，各国在发展职业教育时，由国家、企业共举，通过政府投入调动了企业投入的积极性，为职业教育条件的改善提供了投入保障。
(四)提高教师待遇，保证教育质量
各国为了保证教育水平，对教师待遇作出明确规定，并通过财政拨款予以保证，以吸引优秀人才加入到教师队伍中。如在德国，德国的中小学教师属于国家的公务人员，受不解雇的保护，无失业之虞，而且每年还有两个很长的假期。政府支付给中小学教师的工资为人均国民收入的2倍多。德国中学教师人均年税前收入超过45，000欧元[①]，与德国一些著名的跨国公司职员的人均年税前收入相当，与其他一些行业相比，中小学教师属于名副其实的“中高收入阶层”。印度教师的工资收入全部为财政支出，在各行业中处于上游水平。印度普通居民的月收入一般为3000卢比，而“老资格”教师每月收入为2.5万卢比左右，而刚入行的教师最低也有1万卢比。俄罗斯的教师收入也属于中上收入阶层，俄
参考文献：
〔1〕何康林.德国新一届政府上台后的教育政策及倾向[J].世界教育信息，2008(1).
〔2〕王阳.俄罗斯职业教育对我国的启示[J]. 文教资料，2008(4).
〔3〕王超.博洛尼亚进程中高等教育一体化与多样化的协调[J].教育学术月刊，2008(1).
〔4〕肖莲英.印度高等教育质量问题及其发展对策[J].当代教育论坛(宏观教育研究)，2008(2).