于晓琳、戚扬学、宗慧、姜健力/辽宁省信息中心

 

内容提要：推动“大众创业、万众创新”（以下简称“双创”）是辽宁全面振兴的必由之路。近年来，辽宁省市两级政府密集出台了一系列推进措施，创业创新的氛围日益浓厚，但总体上看，双创仍处于起步阶段，尚未形成蓬勃发展的态势，对经济社会发展的拉动作用尚不明显。各地在创业创新热潮高涨的背景下，也存在着不少问题，尤以体制机制性问题最为突出。本文结合辽宁省内6市实地调研情况，对此进行重点剖析，并提出针对性政策建议。

关键词：创业创新  体制机制  软环境  政策体系

 

积极推动“创新创业”是东北全面振兴的必由之路，是培育发展新动力，实现发展动力转换的重要途径，也是推进供给侧结构性改革的重要举措。2016年上半年，辽宁省信息中心围绕“双创”，对沈阳、大连、鞍山、营口、锦州、葫芦岛等市进行了专题调研，对创业创新发展中存在的体制机制性问题进行重点研究和剖析，并以辽宁实际情况为例，提出针对性的对策建议。

一、辽宁“双创”取得初步成效

从调研情况来看，各级政府高度重视“双创”工作，全省创业创新取得初步进展，多元化的“双创”模式和多样化的“双创”载体正在形成。

（一）营造有利于“双创”开展的软环境

1.加大简政放权，营造高效便利的政务环境。各级政府把简政放权作为推动“双创”的先手棋，进一步完善权责清单制度建设，深化商事制度改革，加快实施便利化改革，实施普惠性税收优惠措施。

2.加快市场化改革，营造公平公正的市场生态环境。创业创新的市场化特征明显，市场主导创新要素的聚集作用有所增强，社会资本开始参与到创业创新中来。政府提供更为高效的公共服务，主动为产学研用牵线搭桥。全省信用体系建设成效明显，社会诚信意识不断提高。

3.积极拓宽渠道，营造完善优化的投融资环境。除了积极争取上级专项资金支持以外，全省积极提高普惠性财税支持力度，充分发挥财政资金的引导和乘数效应；推进全省及各市产业（创业）引导基金的申请、设立和运作，设立多种形式的专项资金或基金；完善并落实创业补贴扶持政策，发放创业担保贷款；加大科技与金融结合力度；搭建中小企业融资平台，创新融资模式，积极发挥社会资本的作用。

4.实施人才战略，营造开放包容的人才环境。各级政府重视人才在创业创新中的核心作用。积极推进人才管理体制机制改革，完善激励和奖励政策，拓宽人才引进渠道，吸引高层次人才落地生根，加大人才储备，吸引海外人才回归创业，创新人才培养机制。

5.加大宣传力度，营造积极和谐的社会舆论环境。各地利用网站、广播、电视、报纸、微信等多种媒体形式，积极开展政策宣传。针对不同群体举办创业创新大赛、论坛、创业者大会、海外学子创业周、科技活动周等；积极培育创客文化，树立创业典型，举办创业大讲堂等。

（二）初步形成以市场主体主导型为主的“双创”运作模式

从调研情况来看，辽宁“双创”实体的投资和运营已初步形成了多元化运作格局。各类“双创”实体大体可以分为政府主导型和市场主体主导型，其中，市场主体主导型成为主要运作模式。

1.政府主导型。由各级政府或高新区管委会作为出资方，按照事业单位体制进行运营。比如，“沈阳创客空间”由沈阳市政府创业促进中心投资设立，在对创客空间升级改造的基础上，形成“场地+项目+资金服务”的综合创业体系。全省高校大学生“双创”活动主要以“政府+学校”主导方式推进。

2.市场主体主导型。由企业（公司）和学校科技园等市场主体等进行投资和运营，政府主要以税收优惠、补贴等方式进行扶持。根据主导方的不同还可细分为“企业主导型”、“学校主导型”、“学校+企业”主导型、企业自主型等具体模式，也有“学校+企业+政府”模式。

——企业主导型。鞍山科技大市场是这种模式的典型代表，其以辽宁科大万泓科技园为主体，由鞍山市科技局、鞍山市高新区管委会及万泓科技股份有限公司组建而成，企业负责具体运营。按照“政府引导、市场配置”的运作机制，以项目为纽带，探索产学研合作的长效机制，建立高校、科研院所与企业参与的产业技术创新联盟，主要开展信息、金融、知识产权、财务、法律、培训等新型技术创新专业服务，为众创空间的初创企业、大学生创业提供一站式服务。

——学校主导型。在这种模式下，高等院校依托其科技园开展“双创”活动。大连理工大学、东北财经大学等共同发起建设国家级大学科技园，鼓励师生参与创新创业活动，积极打造集创业教育、创业培训、创业实训、创业孵化等多项功能于一体的创新创业指导与服务平台，对参与创新创业的学生提供全方位、多元化的持续帮扶。

——“学校+企业”主导型。这种学校与企业合作开展“双创”的模式越来越普遍。辽宁科技大学依托国家级大学科技园与鞍山聚龙公司共建现代农业公司，致力于发展生物农药、生物肥料等现代农业技术应用产业，为科技成果转化、大学生就业等创造了条件。

——企业自主型。新松作为我国机器人行业的领军企业，将自主技术创新作为企业核心竞争力的同时，积极探索创新融合发展的新模式。其将自身创新资源与全社会共享，通过行业联盟、产学研合作机构、创业孵化平台等新型创新组织，与高校院所、行业内外企业、金融机构等共同建立协同共生的制造业生态圈，是企业自主型模式的典型代表。

在辽宁“双创”发展的起步阶段，政府扶持是不可缺少的，税收优惠、补贴等扶持方式发挥了重要作用。但是市场主导型已经成为“双创”的主流模式，更多地依靠社会资本参与是“双创”发展的必然趋势。而由龙头企业、大企业牵头的“双创”模式将更具生命力和竞争力。

（三）初步形成功能多样的“双创”服务载体

从调研情况来看，全省基本形成了众创空间、孵化器、科技园区、创业基地以及公共综合服务平台等形式各异、功能多样、互有交叉的“双创”服务载体。同时，一些新兴的创业创新载体也开始涌现。截至2015年底，全省拥有各类众创空间156家，在孵企业4198家，累计“毕业”企业2066家；建立创业孵化基地230个，入孵企业6000余户，带动就业8.3万人；拥有国家级大学科技园6家，省级大学科技园9家，总建筑面积42.5万平方米，入园企业761家，累计培育上市企业13家，2015年实现产值与技工贸总收入136.5亿元；组建产业技术创新共性、专业和综合服务平台90家，2015年输出技术合同11898项，合同额267.9亿元。

表1  辽宁“双创”运行载体及运作的典型案例

 

（四）市场主体“双创”积极性明显提升

“双创”主体更加多元化，全社会对“双创”失败的包容度在提高。高校师生积极参与创业指导活动，大学生选择创业的比例提高；科技工作者，特别是有一技之长、有待转化成果、看准市场需求去创业的科技工作者“双创”热情提高，他们相比其他创业者更具优势，更有成功把握，创业的财富溢出效应也更明显；农民工自主创业人数增加，回乡创业、打工地创业，成为新阶段农民工致富的重要途径；海归精英也积极探索创新创业新模式。

（五）“双创”促进就业取得一定成效

2014年-2015年，全省累计扶持创业带头人34789人，带动就业22万人；创业培训4.9万人；发放创业担保贷款38亿元；开展各种创业活动4966次，参与人数达151万人次。其中举办创业大讲堂738次，创业明星巡回演讲350次，创业成果展175次，创业大赛118次，其他创业活动2379次。

二、辽宁“双创”的体制机制性问题最为突出

从总体上看，“双创”对辽宁经济社会发展的推动作用尚不明显。中国科协在2015年下半年组织的调研中，从双创活力、双创信心、双创环境等方面，对全国27个省区市（不含海南、宁夏、青海、西藏）的双创活跃程度进行综合评价。结果显示，辽宁双创活跃程度仅居全国第23位，列贵州、新疆、甘肃、云南之前。其中，双创活力和双创信心仅列全国第27、26位。从调研了解的情况来看，辽宁“双创”存在的问题集中体现在体制机制方面。

（一）组织管理和政策体系尚不健全

1.管理机制不完善。“双创”工作的组织领导普遍存在分多统少、各自为政的现象，没有设立专门机构行使综合管理协调职责，缺少统揽全局、整体规划和统筹推进。对“双创”工作的考核和监督机制还没有形成，重园区数量、空间数量、孵化面积等数量指标，欠缺对创业创新服务能力、孵化企业存活率、企业实际收益等质量方面的考评，更缺乏“双创”对经济社会发展、经济增长动能转换等方面的评估。

2.制度和政策体系不完备。（1）缺少顶层设计和总体规划。缺少统一的、自上而下合理布局，没有考虑当地经济社会发展的需要和科技基础情况。以众创空间建设为例，调研中发现，一些市建设众创空间数量较多，但运行情况并不理想，其中不乏概念化的“一拥而上”。一方面，不排除有些众创空间是通过政策优惠强行催生出来的，没有与当地实体经济发展和产业结构调整的需要相结合；另一方面，缺乏明确、适用的行业标准，以及运营主体专业素质和能力良莠不齐，这样的众创空间必然存在成长性较差、功能性较低、活跃度不强的问题，难以真正发挥作用。（2）缺少完备、适用、操作性强的政策体系。调研中，无论是政府工作人员还是企业人士都反映，政策碎片化、表象化现象突出，政出多门，上下级之间、部门与地方之间、前后政策之间缺乏有效衔接，出现重复、遗漏甚至是矛盾的现象，增加了政策实施和监管的难度。政策适用性较差，未能完全适应发展的节奏和形势的变化，不接地气，存在重创新、轻创业，在创新中重科技创新等“高精尖”创新、轻“小微特”草根创新，在创业中重大学生的创业，轻农民工和其他群体的再创业等现象。政策配套不到位、不清晰，讲原则多，布置任务多，针对性和可操作性较差，常用“一定比例”“相关机构”“根据情况”等模糊表述和弹性规定，行政确权和业务流程模糊。政策精准度不够，缺少实地调研和专家论证，政策制定者对本地的实际情况了解不透，对上级政策精神也没有吃透，不能将上级政策与本地实际情况结合起来，导致政策与现实脱节，调研中反映，一些支持政策的设置门槛过高。政策知晓度不高，中国科协调查结果显示，2015年上半年辽宁大学生和科技工作者的政策知晓度分别仅为29.8%和31.1%。

（二）软环境改善仍然滞后

全省“双创”软环境建设取得一定进展，但与北京、上海、广州、深圳等城市相比，还存在不小的差距。

1.全社会“双创”氛围不够浓郁。创业创新文化淡薄，创业创新主体缺乏创业创新的意愿，普遍具有畏难情绪，政府对创业创新倡导不够、推动不足。

2.政务环境需要进一步改善。一些部门权力清单清理工作、责任清单和核准投资项目目录等进展缓慢，缺乏针对“双创”的新产品、新技术绿色通道。

3.市场环境需要进一步完善。“双创”资源市场化配置程度不足。中介组织及综合服务平台作用发挥不够，便捷、易操作、标准化的公共技术资源平台建设还应进一步加强。公共研发平台量重于质，真正发挥作用的不多，产学研结合最后一公里还没有真正打通，企业开发新技术、新产品研发难，科技成果落地难的现象依然存在。电子商务等新兴行业亟需加快发展。

4.营商环境需要进一步改善。全社会尊商、重商、亲商、爱商、扶商意识还不够强烈，“亲”“清”的新型政商关系尚未真正形成。政府工作人员，特别是基层工作人员乱作为、胡作为的现象依然存在，市场管理人员“拿卡要”仍未消除，而以政策和职责不清、不明、不知道为借口不作为成为新的普遍现象。法制环境还需强化，对知识产权的保护意识还没有形成全民共识，专利代理行业恶性竞争严重，专利侵权问题时有发生。

（三）区域发展协调性不足

辽宁各市创新环境、创新基础和创新资源等差别较大，“双创”呈现出明显的区域性不平衡和不协调特征。除沈阳、大连区域创新能力较强外，大部分地区创新能力不足、创新基础薄弱、创新意识不强，区域创新缺乏竞争力。辽宁省信息中心从创新环境、创新投入、企业创新和创新绩效四个方面，对全省各市的科技创新能力进行了综合评价。结果显示，2015年，大连、沈阳科技创新能力遥遥领先于省内其他各市，属于省内第一梯队；本溪、鞍山、营口、盘锦和锦州属于第二梯队；辽阳、抚顺、阜新、丹东、葫芦岛、铁岭和朝阳属于第三梯队。

创新环境及创新投入相差悬殊是导致各市科技创新能力两极分化的主要原因。创新要素倾向于向经济更为发达、创新能力更强的地区聚集，区域失衡进一步加剧。同时，“双创”政策普遍呈现“普惠性”特征，缺少适应各地实际的差别性政策和评价考核办法，影响比较优势的发挥，各市“双创”的深度协作也无从谈起。

表2  2015年辽宁各市科技创新能力综合评价结果

地区	综合指数		创新环境		创新投入		企业创新		创新绩效
	指数	位次	指数	位次	指数	位次	指数	位次	指数	位次
沈阳	91.3	2	102.0	2	86.4	1	57.0	8	121.7	1
大连	100.8	1	112.4	1	85.3	2	116.1	1	88.0	2
鞍山	49.3	4	56.6	5	33.3	4	73.4	3	31.1	4
抚顺	38.1	9	51.2	7	30.2	6	53.9	11	18.8	11
本溪	52.9	3	64.8	4	57.4	3	71.9	4	22.9	9
丹东	36.0	11	40.5	10	12.9	11	59.6	6	24.7	7
锦州	43.4	7	45.4	9	25.0	8	58.9	7	38.7	3
营口	48.2	5	54.6	6	23.4	9	84.9	2	23.9	8
阜新	38.0	10	38.2	11	18.2	10	61.5	5	27.5	5
辽阳	39.4	8	50.4	8	29.3	7	55.6	9	22.4	10
盘锦	45.0	6	72.4	3	33.2	5	52.9	12	26.8	6
铁岭	22.1	13	20.1	13	11.7	13	36.6	13	16.0	12
朝阳	17.2	14	18.5	14	12.3	12	28.2	14	8.4	13
葫芦岛	25.3	12	21.1	12	11.6	14	54.9	10	7.7	14

（四）人才问题制约“双创”发展

“双创”发展的核心动力是人才，而吸引、留住、用好人才是推动“双创”的重要工作。调研中各市反映，制约辽宁“双创”工作开展的最重要的问题之一就是人才短缺。

1.人才结构和培养机制不适应“双创”需求。除了创业带头人、创新型人才以及高技能人才等高端人才持续紧缺以外，技能型人才也面临短缺，特别是技术工人的缺口越来越大。更为关键的是，要求较高的“双创”管理型人才的短缺已经开始对辽宁“双创”产生影响。教育体系中相关专业学科建设仍然相对滞后，一些高校发展定位趋同，应用型特点不突出，教育部门的培养计划和企业、市场需求脱节。培养模式单一，与“双创”相匹配的实践环节和第三方培训机构发展较为滞后，部分教师的教学能力和实践能力不强，观念也相对落后。

2.人才政策缺乏吸引力和竞争力。人才政策和服务体系尚不健全，特别是在工资、福利、生活、环境等方面与发达地区差距较大。一些高端管理人才、科研人才被南方企业重金挖走，熟练技工也严重流失。即使是沈阳和大连也存在人才流失的问题。2015年大连市普通高校毕业生中实际留在大连就业的人数仅占33.1%。三、四线地区由于软环境不尽人意，引进人才更难。虽然实行了较为宽松的户籍制度，但部分补贴政策仍有户籍限制。

3.缺乏吸引高端人才创业创新的项目和平台。与发达地区相比，辽宁缺乏吸纳人才能力强的骨干企业，创业创新孵化平台总量少、水平低，创新型人才施展才华的空间相对不足。一些企业研发活动的空心化进一步加剧了人才流失。部分高精尖技术涉及保密，缺乏合理的针对评价体系，人才创新激励出现“真空区”。创新人才储备匮乏，本地培育创新型企业更加困难，从而形成“人才流失ð创新企业数量少ð人才流失加剧”的恶性循环。

（五）创新体系建设滞后，对“双创”支撑明显不足

创新体系建设步伐缓慢，在成果转化、创新主体、服务体系等方面还不适应创新发展要求。

1.政产学研间合作的有效机制还不健全。科技成果转化渠道不畅，缺少科技成果创新、转化及保护机制，科技成果难落地；科技创新与经济发展结合不够紧密，存在科研与产业脱节问题；存在“有制造无创新，有创新无产权，有产权无应用，有应用无保护”的现象。

2.以企业为主体的技术创新体系还没有真正形成。一些企业决策者缺乏长远战略目标和计划，自主创新和参与科技成果转化的主动性不强，对建设创新平台、提升自主创新能力信心不足。部分企业没有建立自己的企业技术中心，研发投入不足，关键领域核心技术受制于人的格局没有从根本上改变。

3.全链条的科技服务体系还没有形成。科技服务体系建设滞后于“双创”发展的需要，在基础设施、专业人员、管理体系、运行机制、服务功能等方面与东部发达地区存在较大差距，省内各市之间的差距也十分明显。一是科技中介服务体系建设滞后。一些公共技术创新平台的建设还处于起步阶段。科技中介服务机构数量少，服务意识不强，服务水平参差不齐，部分地区部分行业存在恶性竞争的现象。二是投融资服务体系建设不足。政府引导社会资本参与创新的机制还不健全。尤其是作为创新活力源泉的科技型中小微企业，融资需求缺乏基本的市场机制支撑，面临较大的风险。天使投资、股权众筹等创业风险投资体系建设远远滞后于发展需要，投融资机构数量不足，帮扶机制尚未健全，金融机构门槛较高，融资难问题依然突出。

三、完善四大体系建设破解辽宁“双创”体制机制难题

辽宁“双创”发展中面临的诸多问题，既要靠市场通过不断调整资源配置来解决，更要靠各级政府通过不断深化改革来解决，而解决影响“双创”发展的体制机制性问题是关键。

（一）加强统筹协调，建立健全“双创”组织体系

建立推进“双创”工作领导小组，由发展改革部门或科技部门牵头，经信、财政、人社、教育、工商、金融、税务等相关部门参加，全面负责推进“双创”的组织领导工作，加强对“双创”工作的统筹指导和综合协调。建立部门联动、快速反应、督办反馈机制和信息共享机制，形成协同推进的工作机制。建立健全“双创”工作的评估体系，全面准确地评估“双创”发展对于经济社会发展的作用；建立健全“双创”工作的督察督办机制和考核机制，加强对各级公务人员，特别是基层公务人员依法依规依程序行政的监察监督，消除政策执行落实中的“肠梗阻”，及时纠正政策执行“走样”“变通”“截留”等问题。

（二）做好顶层设计，强化政策引导，建立健全“双创”政策体系

加强顶层设计，进一步细化政策，立足改革创新，实现“放”与“扶”的结合，在政策设计上彻底改变依靠行政手段配置资源的惯性思维，制定实施系统、可操作、能落地、适合省情市情的政策措施。一是加强上级政策的跟踪和研讨，学习借鉴其他地区的成功经验和做法，结合本地实际，研究、制定、出台适用性强的政策措施。同时，积极将政策措施落实到行动上，并根据不断变化的政策环境、市场环境和实际情况调整完善。二是加强上下级政策的对接。更加善于把上级的“普惠”政策本地化、具体化，把政策用好、用足，并能有所创新。全面、深入、细致地研究每项政策措施、每个项目，尽早提出可实施、可操作的细则，争取上级的认可或采纳，使上级政策尽快落地。同时，把本地的战略设想、政策措施、项目规划等尽快上报，争取上级的支持，使地方战略、政策措施上升为中央或省里的举措。三是加强政策间的衔接。认真梳理，深入细化部门间政策，使政策措施间不冲突、不重叠，形成有纲有目、有统有分的政策体系。四是积极大胆地进行政策创新。贯彻落实中央要求，各级政府应在政策创新上、政策服务上跑出加速度，清理不合时宜的“条条框框”，把该放的放到位，持续为“双创”清障搭台。五是制定区域差异化发展的政策。根据各地发展阶段和发展水平不同，制定不同的政策，形成全省各市梯次发展的良好格局。第一梯队的大连和沈阳，创新可主要聚焦在大型装备制造业、软件业、战略性新兴产业等，创业政策针对的主要是海归、商业精英、大学生等；第二梯队的本溪、鞍山和营口等市，创新可主要围绕战略性新兴产业相关技术的产业化以及传统产业升级改造，创业政策针对的主体为企业科研人员及学生等；第三梯队各市应以创业为主，主要围绕特色旅游、商贸、农副产品加工和为农服务等，创业政策针对的主体应以离岗人员、返乡农民工和农民为主。同时，第二、三梯队各市，还应重点支持建立健全公共研发服务平台等公共创新平台，为创新提供基础支撑。

现阶段重点政策有两方面：一是建立健全“双创”人才政策。注重因人施策，针对归国留学人员、技术和管理精英、农民工、大学生等“双创”主体，制定精准扶持政策。注重按需施策，积极培养企业家、高端科技人才、高技能人才，复合型管理人才。二是建立健全“双创”投融资机制。按照“政府引导、市场主导”的原则建立和完善促进“双创”的投融资机制，在充分发挥政府资金（基金）撬动社会资本的杠杆作用的基础上，进一步拓展创新创业融资渠道，充分利用社会资金。加大财税政策的支持力度，加大对科技成果转化的资金扶持，加大对“双创”平台及载体的扶持力度，放宽创新券的使用限制，积极发挥政府引导基金的杠杆作用，引导更多社会资本对科技成果转化与合作加大支持，设立科技型中小企业“民间信贷风险准备金池”，拓展创新创业融资渠道。

（三）加强环境建设，促进公平高效，建立健全“双创”软环境体系

一是进一步简政放权。进一步取消和下放省级核准事项，简化程序、减少环节、压缩时限、提高效率。每项行政制度改革和简政放权措施的出台，都应及时配套出台行政确权和业务流程，加强对各级公务人员，特别是基层公务人员的政策、业务培训和教育。二是加强信用体系建设。加大惩戒力度，提高失信成本。三是建立公平规范的市场环境。进一步减税免费，积极落实支持创业创新的各种补贴、补助等资金扶持政策。完善知识产权入股、分红等形式的激励机制和管理制度。进一步放宽民间资本进入的行业和领域。四是加大政府信息公开和宣传力度，使政策广为人知，深入人心。

（四）推进政产学研合作，建立健全“双创”平台支撑体系

坚持政府引导、市场主导的原则，建立健全“双创”平台支撑体系，突出主体功能，优化运营模式，提高运营效益。加强众创空间建设，构建“互联网+平台”，完善各类“双创”综合服务平台建设。发挥“双创”对于产业结构调整的作用，重点建设一批高水平、有特色的“双创”示范基地，推广成功经验。基于辽宁省情，把制造业作为“双创”的主战场，将制造业、“互联网+”和“双创”紧密结合起来，重点建设大型制造企业“双创”平台；同时，建立为中小企业服务的第三方“双创”服务平台，集科技项目、人才、资金、成果和市场等全要素为一体。鼓励社会各界参与“双创”服务业的发展，特别是电商、专利、法律、财务、租赁等中介服务业的发展。

 

参考文献：

〔1〕国务院办公厅.关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见,国办发〔2015〕9号.

〔2〕大企业“双创”典型案例集.工信部网站，2016年4月.

〔3〕张军扩,张永伟.让双创成为发展新动能.经济日报，2016年2月25日

〔4〕那非丁,梁佩韵.让创新在全社会蔚然成风——海淀、浦东、深圳三地经验谈. 求是,2016年4月30日.

〔5〕以制度供给引领“双创”蓬勃发展.学习时报,2016-06-06.

〔6〕王晓涛.“双创”是制造业与互联网融合的突破口——解读《关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见.中国经济导报,2016年6月3日.

〔7〕张茉楠.全球创新创业与经济强国的战略选择.上海证券报,2016年1月14日.

〔8〕辜胜阻,何峥.推进“双创”可持续健康发展.求是，2016（12）.