辽宁大学

内容提要：政府创业投资引导基金是我国创业投资领域由“补”改“投”财政机制的重要创新，具有杠杆作用、引导功能和聚集效应。我国政府创业投资引导基金的国家法制发展刚过十年，作为支持就业创业、大众创业万众创新的重要举措，政府创业投资引导基金数量和规模在2015年呈现“井喷”状态。2015年、2016年辽宁省政府创业投资引导基金相关管理规定是省级相关立法的最新成果，但尚须进一步改进立法形式，健全治理结构，完善引导方式，规范退出机制，以及加强风险控制。

关键词：政府创业投资引导基金  治理结构  引导方式  退出机制  风险控制

传统以财政资金直接补助企业的方式，虽然对产业结构调整、转型升级等发挥了积极作用，但存在资金分配的行政化、项目散而乱及缺乏回收机制等问题。通过设立地方政府创业投资引导基金，实现财政资金政策性和效益性的统一，有助于财政资金循环使用，以及形成乘数效应，撬动社会资本参与实体经济。2015年初，我国政府引导基金数量和规模呈现“井喷”状态，据浦发银行与清科研究中心联合发布的《中国引导基金与区域及产业经济发展专题研究报告》显示，截止2016年9月底，国内共成立980只政府引导基金，其中789只已披露基金规模达33004.58亿元(王俊丹，2016)。笔者拟梳理政府创业投资引导基金的国家法制与政策，厘清地方政府投资引导基金的法制发展背景，结合辽宁相关规定，提出健全治理结构、完善引导方式、健全退出机制、加强风险控制等法制化建议，以实现辽宁引导基金的杠杆作用、引导功能和聚集效应。

一、省级政府创业投资引导基金的国家法制背景

2005年国家发展和改革委员会等十部委共同制定并经国务院批准发布《创业投资企业管理暂行办法》，其中第22条首次提出由国家或地方政府设立创业投资引导基金，引导基金对创业投资企业的设立与发展通过参股和提供融资担保等方式予以扶持，同时还规定具体管理办法另行制定。

2006年，国务院在《关于印发实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）>若干配套政策》进一步提出由有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导基金承担“双引导”的功能：（1）对社会资金的引导，即引导社会资金流向创业风险投资企业；（2）对创业风险投资企业的引导，即引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业。同年，颁布的若干配套政策的第一批实施细则汇总表（国办函[2006]30号）中规定：（1）国家发展和改革委员会牵头，科技部等参与制定《创业投资引导基金管理规定》；（2）财政部牵头，科技部等参与制定《科技型中小企业创新投资引导资金管理办法》。依据前者，以及基于《创业投资企业管理暂行办法》第22条授权，经国务院同意，2008年国家发展和改革委员会、商务部、财政部出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发[2008]116号，以下简称《指导意见》）。引导基金的性质与宗旨在《指导意见》被予以昭示，同时关于引导基金的设立与资金来源、运作原则与方式、管理、监督与指导、风险控制等具体制度以及《指导意见》的组织实施亦被予以较为明确地规定。该指导意见成为我国创业投资引导基金的基本规范。依据后者，2007年财政部、科技部出台《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》。该办法将引导资金的形式限定为引导基金。第3条还规定，中央财政科技型中小企业技术创新基金为引导基金的来源之一，此基金的依据乃是科技部、财政部《关于科技型中小企业技术创新基金的暂行规定》，值得注意的是，此文件因在2014年被并入财政部会同工业和信息化部、科技部、商务部制定的《中小企业发展专项资金管理暂行办法》而被废止。

总之，我国形成由国家发展与改革委、科技部分别主导的创业投资引导基金两套体系。1993年制定、2007年修改的《科学技术进步法》第35条第2款和1996年制定、2015年修改的《促进科技成果转化法》第38条第2款都以新设条款的方式在法律层面上承认创业投资引导基金的设立。

2015年起创业投资引导基金作为支持就业创业、大众创业万众创新等的重要举措被中央政策频繁提及，例如2015年国务院办公厅《关于印发进一步做好新形势下就业创业工作重点任务分工方案的通知》（国办函[2015]47号）提出，财政部、发展改革委、工业和信息化部、人力资源社会保障部、农业部负责“加快设立国家中小企业发展基金和国家新兴产业创业投资引导基金；鼓励地方设立创业投资引导等基金”；又如《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发[2015]32号）提出，“鼓励各地方政府建立和完善创业投资引导基金。”尤其是2016年国务院《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发[2016]53号）特别强调创业投资引导基金的作用，要求国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部按职责分工负责，“充分发挥政府设立的创业投资引导基金作用，加强规范管理，加大力度培育新的经济增长点，促进就业增长……对于已设立基金未覆盖且需要政府引导支持的领域，鼓励有条件的地方按照‘政府引导、市场化运作’原则推动设立创业投资引导基金，发挥财政资金的引导和聚集放大作用，引导民间投资等社会资本投入。进一步提高创业投资引导基金市场化运作效率，促进政策目标实现，维护出资人权益。鼓励创业投资引导基金注资市场化母基金，由专业化创业投资管理机构受托管理引导基金。综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利于社会出资等多种方式，进一步发挥政府资金在引导民间投资、扩大直接融资、弥补市场失灵等方面的作用。建立并完善创业投资引导基金中政府出资的绩效评价制度”，从而掀起创业投资引导基金设立的新一轮高潮。

另外，2015年财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，旨在统合包括创业投资引导基金在内的各类政府投资基金，对政府投资基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理和监督管理等予以规定。同年，《财政部关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建[2015]1062号）提出进一步要求。

二、我国地方政府创业投资引导基金的法制现状

1999年，为推动政府的科技投入改革，推进高新技术成果转化，由上海市政府主导设立“上海创业投资有限公司”。与当时其他地方政府投资平台不同，上海创业投资有限公司以母基金方式运作，与各类社会资本设立参股的子基金，换言之，该公司虽无“引导”之名，却是我国第一家地方政府创业投资引导基金。2002年，为撬动社会资本对中关村园区中小科技企业的投资，中关村管委会设立“中关村创业投资引导资金”，出资额为5亿元，这是国内第一个使用“引导”字样的地方政府基金。

据不完全统计，2009年-2016年之间，全国26个省、自治区、直辖市等各级政府及部门制定近200项与创业投资引导基金相关的规范性文件。本文主要研究省级政府及其部门设立的创业投资引导基金，整理主要包括如下（见表1）。

表1  部分地区创业投资引导基金规范性文件

三、辽宁省投资引导基金相关规定及立法特点

2015年，辽宁省以辽政发[2015]50号出台《辽宁省产业（创业）投资引导基金设立方案》（以下简称《设立方案》），在《设立方案》后附有《辽宁省产业（创业）投资引导基金管理办法》。同年，又以辽政办发[2015]104号出台《辽宁省产业（创业）投资引导基金管理中心工作规则》、《辽宁省产业（创业）投资引导基金专家评审委员会工作规则》和《辽宁省产业（创业）投资引导基金参与基金托管银行招投标办法》。

2016年，辽宁省又对辽政发[2015]50号文进行修改，出台《辽宁省产业(创业)投资引导基金管理办法(试行)》（以下简称《管理办法（试行）》。《辽宁省产业(创业)投资引导基金直接投资管理办法(试行)》同步出台。同年，省发展改革委、财政厅根据《管理办法（试行）》的有关规定，结合实际工作遇到的新情况、新问题又出台《关于印发辽宁省产业(创业)投资引导基金管理办法(试行)有关问题解释的通知》）（辽发改财金[2016]1055号）。

分析辽宁省政府创业投资引导基金的规范性文件，在立法上具有以下特点：

1.制定时间比较晚。长三角地区的省市，例如上海、江苏、浙江、安徽等基本是在2009年-2010年间制定相关规范性文件并设立有关基金，由此可见，辽宁省对引导基金的功能重视比较晚。《管理办法（试行）》第2条关于基金设立宗旨的表述，还特别强调“全面对接国家部委设立的各类产业投资基金和股权投资引导基金”，亦反映辽宁省引导基金设立具有明显的被动型。

2.制定机构为省政府。各地引导基金的规范性文件近半数由省级人民政府制定，部分虽然为发展改革委、财政厅等制定但一般由省政府办公厅发布。辽宁省引导基金规范文件由省政府发文，具有地方政府规章的效力，与国内绝大多数地方的立法实践较为一致。各地引导基金的规范性文件均未由地方人大制定，源于相关上位法的依据主要为国务院办公厅印发的通知，但未免存在财政民主性不足的缺憾。

3.复合功能设立模式。多数省级引导基金为单一功能，即在名称上为创业投资引导基金（风险投资引导基金），个别为复合功能，称之为股权投资引导基金。辽宁省的创业（产业）投资引导基金的概念颇具创造性。依据《设立方案》，引导基金大致包括创业投资、产业投资、产业金融投资三项功能。功能复合有利于避免功能区别困难及提高基金的资金规模，但是亦衍生诸如机构复杂化、运行方式混合等一系列问题。《财政部关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建[2015]1062号）就明确区分了创业投资引导基金和产业投资基金的投资领域。

四、完善辽宁省政府创业投资引导基金法制建议

从辽宁省投资引导基金相关规定文本表述来看，在治理结构、引导方式、退出机制和风险防控等方面还存在一些改进的空间。围绕这些问题，从法制视角提出具体建议如下：

（一）健全治理结构

《设立方案》《管理办法（试行）》所创设的辽宁省引导基金治理结构与《指导意见》关于引导基金的设立、管理等规定基本一致，即引导基金管理委员会（决策机构）、专家评审委员会（决策支撑机构）、基金管理中心（日常管理机构）、省发展改革委（业务指导机构）、省财政厅（出资人）及商业银行（金融托管机构）。但是，《指导意见》明确规定，由引导基金“理事会”行使决策管理职责，并且对外行使引导基金的权益，以及承担相应义务与责任，《管理办法（试行）》则改为“管理委员会”，笔者认为此项修改缺乏足够依据。

与其他各省级引导基金的治理结构相比，辽宁省引导基金的行政级别堪称最高。引导基金管理委员会成员包括省长、常务副省长、副省长。其他省级引导基金或者仅有常务副省长、主管副省长，或者牵头机构为省发展改革委、省财政厅或省政府金融办。级别高凸显辽宁省对引导基金的高度重视，亦源于辽宁省引导基金的资金规模巨大、功能复合，某一主管副省长或政府机构难以独挑大梁。但是，高级别也导致引导基金管理委员会的低效率，辽宁省引导基金管理委员会负责事项较为有限：（1）依据《管理办法（试行）》第7条，根据引导基金专家评审委员会全体成员2/3以上通过的评审结果，对拟投资基金进行决策；（2）依据《管理办法（试行）》第13条，对托管机构定期报送的引导基金投资资金使用情况予以审查；（3）依据《管理办法（试行）》第20、23条，对引导基金参与股权投资基金的具体比例、投资初创期企业的是否不取得收益回报进行决策；（4）依据《管理办法（试行）》第32条，批准特别基金的风险防范意见；（5）依据《管理办法（试行）》第35条，审查省发展改革委、省财政厅定期关于引导基金政策目标、政策效果及其资产情况的评估报告；（6）依据《管理办法（试行）》第36条，省引导基金管理中心定期报送投资运作情况报告。此外，依据《管理办法（试行）》第10条，决定省财政厅出资人代表职责的授权及授权省发展改革委业务指导。此种治理结构可能导致管理委员会的决策职能虚置，形成多重委托代理关系。因此，建议辽宁省引导基金功能单一化，降低管理委员会层级，提高运行效率，进一步扩大管理委员会的职能，例如对引导基金基本管理制度的决定权，对基金经营计划和投资方案、股权投资退出方案的审定权，以及研究协调创业投资工作中的重大问题等。

《指导意见》为实现引导基金决策的科学性和民主性，要求设立独立的评审委员会，由评审委员会对引导基金支持方案予以独立评审。《管理办法（试行）》第8条亦如此规定，而且按照《指导意见》最低限要求，明确要求“股权和创业投资行业自律组织的代表”和社会专家在评审委员会组成中的比例不得少于半数。但是，诸如《湖北省创业投资引导基金管理暂行办法》第8条第4款规定，“其中省创业投资同业公会的代表和社会专家不少于三分之二”。笔者认为，为增强引导基金决策的科学化和民主化，有必要进一步提升自律组织的代表和社会专家人数。

（二）完善引导方式

依据《指导意见》，引导基金的运作方式包括参股、融资担保、跟进投资和其他方式。《管理办法（试行）》第19条规定，“引导基金以股权投资方式对股权投资基金或企业进行投资。”其中以股权投资方式对股权投资基金进行投资即为《指导意见》的“参股”，但不太明确的是以股权投资方式对企业进行投资是否为《指导意见》的“跟进投资”。与2005年《辽宁省产业（创业）投资引导基金管理办法》相比，《管理办法（试行）》除部分字词调整外，主要体现为第2条，在“不对企业和项目进行直接投资”的限定外，增设“设立的直接投资基金”的例外，此外第14条予以相应的调整。与《管理办法（试行）》同步出台《辽宁省产业（创业）投资引导基金直接投资管理办法（试行）》第2条对直接投资予以界定。[①]对照《指导意见》中关于“跟进投资”的要求，[②]笔者认为，《管理办法（试行）》关于直接投资的补充规定乃是针对辽宁省引导基金的产业引导属性而言，因此应当修改《管理办法（试行）》补充引导基金的跟进投资规定，例如参照《湖北省创业投资引导基金管理暂行办法》第14条第3款规定，在选定投资项目后或实际完成投资1年内，创业投资企业可以申请引导基金跟进投资，至于引导基金的跟进比例应当限定为创业投资企业实际投资额50%以下，投资价格则与被跟进创业投资企业的投资价格相同。引导基金跟进投资时可以授权共同投资的创业投资企业予以托管，由此获得的相关投资收益亦可以按一定比例奖励给创业投资企业。

美国小企业投资公司（The Small Business Investment Company, SBIC）计划被认为是引导基金模式的肇始和典范，而融资担保正是SBIC的特色(李建良，2016)。融资担保的引导方式对于进一步提高引导基金的放大倍数、提升资金运行效率和降低投资风险具有十分积极的意义（李朝晖，2010）。建议《管理办法（试行）》增加融资担保的规定。但是，不建议引导基金采取《指导意见》的直接融资担保模式，[③]而是借鉴北京市海淀区创业投资引导基金的补偿基金模式，即引入担保机构，引导基金只做担保机构的补偿基金，放大担保机构的担保能力，实现引导基金的杠杆功能。

阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障是2007年《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》第5条所规定的引导基金的引导方式。2011年财政部、科技部《国家科技成果转化引导基金管理暂行办法》第4条将“风险补助”的提法改为“风险补偿”，规定转化基金的支持方式包括创业投资子基金、贷款风险补偿和绩效奖励等，第四章专章规定贷款风险补偿。2015年科技部、财政部又特别印发《国家科技成果转化引导基金贷款风险补偿管理暂行办法》。《管理办法（试行）》第22条规定引导基金有偿使用的原则，但设定“扶持主要投资初创期企业的创业投资基金”例外情形，风险补偿的效果有限。笔者建议，《管理办法（试行）》增加风险补偿的有关规定，但为保障引导基金的可持续发展，建议对风险补偿的资金总额设定一定的比例限制。

（三）规范退出机制

《指导意见》对引导基金投资形成股权的退出规定较为原则，诸如退出方式及退出价格的确定仅规定符合公共财政原则及引导基金运作要求。《管理办法（试行）》第26条第1款则规定以下退出方式：（1）回购，即基金其他投资者回购；（2）转让，即向基金以外的投资者受让股权；（3）清算；退出价格则规定按照公共财政的原则和引导基金投资约定的有关要求予以确定。

关于退出的程序，依据《管理办法（试行）》第27条规定，引导基金在特定情形下享有单方退出权，即符合四种情形，引导基金无须取得其他出资人同意即可退出：（1）引导基金拨付所参与基金一年内未开展投资业务的；（2）所参与基金投资领域和阶段不符合政策目标或基金章程约定；（3）基金管理机构发生实质性变化不利于基金继续运作的；（4）基金管理机构不能履行基金章程或协议的。笔者建议，创业投资企业的投资行为违法违规情况下，引导基金亦有权单方退出。

此外，依据《管理办法（试行）》第26条第1款规定较《辽宁省产业（创业）投资引导基金管理办法》第26条增加“在全体出资人同意”的限制，意义不明，笔者建议删除。

（四）加强风险控制

引导基金的风险控制包括风险处理的在先预防和事中控制。所谓引导基金的在先预防乃是限定投资风险集中和高风险投资。《指导意见》规定，“引导基金章程应当具体规定引导基金对单个创业投资企业的支持额度以及风险控制制度。”《管理办法（试行）》第31条规定对此予以细化。《指导意见》还规定引导基金支出的负面清单和正面清单，“引导基金不得用于从事贷款或股票、期货、房地产、基金、企业债券、金融衍生品等投资以及用于赞助、捐赠等支出。闲置资金只能存放银行或购买国债。”《管理办法（试行）》第33条基本与之一致，除个别词语差异外，主要是强调“不得进行承担无限连带责任的对外投资”。笔者认为，该规定源自《公司法》第15条，凸显引导基金的财产独立性要求。

引导基金的事中控制则表现为黄金股条款的施行。引导基金作为子基金的股东，虽然不参与子基金的日常经营管理，但并非对子基金的创业投资行为放任不管，而应以不同方式参与子基金的治理：（1）规定引导基金可向子基金派驻董事或监事；（2）规定引导基金可向子基金派驻董事和监事；（3）规定引导基金可派员进驻子基金的投资决策委员会（李红润，2014）。《管理办法（试行）》第34条则规定，“引导基金不干预所参与股权投资基金及其管理机构的日常管理，但在所参与股权投资基金及其管理机构违法、违规、违背预先约定的情况下，派出的协调观察员对投资项目有最终否决权。”所谓协调观察员的法律地位有待进一步明确，其最终否定权的依据亦须在参股协议中予以明确。值得注意的是，《指导意见》规定，“以参股方式发起设立创业投资企业的，可在符合相关法律法规前提下，事先通过公司章程或有限合伙协议约定引导基金的优先分配权和优先清偿权，以最大限度控制引导基金的资产风险”，但《贵州省创业投资引导基金管理办法》第25条规定，“引导基金在企业破产清算时具有优先清偿权”，笔者认为缺乏法律依据，不应予以参考。

此外，在强调风险防范的同时，还应当对投资失败予以宽容(马海涛、师玉朋，2016),笔者认为，为避免引导基金“不敢放手作为”的问题，建议辽宁省地方立法为不同项目设定相应的风险损失容忍度。

参考文献：

〔1〕 王俊丹.3万亿政府引导基金井喷银行介入路径解密[N].21世纪经济报道,2016-10-26:9.

〔2〕 李建良.创业投资引导基金的引导模式[M].社会科学文献出版社,2016:17-21.

〔3〕 李朝晖.美国 SBIC 融资担保模式对我国政策性创业投资引导基金的启示[J].金融理论与实践,2010(3):104-108.

〔4〕 李红润.论公私合作背景下创业投资引导基金的权利[J],金融理论与实践,2014(3):29-35.

〔5〕 马海涛,师玉朋.政府创业投资引导基金发展现状与制度改进[J].地方财政研究,2016(5):4-8,22.