辽宁省委党校

    内容提要：政府PPP基金具有示范带动社会资本及增信的作用,其效应的发挥能在我国带动更大规模的PPP项目市场，而PPP项目投资作为基础设施建设的重要组成方式将有力地促进我国的经济增长。本文在省际比较视角下对我国PPP基金发展现状进行了分析，发现省级PPP基金规模区域和投向领域差异明显，而且存在基金定位不清、资金推进模式影响示范效应发挥、政府主导PPP基金增信功能不强等问题，并在此基础上提出了相应的改进建议。

    关键词：PPP基金  政府主导  运行模式  社会资本投资

    十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营”，这意味着国家对民间资本的投资渠道给予了进一步放松并赋予了民间资本部分特许经营的权利。而《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》(2015)中则对社会资本投资参与公共服务领域项目及获得特许经营权力的合规合法性进一步给予确定并提出要由中央财政出资设立支持基金。我国于2015年5月22日首次提出设立中国PPP融资支持基金，随后，中央和地方政府纷纷设立该基金用于支持PPP项目。截至2016年6月国内PPP引导基金注册资金总规模已经超过7000亿元。在此背景下从省际比较视角对PPP基金的现状进行研究并以此为基础提出相应的对策建议是十分必要的。

    一、政府设立PPP基金的必要性

    PPP基金从国内学界来看定义并不一致,但从实践层面经常将其界定为以PPP项目为投融资标而设立的基金。按照基金的发起主体可分为三种模式,分别为政府主导的PPP基金、产业资本主导的PPP基金、金融资本主导的PPP基金。从我国目前的实践来看主要采取的是政府主导的PPP基金模式，因此在我国实践语境下的PPP基金主要指的就是政府主导的PPP基金。按照发展形式来分，政府主导的PPP基金以分为PPP投资基金和PPP产业基金两类，其中PPP投资基金中发起主体是中央和省级政府，发起目的是通过财政资金的杠杆作用拉动社会资本作用的投入，作用方式主要是采取对项目的融资支持、投资引导、财政奖励等手段方式；而PPP产业基金的发起主体是地方融资平台或地方国有企业发起目的是投资项目运营，作用方式是作为社会资本的直接参与项目。在当前的经济环境下，政府PPP基金的建立是十分必要的。

    1.PPP基金能够缓解地方财政压力，提高政府资金的使用效率。经济新常态下地方政府的债务压力日益增大，从制度上看政府参与PPP项目在政府资产负债表中属于表外融资，这就使得地方政府的财政压力得以降低，同时PPP基金带动PPP项目的发展为地方政府稳增长提供了可能。从财政资金使用的角度来看，政府通过PPP基金的方式使得少量资金吸引大量社会资金，使得地方政府得以突破财政资金不足的局限，同时PPP基金通过根据约定退出的方式提高了有限的财政资金的周转率，从而提高财政资金使用效率。

    2.PPP基金有利于带动社会资本，促进和规范国内PPP市场的发展。作为PPP项目重要参与方之一的金融机构参与的积极性往往取决于对项目本身的合规性和投资回报，以及当地政府的财政税收、财政预算等情况的判断。PPP基金以股权方式进驻后可以起到增信的作用，从而带动金融资本进入PPP项目。作为PPP项目重要参与方之一的企业，与传统的BT模式相比，PPP产业基金模式比过去的政府授予其一定年限的特许经营权到期有偿或无偿回购的方式更能够解决项目建设的资金问题，并通过政府和企业共担风险风险的方式增加企业的参与度。

    3.PPP基金能够促进PPP项目在产业和地区间的均衡发展。从我国PPP项目的分布来看，行业分布不均、地区分布不均的现象十分普遍。从全国的PPP项目的产业布局来看，市政工程、交通运输、旅游、片区开发、生态建设和环境保护等项目占项目汇总数构成的前5位，占比分别为33.57%、11.61%、5.83%、5.76%、5.20%，也就是说工程建设或基建领域发展迅速，而科技、农业、教育等行业项目发展则相对缓慢。从地域分布来看区域差异也十分明显。在PPP项目的地域构成中，贵州、山东、新疆、四川、河南、内蒙古、湖南、辽宁、甘肃、河北分别为PPP项目全国数量排名的前十名；贵州、山东、河南、云南、四川、河北、内蒙古、江苏、湖南、辽宁分别为PPP项目总金额的前十名。这也就意味着财政压力较大资金较为匮乏的省份PPP项目较多，而财政实力雄厚的省市PPP项目较少，而通过PPP基金的设立能够加强PPP项目发展的薄弱环节。

    二、我国政府PPP基金发展现状及问题

    （一）PPP基金发展现状

    通过对部分省份政府PPP基金汇总研究，发现总体呈现出以下特征：

    1.省级PPP基金不断增加，但区域差异性明显。如表1所示。千亿规模的基金有2个，分别为黑龙江、新疆两地省级基金，占基金总数比为16.67%；金额为1340亿元和1000亿元，两者合计占基金总额比重为58%。百亿规模的基金7个，分别为江苏、山东、贵州、河北、山西、福建、浙江，占基金总数比为59%；金额分别100亿、800亿、200亿、100亿、144亿、200亿、100亿，合计占基金总额比重为41%；不及百亿规模的基金有3个，分别为河南、云南、四川，占基金总数比为25%；金额均为50亿，三者合计占基金总额比重为4%。从上述的分布可以看出基金呈现出明显的区域差异性。同时通过设立基金的省份PPP项目规模的全国排名可以看出，设立PPP基金的省份，其PPP项目的发展状况在全国省份排名中大多处于前列。

表1  部分省份设立政府PPP基金情况

单位：亿元

    注：其中PPP基金情况数据截至时间为2016年3月，数据来源来自与各省的公告；PPP项目金额来源主要来自于中华人民共和国财政部政府和社会资本合作中心的PPP数据库，时间截止到2016年11月30日。

    2.PPP基金的投向领域呈现出明显的差异性，其对产业布局的调整作用需进一步加强。如表2所示，目前各省PPP引导资金的投入向领域主要投入到市政工程和交通运输领域，而在其他领域投入的比较少。这种状况固然和这些领域相对容易推广PPP模式有关，但另一方面也意味着PPP基金没有起到调整现有PPP项目行业领域分布的作用。目前我国PPP项目分别及其不均衡，从行业的性质来看，医疗、养老、文化、水利、新能源、环境等行业应该进行市场化的改革，而且从实际运行来看是完全具有可操作性的，但是恰恰是这些领域公共服务项目的储备以及政策的引导却明显不足，因此PPP基金的产业引导作用需要进一步加强。

表2  部分设立政府PPP基金省份PPP项目分布

    注：本表数据根据中华人民共和国财政部政府和社会资本合作中心的PPP数据库的有关数据计算得出，数据截至日期为2016年10月。

    （二）PPP基金发展现存问题

    通过对我国各省PPP基金发展状况的梳理,可以看到我国PPP基金还存在以下几个方面的问题：

    1.基金定位不清影响其示范效应的发挥。目前我国的政府主导PPP基金是通过基金直接在具体项目投资的方式来实现其发挥引导示范效应、吸引社会资本及增信的目的。在具体的政府主导PPP基金实施方案中主要采取以下的措施，分别是优惠的资本成本给予资本支持、采用股权为主、债权为辅方式的投资模式、前期费用补贴、项目奖励的技术援助，但是从实际运行来看前两种方式是主要的方式。从当前的PPP基金设置中可以看到PPP基金既是引导基金也是PPP项目投资公司，即同时具有公益性和商业性的性质，这种定位上的模糊将导致两难的困境。如果要将PPP引导基金的定位为商业性的基金，那么其在本质上和市场自发设立的基金一样对金融回报率的追逐应该是其最根本的目的，在这种情况下就要考虑挤出效应发生的可能和市场主体地位的公平性问题；如果将PPP引导基金的定位为公益性基金，那么其运行的主要目的就是增信以此来解除市场对地方政府信用问题的顾虑。而目前这种定位上的困局导致了现在很多PPP基金无法进一步操作从而发挥基金的示范作用。

    2.资金的推进模式影响了社会资本进入的积极性。政府主导PPP基金从推进模式上看都是采取这样的安排即进行股权投资期限届满后回购。但是这样的回购往往会导致以下两个方面的问题：首先，回购制度安排带来了增加政府债务负担的可能性，这在一定程度上是对发展PPP模式减少政府负债的最初目的的背离。其次，回购的模式增加了不同社会资本地位的不平等的可能性。在目前的大多PPP基金方案中金融机构和社会资本是主要参与主体，其中是金融机构参与方式往往是以债权方式的形式来进行，按规定政府给予回购的托底。这样一来社会资本作为PPP项目的参与者，按照地位平等的原则，其就应该可以要求享有政府回购的权利。但这样一来就产生了困境如果能给与社会资本同样的权利将有可能导致政府债务的增加；但如果不给与社会资本同等权利则意味着其他社会资本获得了不平等的待遇。这种推进模式的局限性导致了政府主导PPP基金对其他社会资本的吸引力比较低。这种情况在财政部第三批已签约的PPP示范项目中得到突出体现,第三批完成签约的198个示范项目中民企参与的项目仅占到已签约项目投资额的三分之一。

    3.政府主导PPP基金的增信功能还需要进一步增强。对PPP项目的增信是政府主导PPP基金的最主要功能之一。为了实现增信的目标，PPP基金主要采取以下两种方式：一是采取股权质押的方式来进行增信，二是通过基金收益劣后的方式来实现增信。第一种方式主要是通过PPP基金进行直接投资的方式来进行的，直接投资会形成相应的股权，而对股权的质押将起到增加其他社会资本投资PPP项目的信心的功效。但这种方式是否发挥效应主要取决于股权价值的大小，但是由于目前大多数PPP项目的盈利情况呈现出不明晰的特点，导致对社会资本增信的效果有限。第二种方式主要是规定分配项目收益时基金收益要劣后与其他社会资本，从而实现增信的作用。但是这种方式与文件中对基金退出方式的规存在着逻辑上不一致，而且其发挥作用主要是项目能够盈利作为前提的，如果没有盈利,所谓收益劣后就根本无从谈起,但由于目前的PPP项目发展来看是否盈利具有不确定性，也就导致以此为基础的基金劣后收益的增信作用效果有待于进一步考量。

    三、促进我国政府PPP基金发展的对策

    为了更好的发挥政府PPP引导基金的作用,促进PPP项目的发展,应该从以下几个方面入手：

    1.政府PPP基金要在公益性和商业性之间进行清晰的定位。政府PPP基金在设立初期就要进行准确的定位，这决定了具体设定模式、手段及政策的着眼点。如果是商业性定位，其目的则主要是盈利，与市场自发设立的基金一样；如果将其定位为的公益性基金，增信就是其主要的目的。在这种情况下对PPP基金的定位应该界定为财政保障基金，从而为PPP项目提供财政支持。这样一来我国就构建了一个由国家、省、市、县组成的四级PPP项目保障基金体系。按照制度规定财政承受能力评估必须要在PPP项目实施之前进行，但由于PPP项目自身的特点，在较长的周期内相应区域的财政能力很有可能发生，而保障资金比财政收入更能增加社会资本投资的信心。同时在支付合同约定的期间内如果财政无法兑现相应的支持手段，基金通过收购社会资本当期的PPP项目收益权来保障社会资本的收益，既能够起到示范作用吸引民进资本的进入，又能起到增信的作用。

    2.调整PPP基金的运行模式。PPP基金从法律组织形式包括公司制、契约制、有限合伙制三种。公司制基金是按照《公司法》设立以公司形式来组织和运作的基金，这种形式需要面临着双重纳税的负担，但公司型基金的投资人拥有股东的决策权，便于参与运营决策。契约制形式是指把投资者、管理人、托管人三者作为当事人，通过签订基金合同的形式而设立的基金。在契约型的组织形式下基金不具备法人地位，因此在投资企业或项目中无法作为真正的股东，但是面对的各类的登记手续则相对简单。而有限合伙制基金是按照《合伙企业法》设立以有限合伙企业形式运作的，这种形式既能够克服公司型双重纳税的问题，又突破了契约型无法充当股东的难题，有较大的运作空间和延展空间，因此PPP引导资金组织形式上应该主要选择有限合伙制的运行模式。在这种组织形式下合作主体由一般合伙人和有限合伙人构成，一般合伙人一般由基金管理机构来担当，但其必须通过公开竞争程序来选择；有限合伙人则由当地财政、金融机构、社会资本来担当，其中政府认购10%成为劣后级有限合伙人份额，金融机构、实力较强的社会资本则是优先级有限合伙人。这样的方式从运行方式上，通过对基金搭建、认缴方收益、出资的触发机制的具体设定来实行，从社会资本的角度看，能最大限度的提升社会资本的信心，而从政府的角度来看，则与直投基金的政府方回购相比不会增加政府的债务。

    3.增加政府PPP引导基金的扶持手段并进一步规范化。目前我国政府PPP引导基金主要采用了融资支持和作为社会资本参与两种方式，其中PPP融资支持基金的运作方式主要是为PPP项目提供融资支持，通过小比例股权(5-15%)或债权的方式投入PPP项目、给予PPP项目一定的前期费用补贴等方式。目前河南、山东、山西、江苏、四川、云南及新疆等地主要采取这种方式。如河南省PPP开发性基金规定要通过股权投资、项目前期补贴、项目奖励等三种方式发挥示范效应。作为社会资本参与PPP基金主要是由政府担任劣后级出资人，基金募集的资金主要以股权形式投入到项目公司，目前河南、云南等省份主要采取这种方式。从国外政府PPP基金的发展经验来看，PPP基金对PPP项目的支持方式和工具可以有多样性的选择。如在支持方式上包括给与项目优惠贷款、进行项目担保降低风险、对部分项目招标费用给予补贴等多种方式。从偿还情况来看，包括需要偿还、不需要偿还两种方式。从给与的阶段看包括申请阶段给予、项目开展过程给予等，可以根据不同的项目主体采取不同的方式来对社会资本多样化的需求给与满足。在增强基金扶持方式灵活性的同时要其进一步细化、制度化。在加拿大的PPP基金的实践中就十分重视制度的细化。2007年加拿大政府制定了“建设加拿大计划”，这个计划主要方式就是向加拿大PPP基金拨款，2014年加拿大政府又制定了“新建设加拿大计划”进一步对PPP基金进行追加，目前加拿大PPP基金已经达到了12.5亿加元的总规模。而为了更好的提高基金的使用效率在加拿大的PPP基金对扶持方式做出了详细、具体的规定：一是资金的捐助具有无偿性，这种无偿性对于资助阶段、资助用途、退出时间都有有明确的规定，从阶段上看规定要在基础设施资产的建造期内，从用途看规定是对采购主管机构向承包商或特许经营者的补偿支付，从退出时间看规定是在资产运营阶段后；二是对资助规模进行了严格的限制，只能给与特定PPP项目不会超过该项目合格成本的25%的资助，PPP基金申请指南中对合格成本的范围进行了清晰的界定。这样通过具体和明细的制度减少了政策的随意性及寻租行为发生。

    4.健全PPP基金运行机制。PPP基金成立后如何选择选择基金管理人至关重要。目前PPP基金有两种管理模式：一是直接管理，即成立投资决策管理委员会，在基金投委会下设立基金管理办公室直接管理，如河南、江苏等省；二是受托管理，即省级财政部门作为PPP基金的政府主管部门，融资平台公司作为受托管理机构代行出资人职责，如四川省。从管理模式上看，这两种方式都是非市场化的管理方式。在这种管理方式下面临着管理困境，一方面PPP基金管理主体的投资能力和开发能力亟待提高，另一方面有效考核评价的缺乏将增加政府基金管理与投资中的寻租行为发生的概率。从管理主体的选择上看政府引导基金应该将资金交由合作投资机构管理。这样一来合作投资机构的选择和监管将决定着政策引导目标能否实现以及财政资金的安全能否保证。因此，要从三个方面进一步健全的基金的运行机制，首先要加快引导基金对合作投资机构的筛选、评审、决策、实施与监督等权力分离。其次要完善对基金及相关决策者的考核标准，并建立相应的奖惩机制达到奖优惩劣、优化政府资金管理的效果。最后要合理设计PPP引导资金的退出机制。引导基金从参股子基金中的退出有提前退出和清算退出两种，从目前部分地方PPP基金的实施来看，政府主导PPP基金期限届满后的退出一般是政府回购。这种的安排能增加社会资本的信心但却不利于引导基金的周转。而提前退出能够提高资金的使用效率但却会降低社会资本的信心，从而降低了引导基金的吸引力。因此基金退出时一方面要通过对所实现收益的部分让渡等方式实现让利于民，另一方面要对社会资本的违约行为实施惩罚性提前退出。

5.防范PPP基金的潜在风险。首先要强化PPP基金的规模控制。要对基金的规模进行理性的看待，而规模合理与否关键要看是否坚持使用效率、效益、公共利益等原则，防止PPP项目泛化现象的发生。PPP模式的推广并不意味着所有项目都要采用PPP模式，要防止地方政府把很多原本交由市场运作的项目包装成PPP项目、或是将一些稀缺资源与PPP项目捆绑开发的情况。因此PPP基金要对PPP项目进行理性的政策性引导。其次从管理上看要完善各种制度规范。目前大部分的省级PPP基金多采取由省级财政部门主导方式来运行，通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算来进行注资，因此相应制度是否完善则成为基金风险能否形成的关键一环。目前对PPP资金相关制度呈现出不完善的特征，主要体现在以下两个方面：一方面《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》对PPP基金做出了这样的规定，就是必须在在“政府性基金预算支出表”中单列，这样一来基金支出就成为了表外融资；另一方面政府出资参与过程中存在向其他出资人承诺收益不足或本金损失时的兜底补贴义务增加隐形债务风险。目前的PPP基金一般都采用优先劣后的结构化设计，这种方式的实质是通过政府的“保底承诺”来实现增信的目标，这也意味着这部分支出具有隐性或有债务的特性。但按照我国目前法律的规定，政府给 PPP引导基金的“保底承诺”并没有纳入相应的范围进行管理。这两方面的不完善导致了PPP基金在一定程度上就弱化了财政预算支出的硬性约束。因此应该通过完善相关的制度加大对地方财政风险的防范，从而实现PPP模式化解地方债的制度设计初衷。

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