河南省财政厅
内容提要：自主创新是企业发展的灵魂、经济腾飞的翅膀，研究制定促进自主创新的财政政策是加快中原经济区建设的必然要求。在学习借鉴安徽省与合肥市两级财政支持自主创新综合配套改革试验区建设有关措施的基础上，结合河南省实际，提出了具体政策建议。
关键词：自主创新 综合配套改革试点 财政政策 经验借鉴
自主创新是企业发展的灵魂、经济腾飞的翅膀，研究制定促进自主创新的财政政策是加快中原经济区建设的必然要求。安徽省与合肥市两级财政支持自主创新综合配套改革试验区建设的力度较大，在促进自主创新的政策制定、财政投入扶持机制以及具体措施等方面很值得学习。在借鉴安徽省做法的基础上，结合河南省实际，提出了有关政策建议。
一、合肥市自主创新科教资源和发展历程
(一)合肥市自主创新资源
合肥市具有良好的创新环境，科技人才众多、高校院所云集，历来有创新的传统，具有十分独特的科技创新优势。合肥现有中国科技大学等高等院校58所，合肥物质科学研究院、中电科38所等中央驻肥科研机构12个。各类研发机构562个，其中：国家大科学工程5个，省部级以上实验室117个，工程研究中心20个，工程技术研究中心169个，企业技术中心170个，院士工作站9个，博士后工作站37个，博士后流动站45个。2011年，全市各类研发人员3万人，其中企业研发人员2万人，比重超过60%，每万劳动力中研发人员达48人。现有海归创业团队200个，在合肥服务的院士60人，国家“千人计划”29人，“青年千人计划”19人，省“百人计划”7人，近三年每年引进高端人才3000多人。
(二)合肥市自主创发展历程
回顾合肥自主创新的历程，大致分为四个阶段：
1.资源聚集阶段(上世纪50年代－80年代中期)。建国之后，安徽大学、合肥工业大学、中科院合肥分院等一批高校院所相继成立，另外，随着中国科技大学，中电科38所等迁入合肥，科教实力不断壮大。
2.成果迸发阶段(上世纪80年代中期－2003年)。随着科教资源的集聚和科技成果转化，一大批创新产品相继诞生，孕育出中国第一台微型计算机、第一台窗式空调机、第一辆微型汽车、第一台激光大气污染监测雷达、第一台直写式光刻机，世界第一台VCD、第一台仿生洗衣机、变容式和最节能冰箱等。
3.创新试点阶段(2004年－2008年)。2004年11月，科技部批准合肥为全国唯一的“国家科技创新型试点市”，探索把合肥科教优势转化为产业优势的路径，为国家提供自主创新工作经验，为区域创新体系建设提供示范和引导。
4.综合试验阶段(2008年以来)。2008年1月，胡锦涛总书记到安徽考察工作指出：“安徽教育资源比较丰富，科技实力比较强，应当在自主创新方面有更大作为”。省委、省政府于2008年10月正式启动合芜蚌自主创新综合试验区建设。2010年1月，合肥分别获批科技部、发改委创新型城市试点。
从“试点市”到“试验区”，内涵不断深化，试点市着力推进成果转化和体制创新，合芜蚌突出产业成果、科技成果、人才成果、改革成果和综合配套改革。外延不断拓展，“试点市”更多地是城市自主创新工作的推进，“试验区”更加要求合肥发挥龙头带动和示范辐射作用，带动试验区乃至全省自主创新。2011年7月，经国务院批准，试验区成为全国股权激励政策四大自主创新示范区(北京中关村、武汉东湖、上海张江、安徽合芜蚌)之一。经科技部、中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会审定，试验区成为首批国家促进科技和金融结合试点。
二、省市两级有关财政政策及其成效
“十一五”以来，尤其2008年合芜蚌试验区启动建设以来，省市两级财政加大财政投入，创新财政扶持方式，不断提高合肥市自主创新能力。
(一)财政政策特点
总体上，安徽省与合肥市支持自主创新综合配套改革试验区建设的相关财政政策呈现以下六个特点：
1.政策体系完备。安徽省委、省政府在制定《关于合芜蚌自主创新综合配套改革试验区的实施意见(试行)》(皖发〔2008〕17号)基础上，出台了《关于推进合芜蚌自主创新综合配套改革试验区工作的若干政策措施(试行)》(皖发〔2008〕18号)，具体包括五个方面、共计26条政策措施。同年，安徽省人民政府办公厅印发了《合芜蚌自主创新综合配套改革试验区自主创新财政专项资金管理办法(试行)》。合肥市在皖发〔2008〕18号文件的基础上作了修订、扩充，制定了本市推进自主创新的一系列政策措施(合政〔2012〕53号)，具体包括五个方面、共计38条政策措施，并根据每年实际情况进行适当调整、修订和完善。
2.投入力度较大。省级财政从2008年起，每年预算安排合芜蚌自主创新综合配套改革试验区专项资金5亿元，专项支持试验区创新体系建设；2008年-2012年，每年预算安排1亿元创业风险投资引导资金，引导各类创业风险资金投向初创期的科技型企业。合肥市财政相应设立了自主创新专项资金，从2008年起，每年安排不少于5亿元，一并纳入财政专户，实行专款专用、总量控制、预算管理。据了解，2011年合肥市累计筹措安排自主创新专项资金近8亿元，其中市本级安排6亿元，省财政从合芜蚌自主创新综合配套改革试验区专项资金中补助合肥市近2亿元。另外，合肥市也相应设立了创业风险投资引导基金，每年预算安排1亿元。
3.省市联动支持。安徽省主要根据“省市共建、以市为主”的原则，建立省市联动、市级为主体的财政投入机制，共同推动合肥市自主创新综合配套改革试验区建设。省级专项资金由省创新办会同省有关部门，根据试验区各市政策执行和自主创新工作的考核情况，提出安排意见，报省创新领导小组审定后，分配到试验区各市，由试验区各市具体组织实施。
4.扶持灵活多样。自主创新资金根据项目的不同特点，分别采取无偿资助、以奖代补、后补助、股权投资、贷款贴息、风险投资、融资担保等多种方式给予支持，通过竞争性招标方式进行分配，主要用于落实高新技术产业化、创新能力建设、创业投资引导、担保体系建设、公共平台建设、知识产权开发和保护、创新人才等各类项目资金、资助、奖励等支出。对具有自主知识产权、有望形成爆发性增长的新兴产业和规模巨大的支柱产业的重大项目及科技创新试点市示范区建设，在资金支持上实行“一事一议、特事特办”的办法。
5.政策公开透明。合肥市将每年修订完善的自主创新有关政策措施及时通过网络、报纸等媒体向社会公布。除市委常委会和市政府常务会确定的“一事一议”和“重大招商引资”项目外，相关政策兑现主要通过合肥市行政服务中心采取一站式服务的方式。政策兑现每年受理三次，分别为
6.项目扶持到位。为进一步加强国家技术创新工程试点省和合芜蚌自主创新综合试验区专项资金项目管理，突出资金支持项目，突出使用绩效，充分发挥财政性资金的引导和带动作用，2011年安徽省出台了《国家技术创新工程试点省和合芜蚌自主创新综合试验区专项资金项目扶持管理办法(试行)》(财教〔2011〕264号)，决定从2011年起，省级专项资金在优先兑现皖发〔2008〕18号文件规定的省级税收奖励政策前提下，实行项目扶持机制，重点扶持省里确定的八大战略性新兴产业和优势产业项目。为减少拨款环节、提高资金使用效益，合肥市将自主创新资金直接拨付到项目，不再经过相关主管部门。
(二)主要政策内容
根据皖发〔2008〕18号、合政〔2012〕53号等文件，安徽省、合肥市支持自主创新综合配套改革试验区建设的财政政策，主要归纳为以下四个方面：
1.提高产业核心竞争力政策。对核心技术、重大装备研发项目等给予最高1000万元的资助；获得国家或省级拨款的有关项目，给予一定比例的配套资助；对符合条件的重大项目实行一事一议、特事特办；对省外(市外)高新技术、创新型企业及其研发总部来试验区落户，投资创新型产业链缺失环节或薄弱环节的给予奖励；对新认定的国家级或省级研发中心、企业技术中心、实验室等机构，或已认定并考核优秀的，按照相应标准给予奖励；主持制定国际、国家和行业标准的企业，及被认定为国家知识产权示范企业，分别给予最高50万元和20万元的奖励；对获得国家或省科学技术进步一等奖、二等奖的企业，按照5—50万元的标准对创新团队给予相应奖励；对试验区内高新技术企业、创新型企业各项行政性收费的省、市留成部分，实行免征；对新创办的科技型企业，实行零收费；创新型企业所缴纳企业所得税新增部分的省、市留成部分，3年内全额奖励企业；经认定的高新技术产品和重点新产品，从认定之日起所缴纳增值税新增部分的省、市留成部分，3年内全额奖励企业等。
2.加快推进科技成果产业化政策。在试验区建设的国家级和省级高新技术产业化项目，分别按照国家拨款额50％、项目总投资10％给予资助，最高限额均为1000万元；获国家批准或认定的高技术产业基地、高新技术产业基地等以自主创新为主题的各类产业基地(国际创新园)，省(市)政府给予产业基地所在市(县区)政府一定的奖励(资助)，用于产业基地或园区建设；对创新型项目，优先保障土地供应；在试验区新建的各类公共技术研发和服务平台给予资助；高校、科研院所科技成果，由企业购买或成果单位自行在试验区内首次实施转化并实现产业化的给予资助；国内外知名创新咨询机构在试验区设立分支机构或者海外留学人员新创办创新咨询机构，在试验区购、建自用办公用房或租用办公用房的进行资助；经认定的省级以上科技企业孵化器和国家大学科技园内的在孵企业缴纳的各项税收省、市留成部分，5年内全额奖励企业等。
3.加强科技创新投入和金融支持政策。除设立自主创新专项资金和创业风险投资引导资金(基金)外，还实施了如下政策措施：实行招标价格扣除、综合评标加分、政府收购、政府订购等支持自主创新的政府采购政策；对落户试验区的各类创业风险投资机构，因投资未上市科技型中小企业、在执行国家相关税收优惠政策后仍有风险亏损的给予一定的风险补偿；支持金融机构和担保机构联合开展知识产权质押、股权质押、动产质押等新型质押贷款；担保公司、小额贷款公司为科技型中小企业担保或贷款发生风险亏损的，给予一定的风险补偿；高新技术企业、创新型企业因上市补交的企业所得税、土地出让相关税费的省、市留成部分，全额奖励企业。支持高新技术企业发行企业(公司)债券，鼓励优质科技型中小企业发行集合债券。此外，合肥市每年从市创新资金中安排1亿元，作为有偿资金滚动使用，用于支持战略性新兴产业发展；通过奖励鼓励发明创造和企业的发明专利实施产业化等。
4.创新创业人才激励政策。高校、科研院所等单位的科技人员携带科技成果在试验区创办企业的，给予公司注册资金50％、最高200万元资助；留学回国和民间科技人员来试验区创办企业的，给予同等额度的资助；在试验区设立高校师生创业资金，鼓励高校教师、学生创业；对企业聘请国外知名科学家、高端技术专家、创新咨询专家来试验区工作的，一次性给予聘用费50％、最高50万元资助；鼓励企业开展股权和分权激励试点；试验区内高新技术企业、创新型企业和创业风险投资机构的高层技术、管理人员，年薪10万元以上的，实际缴纳的个人所得税省、市留成部分，全额奖励个人创新创业。合肥市还在市创新资金中安排创新人才专项资金，用于引进海内外高层次人才、支持产业英才建设工程、拔尖人才和高技能人才队伍建设等；安排信息化专项资金，提升合肥信息化建设水平；对于已完成股权和分红激励试点工作的各类企业，给予20万元资助。
(三)政策实施效果
在省市两级财政的支持下，合肥市着力发挥“高端引领、产业提升、先行先试、辐射带动”作用，始终坚持“产业第一”的导向，大力推进自主创新，走新型工业化道路，在政策先行先试、企业创新主体、产学研一体、创新平台载体建设等方面加大工作力度，努力提升产业核心竞争力，科技创新主要指标实现翻番。一是产业规模快速扩张。高新技术产值和增加值由1057亿元和317亿元增长到3080亿元和802亿元，分别增长1.9倍和1.5倍，增加值占GDP比重由17.8%提高到22.1%；国家高新技术企业数由233家增长到532家，增长了1.28倍。二是企业能力显著增强，建设工程(技术)研究中心、企业技术中心、重点实验室、检测中心等，总数由190家增长到562家，增长了1.95倍，其中国家级56家，省部级365家。三是研发投入持续加大。全社会研发投入由34亿元增长到78亿元，年均增长31.9%，占GDP比例由1.74%提高到2.14%。四是创新实力不断提升。专利申请量和授权量由2838件和1307件增长到11478件和10712件，分别增长3倍和7.2倍，专利授权量年均增长101.6%，发明专利授权量年均增长36%。在全国省会城市中，2011年合肥市高新技术产值列第8位，高新技术企业数列第8位，技术合同交易额列第10位，专利授权量列第10位，全社会研发投入占GDP比重2.14%列第12位。
三、加强河南省自主创新能力建设的财政政策建议
借鉴安徽省做法，结合河南省实际，提出如下政策建议：
1.设立自主创新综合改革试验区。郑州、洛阳、许昌、开封、新乡等城市科技人才众多、高校院所云集，经济基础较为雄厚，具有十分独特的科技创新优势。建议河南省在有关城市开展自主创新综合改革试点，以其为龙头，带动中原经济区整个区域的自主创新能力不断提升；并借鉴安徽省成功经验，积极争取河南试验区成为全国股权激励政策自主创新示范区、国家促进科技和金融结合试点。
2.推动争创国家创新试点省份和城市。据了解，目前安徽、江苏、浙江、山东、四川、辽宁等省份已列入科技部、财政部、教育部等六部委共同组织实施的国家技术创新工程试点省份，而河南不在试点之列。另外，郑州和洛阳两市已列入国家创新型试点城市，而许昌、开封、新乡等市在自主创新方面也具有独特的优势，但不在试点城市之列。为此，建议加大有关工作力度，积极推动河南省列入国家技术创新工程试点省份，推动许昌、开封、新乡等市列入国家创新型试点城市。
3.制定促进自主创新的财政政策体系。研究出台一整套系统的财政政策体系，对促进自主创新至关重要。为此，建议河南参照安徽做法，制定促进自主创新的一揽子财政政策措施，涵盖产业创新、成果转化、金融支持和人才激励等涉及自主创新的各个方面和各个关键环节，并以河南省委、省政府名义下发文件，凸显相关财政政策的系统性、全面性、科学性、指导性和权威性。
4.加大自主创新专项资金的整合力度。河南省支持自主创新的有关财政专项资金在规模上不亚于安徽省，据不完全统计，2011年河南省安排各类自主创新专项资金累计6.96亿元。但在整合方面却不及安徽省，资金使用分散、难以形成合力的问题较为突出，目前河南省各类自主创新专项资金达21项。而且扶持方式相对较少，仅有资助、补助、奖励和贷款贴息等四种形式。建议河南加大自主创新专项资金整合力度，并积极探索大专项资金管理模式，具体设想：一是对专项资金统一扎口管理，逐步规范专项资金名称，减少专项资金种类，从源头、从部门预算编制和项目支出上做到统筹分配使用。专项资金的名称不宜过多，可根据资金功能、性质、特点分为几个大项；因适应经济社会形势变化需要对某个行业、领域、专业或方面进行专项支持时，无需再另设专项资金，而是在相应或相近的大项下及时调整专项资金的使用结构和方向。二是将科技专项资金集中起来建立专项资金池，由财政部门统一管理，采取相对集中的管理模式，即统一协调政策、统筹配置资源、归口管理预算，暂不明确各专项资金每年的具体额度，而是根据省委、省政府确定的重点支持方向或通过社会公开征集的重大项目，在项目之间统一安排调剂、统筹使用，资金指标只到项目，不到部门，各单位(法人、自然人)按照项目需求分别向科技部门申报，通过了项目评审才能拿到资金。这样既可以避免资金多散不集中的弊端，也可以避免出现专项资金沉淀结余与支出紧张并存的现象。专项资金一旦确定后，即进入专户运行，并由相关主管部门和财政部门共同管理。三是建立跨部门、实行统一管理的自主创新项目管理系统，一方面在主管部门之间实现项目信息共享，避免项目重复申报现象；另一方面对财政支持项目实行动态管理，及时掌握项目进展和资金使用情况。并参照安徽省做法，采取多种扶持方式，除补助、奖励、贴息外，还应积极探索股权投资、风险投资、融资担保等多种形式；同时，既要保证政策的规范性，又要掌握一定的灵活性，如对具有自主知识产权、有望形成爆发性增长的新兴产业和规模巨大的支柱产业的重大项目及科技创新试点市示范区建设，在资金支持上实行“一事一议、特事特办”的办法；实行项目扶持机制，通过竞争性招标方式分配资金，突出资金支持项目，突出使用绩效，充分发挥财政性资金的引导和带动作用。
5.建立自主创新省市联动支持机制。为充分调动各级政府积极性、增强工作协调性，建议河南省借鉴安徽省做法，根据“省市共建、以市为主”的原则，建立省市联动、市级为主体的财政投入机制，共同推动自主创新综合改革试验区建设。省级专项资金按程序分配到试验区各市，由试验区各市具体组织实施。同时，要求试验区各市财政部门相应设立自主创新资金财政专户。省级财政分配安排的各类奖扶资金直接拨付到各市财政自主创新资金专户，实行专款专用，专户核算。试验区各市安排的自主创新资金也一并纳入财政专户、统一管理，并将资金直接拨付到项目，以减少拨款环节、提高资金使用效益。
6.提高自主创新政策的公开透明度。要求试验区各市借鉴合肥市做法，及时将自主创新有关政策措施通过网络、报纸等媒体向社会公布；相关政策兑现通过行政服务中心采取一站式服务的方式；政策受理前通过主要媒体发布信息，并将评审结果在规定期限内进行公示，接受社会监督，并由监察部门负责受理有关投诉。