财政部财政科学研究所
县乡财政体制是整个国家财政体制的重要组成部分。分税制改革以来，随着县域经济的发展，我国县乡财政的收支规模不断扩大，县乡财政的总体实力不断增强，但由于种种原因我国县乡财政的困难与日俱增。取消农业税后，虽然中央对基层的各类转移支付趋于增加，但县乡财政困难问题并没有从根本上得到扭转。因此，改革县乡财政管理体制势在必行，并已成为农村税费综合改革的一项重要内容。
一、县乡财政的重要性及改革的紧迫性
(一)县乡财政在国家财政体系中具有重要作用
按照“一级政府、一级财政”的配置原则，我国逐步形成了与其它国家不同的，涵盖中央、省、市、县和乡镇的五级财政体系。2004年我国有31个省级财政(省、自治区、直辖市)，下辖333个地市级财政(地级市、地区、盟、州)，2862个县级财政(县级市、市辖区、县)和37354个乡镇级财政，其中17471个乡财政，19883个镇财政。在复杂的财政体系中县乡两级财政数量众多，是五级财政体系中的基础，也是我国五级财政链条中的重要环节，其服务的人口也是最广大的农村居民。
从收入角度看，1994年分税制改革后，各级财政按照税种的不同，收入划分重新调整为：中央税、地方税和中央与地方共享税。在中央财政与省级财政明晰的分税原则的基础上，省级财政又对地方税进行了省对下的分税制改革。县乡财政提供了县域经济中的中央税、共享税中中央部分、省市级税收部分。从支出角度看，除了县乡财政固定收入所形成的公共支出外，县乡财政还承担了安排上级一般性财政转移支付与专项转移支付的支出责任，将上级财政的支出理念落到实处。
自分税制改革以来，县级财政收入(未含转移支付部分)占全国和地方财政收入的比重都呈现下降的趋势，2003年县级财政收入完成3794.46亿元，占全国财政收入的比重为17.47%，占地方财政收入的比重为38.52%，都是分税制以来最低的。然而无论是县级财政支出占全国财政支出的比重还是县级财政支出占地方财政支出的比重在分税制改革后都是呈现先降后升的趋势，2003年两者均达到了分税制改革以来的最高值33.29%和47.63%。由此不难发现，尽管县级财政收入的比重持续下降，但是近年来通过上级财政的转移支付，县级财政在整个财政体系中的地位和作用却是逐渐增强的。近年来，中央对地方的转移支付(包括税收返还、专项拨款、体制补助等)当中有相当比例的转移支付资金被分配到县乡财政。由此看来，在当今的财政体系中，县乡财政具有重要地位，它是县域范围内贯彻落实国家财政方针政策的组织者和实施者，同时它又直接关系到地方财政乃至整个国家财政预算收支任务的完成。
(二)县乡财政的职能定位
1.县乡财政职能的重要性。按照公共财政的一般要求，我国县乡财政的职责范围包括四个方面：一是确保县乡基层政权组织机构正常运转，包括行政管理、公检法支出等；二是强化县域范围社会公共事业发展，包括教育、文化、卫生、环保等；三是支持城镇和农村公益事业发展和社会保障，包括优抚、救济、救灾，以及在有条件的地方建立最低生活保障和养老、失业保障等；四是有选择、有重点地支持经济发展，要退出一般竞争性领域投资，加强县域范围的基础设施建设、支持农业产业化以及其它重要基础性、支柱性产业的发展。
从理论上讲，基层财政最贴近公共产品或服务的消费者，更容易获得农民对公共产品或服务的需求信息，而且这些信息由基层财政使用不会出现因政府间信息传递可能发生的信息失真，更便于高效地安排公共支出。相比之下，许多公共产品由基层财政供给要较中央财政和省级财政安排有明显的优势。从目前的政府间事权划分状况看，县乡政府(财政)承担了主要的农村公共产品和服务的供给。尽管2002年进行了管理体制调整，农村中小学教师工资由乡镇上移到县级财政统一发放，但是这项最重要的农村公共产品仍然实行“分级管理、以县为主”的管理体制，县级财政仍然承担农村义务教育的主要支出责任。另外，以保障农民抵御大病风险的具有公共产品性质的新型农村合作医疗也是以县为单位进行试点，合作医疗基金的筹集、补偿以及日常运转都由县级负责。关系到农民基本公共福利水平的农村乡路和村路目前也是主要由县乡财政安排建设，与农业生产密切相关的小型农田水利设施的新建、改建和扩建也依赖县乡财政的支持。如果将县(市)和乡镇两个级别的财政统一视为基层财政，那么这个财政体服务的群体是人口最多的农村居民，它的服务规模、质量和层次直接决定了整个国家财政公共职能的实现。县乡财政职能的顺利实现同破解“三农”这一事关我国宏观经济发展的全局性问题密切相连，这也就凸现县乡财政职能在整个国家财政职能中的重要地位。
2.改革进程中需要不断加强县乡财政职能。近年来，中国经济保持良好发展态势，有条件逐步建立统一的、覆盖城乡的公共财政体制，在构筑公共财政框架过程中县乡财政大有作为，加强基层财政职能也势在必行。中央提出“让公共财政的阳光普照农村”，其实质就是将“三农”发展中属于政府职责的事务逐步纳入各级财政支出范围，明晰和加强县乡财政职能是其中的重要政策内涵。当前我国农业和农村发展中还存在许多矛盾和问题，农业基础仍较薄弱，农民增收困难。党中央国务院要求各级财政必须站在全局的高度，按照统筹城乡经济社会协调发展的要求，把解决“三农”问题放在突出位置予以大力支持，由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变；调整公共财政资源的分配格局，逐步实现公共财政向农村倾斜并覆盖农村。这种支出理念的转型必然带来财政职能的转变，为了适应这一转变县乡财政需要在定位上通过主动的调整强化自身职能。具体而言，配合中央财政“三减免三补贴”等支农、惠农政策，逐步建立稳固农业基础和农民收入持续增加的长效机制；逐步建立和完善农村义务教育经费保障机制和农村基本医疗服务体系，进而提高农民的基本公共福利水平。
(三)县乡财政管理体制改革的必要性
1.缓解县乡财政困难的需要。1994年分税制改革以来，我国的财政收入从当年的5128亿元上升到2004年的26396亿元，保持较高的增长速度，然而近年来部分地区县乡财政困难与财政收入高速增长形成鲜明的反差，县乡财政困难问题已经到了相当严重的地步。针对这种现状，2005年中央财政拿出150亿元通过“三奖一补”的形式解决县乡财政困难，发挥了积极作用。但现实表明，当前县乡财政的困难问题并没有从根本上得到解决，需要进一步深化县乡财政体制改革，明确县乡财政的事权、职责及其收入范围，从而从根本上理顺县乡财政与上级财政的分配关系。
2.改善农村公共产品和公共服务的需要。2003年，中国人均GDP已超过1000美元。从国际上其它发展中国家的发展历程来看，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡阶段，也是该国公共产品和公共服务需求快速扩张的时期。这一时期的国民经济发展依赖于公共产品和公共服务在数量和质量上的提高。尽管我国农村居民的人均GDP还没有达到1000美元，但是大多数农民在满足了吃穿的温饱需求后已经开始转向对教育、卫生、文化等社会性公共产品和服务的需求。这对各级财政特别是农村基层财政提出了更高的要求。目前，县乡财政困难同农村社区社会、经济全面协调发展所需的公共产品供给形成了鲜明的反差。尽管中西部部分地区县乡财政对农村义务教育的支出占总支出的比重高达80%，但是这并不是公共财政意义上的公共支出结构，而是恶化的“吃饭财政”。所以，解决基层财力不足与农村公共产品和公共服务供给短缺还需要跳出“就公共产品论公共产品”的圈子，通过县乡财政体制改革来实现真正意义上的基层财政公共支出内涵。
3.深化农村税费改革的需要。农村税费改革是一次农村经济利益的大调整，目的是通过对原有的农村和农业领域的税费制度改革理顺国家、集体和农民之间的分配关系，真正实现“耕者有其利”。2006年在全国范围内全部免征农业税的背景下，除了必要的生产性成本支出外，农民种地基本不需要承担任何负担，而且反过来国家还会在生产领域给予种粮农民一系列的直接补贴。农村税费改革的最初目的已经达到。但是，应该清醒地认识到，即使在改革过程中中央财政给予了较大规模的农村税费改革转移支付，基层财政(包括村级组织)仍然面临着相当大的收支压力。为了巩固农村税费改革的成果，为解决“三农”问题创造一个良好的环境，还需要不断深化以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革，探索建立农村经济社会发展新机制。
无论是乡镇机构改革还是农村义务教育管理体制改革都涉及到基层财政的事权调整，而根据财权与事权相统一的原则改革和完善县乡财政管理体制无疑是深化农村税费综合改革三项政策中的重中之重。这项改革远远要比前两项改革复杂，是全局性的调整。这三项改革措施又是相辅相成的，如完善的县乡财政管理体制可以为乡镇机构改革和农村义务教育管理体制改革提供更为宽松的政策环境，而后者的顺利改革可以促进基层财政管理体制的早日健全。农村税费改革之前，农业税、农业特产税、屠宰税等涉农税收是乡镇财政的主要收入来源。然而改革之后，上述税种逐步取消，乡镇财政没有了主体税种，基层政府的事权并没有进行大的调整。如何确保乡镇正常经费支出需要，这凸现了政府间财政关系调整的意义，县乡财政管理体制改革是其中的重要环节。
二、我国近年来县乡财政管理体制改革的探索与实践
(一)“三奖一补”政策：中央财政对县乡财政的体制调整
2005年中央财政安排150亿元资金实施“三奖一补”政策，力图通过这一政策在三年之内逐步缓解县乡财政困难。这对巩固基层政权，提高执政能力，促进经济发展，构建和谐社会具有重要意义。具体而言，第一个“奖”是对财政困难县新增财政收入以及所在省市级财政增加对这些县的财力性转移支付，中央财政给予奖励，充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性。第二个“奖”是对县乡政府精简机构和人员给予奖励，促进县乡政府提高行政效率，优化公共支出结构。通过省级财政将奖励资金兑现到精简机构和人员的县。第三个“奖”是对产粮大县给予奖励，将解决县乡财政困难同国家长远的农业政策有机结合起来，调动地方政府实现国家粮食安全的积极性。为了稳定粮食播种面积和粮食产量，减轻产粮大县财政压力，中央财政对产粮大县按一定因素给予奖励。资金的分配以省为单位测算到县，并通过省级财政分配至产粮大县，由县财政统筹安排。所谓“一补”是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予财力性补助，切实将基层财政解困同自身财政运行的主观能动性结合起来。
“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系，特别是高端财政与基层财政之间的信息沟通；另一方面，通过“以奖代补”政策在转移支付制度中建立激励约束机制，在基层财政解困过程中形成中央、省、市、县、乡五级财政的良性互动，充分调动基层财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性，避免上级财政转移支付资金分配和使用上的“寻租行为”和“道德风险”。
(二)“省直管县”：省以下财政管理体制创新
“省直管县”财政体制是相对于“市管县”财政体制而言的。建国初期，我国省以下财政主要实行的就是“省管县”财政体制。上世纪八九十年代，随着分税制财政体制的确立，“地改市”的实行，“市管县”代之“省管县”成为地方财政管理体制的主流模式。近年来，全国部分省份又从解决县乡财政困难的角度出发，重新探索回归“省管县”财政体制。通过财政体制的“扁平化”进而带动行政体制的“扁平化”，形成分税分级在省以下的实质性贯彻。政府管理体系随着财政体制的“扁平化”，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，防止基层财政转移支付资金“漏出”，缓解县乡财政困难。按照各地“省直管县”实施的背景，可以将现行的政策划分为两大类：其一是浙江实行的“省直管县”，另一类是以吉林、湖北和安徽为代表的“省直管县”。
1.浙江的管理模式与成效。浙江的“省直管县”财政体制并非产生于基层财政运行困难，而是浙江结合自身省情——“县域经济两头大、中间小，非富即贫”的特点，自改革开放以来就一直实施的。
浙江实行的“省直管县”是指财政体制由省直接结算到县(市)，各项财政拨款补助也由省直接分配下达到县(市)，地级市与县(市)之间是并行关系，并没有直接的财政业务关系。浙江“省直管县”的财政管理体制的政策核心是激励机制。浙江县级财政与省级财政直接结算，结算的办法可以归结为“两保两挂、两保两联”及日后发展丰富为“三保三挂、三保三联”。“保”是指保证，即县级财政向省级财政保证当年收支平衡和完成中央两税任务(后转变为完成消化历年积累赤字任务)。“挂”的含义是挂钩，即针对省内相对落后县所享受的省级财政补助和省级的财政奖励与县级财政收入(或增收)完成情况挂钩。“联”是指联系，即省内相对富裕县(市)享受的省级财政技改补助与地方财政体制补助收入与上年增收上缴额相联系。纵观浙江的经验，突出之处有三点。其一，通过省对县财政管理体制中的激励机制的作用做大县域财政收入，只有做大“蛋糕”基层财政享受的补助才会增加，管理者才能获得合法的财政奖励，如“亿元县上台阶”奖励政策；其二，通过“明算账”使得基层财政预算收入管理更加全面、透明，纷繁复杂的预算外收入自觉地纳入预算用以做足收入；其三，通过事先制定的政策约束，避免了省级财政与县级财政在享受补助方面的“囚徒困境”，将“少收、多补；多收、少补”转变为“少收、少补；多收、多补”，强化激励机制的作用。
浙江实行的以激励为主的“省直管县”财政体制使县域经济实力明显增强，不仅鼓励了先进，还带动了后进。1993年浙江省27个经济强县GDP总量合计800.23亿元，占当年全省GDP总量的41.9%；2002年达到3555.74亿元，占当年全省GDP总量的45.6%。相应地，近年来浙江省经济实力也不断增强，全省GDP由1993年1909.49亿元，增加到2002年的7796亿元，年均增长16.9%(按照当年价格计算)，比同期全国平均水平高出3.8个百分点。浙江“省直管县”的财政体制有效避免了县级财政发生赤字现象的发生。2002年各县(市)共消化历年财政赤字3.7亿元，县市财政自我积累、自我平衡、自我发展的能力大大增强。在第四届全国县域经济基本竞争力评价中，浙江省有27个县(市)进入全国经济百强县(市)行列，居全国31个省市区之首。
2.湖北改革的措施与成效。2004年4月21日，湖北省人民政府决定：从2004年1月起改革原来省管市、市管县(市)的财政管理体制，在全省范围推行省直管县(市)的财政管理体制。对原实行省管的武汉市、襄樊市等17个市级单位继续实行省直接管理(含所辖区)，对原实行省管市、市管县财政体制的52个县(市)(不含恩施自治州所辖的8个县市)实行省直管县(市)财政体制。这项改革内容涉及6个方面：预算管理体制，转移支付及专项资金补贴，财政结算，资金报解及调度，债务偿还等。这一政策经过一年多的运行，政策效果逐步显现。2004年，湖北省县域共引进内外资426亿元，比上年增长64%；实际利用外资4.03亿美元，比上年增长近20%。下放239项审批、审核权限，实行信息、项目、资金直达，一系列优化县域经济环境的改革措施，使湖北省县域经济总量增速明显，2004年，湖北县域生产总值达到3440.8亿元，占全省GDP的比重达到54.44%，比3年前提高7.4个百分点。
(三)“乡财县管”：基层财政内部的体制调整
2002年国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》明确提出“要进一步加强对乡财政的管理，约束乡政府行为”，“对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要”。基于此，基层政府间关系的核心——政府间财政关系发生了明显的调整，主要表现在县对所辖乡镇财政的监管，所谓“乡财县管”。“乡财县管”也是为了配合农村税费改革在基层财政内部推出的一项改革举措，改革的目的是通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，强化乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解乡镇债务风险，进而维护农村基层政权的稳定。
综合各地“乡财县管”的试点改革办法，“乡财县管”实施方案中有四点主要内容是一致的。其一，预算共编。县级财政部门提出乡镇财政预算安排的指导意见并报同级政府批准，乡镇政府再根据县级财政部门的具体指导意见编制本级预算草案并报批。其二，账户统设。取消乡镇财政总预算会计，由县财政会计核算中心(县财政派驻乡镇的机构)代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户，在各乡镇金融机构统一开设县财政专户的分账户。其三，收入统管。乡镇财政预算内外收入全部纳入县(市)财政管理。乡镇组织的预算内收入就地全额缴入县(市)国库,预算外收入就地全额缴入县(市)财政预算外专户，县(市)财政总会计根据乡镇上缴的收入类别和科目，对预算内外收入分别进行登记核算。第四，集中收付。乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，乡镇财政的各项收入统一缴入县国库，县财政会计核算中心(或县财政的监督机构)按照文件规定安排乡镇资金拨付顺序。
各地“乡财县管”的改革无一例外都坚持“三权”不变。一是乡镇预算管理权不变。县乡财政之间的收入范围和支出责任仍按规范的财政体制进行划分,乡镇预算、决算草案和本级预算调整方案的编制仍由乡镇政府负责。二是乡镇财政资金所有权和使用权不变。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有。乡镇政府的各项债权债务仍由乡镇政府享有和承担。三是财务审批权不变。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇政府按规定程序审批。
三、完善县乡财政管理体制改革的总体思路
我国现行的县乡财政管理体制是若干次财政改革累积的产物，县乡财政困难也是多方面矛盾的综合反映，所以县乡财政管理体制改革并非一朝一夕能够完成，也不是立竿见影就能够见到改革的成效。由于县乡体制改革涉及的财政利益主体相对较多，改革的难度也必然较大。总的来看，缓解县乡财政困难需要通过一系列的制度创新加以实现。
(一)扩大“省直管县”的改革试点范围
在我国历史上形成的城乡二元结构的大背景下，使得农业和农村长期为工业和城市提供资本积累。在一些地方的经济发展过程中，地级市由于不具备担当地区经济发展的带动功能，“市管县”的管理模式成为集中县级财力来加快地级市经济建设的体制工具，使得“三农”问题变得更加突出。现阶段，县乡财政运行困难同这些体制上存在的问题有很大关系。缓解县乡财政困难，在经济比较发达、省域面积适中的地区，可以进一步扩大推行“省直管县”财政体制的试点范围。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。但是，在推广试点过程中，还要避免“一刀切”，充分考虑地区的特殊性。注意协调“省直管县”体制中县(市)同原上级地级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动对基层财政的冲击。另一方面，由于“省直管县”伴随着“扩权强县”的激励机制改革，所以要防止县乡财政短期逐利行为，避免改革试点步入“一放就乱”的误区。
(二)完善针对基层财政的转移支付制度
完善中央财政对省、省对下的转移支付制度。中央财政要进一步加大对地方的财力性转移支付力度，清理和整合专项转移支付，提高一般性转移支付的比重，将花钱的权力还给基层，增加基层财政的可支配财力。根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模。以中央财政缓解县乡财政困难的“三奖一补”政策为契机，建立缓解县乡财政困难的激励约束机制，引导省级财政和有条件的地级市加大对所辖县(市)实施财力性转移支付。就财政困难的县乡财政而言，也需要通过完善的转移支付制度，调动县乡自身摆脱困境的积极性，由此形成中央、省、市、县、乡五级政府联动的良好局面。
(三)完善县乡财政收入体系
进一步完善省以下分税制改革，合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善县乡财政收入体系。根据各地方社会、经济和财政发展情况，将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等地方税种收入主要留给县乡两级，或提高县乡财政分享的比例。土地出让金等已经纳入预算内的收费项目要降低省、市集中的比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。支持和鼓励县乡政府繁荣县域经济，做大经济财政蛋糕，按照科学发展观的要求实现县域经济自我发展、自我创新、自我积累的良性循环。
(四)化解基层财政债务
基层财政债务需要从存量和增量两个方面寻求解决。首先，考虑到县乡财政负债运行还会具有明显的惯性，所以需要严格控制增量债务。县乡财政举办公益事业，必须坚持量入为出的原则；实行严格禁止高息借贷行为，限制向金融机构借款的增量控制策略；按照政企分开的原则严格规范基层政府行为，杜绝政府为企业担保贷款，在公共财政框架下树立科学的理财观。其次，分类指导，逐步化解存量债务。对于基层财政向民间高息借款形成的存量负债，实行本息分离，不准利息转本金。对于农户拖欠税费由财政借款代交而形成的负债，需要区别对待。无能力还款的困难户，实行减、免、缓的政策；一次性还清有困难的农户，经村民大会讨论可以分期偿还；欠款大户，可以给予优惠政策鼓励其积极还款；有能力而拒不偿还的农户，需要采取诉讼程序，依法清欠。建议比照国有企业解困的有关办法，对向银行、信用社贷款形成的债务实行停息挂帐，同时清理基层财政的债权，减轻基层偿债压力。
(五)加强县乡财政管理
随着农村税费改革的逐步深化，“以县为主”的农村义务教育管理体制的逐步完善，以及其它相关的改革相继出台，县乡财政的财权与事权的发生了明显的变化，在此背景下需要按照“一级政府、一级财政、一级预算”，“财权与事权相统一”的原则加强县乡财政管理的力度。要明确各级政府对农村基层事务的支出责任。属于省、市政府承担的支出，同级财政应该安排足额的经费，不留资金缺口，尽量降低或避免要求县乡财政的配套额度。减少上级财政对县乡政府的达标升级考核，提高县乡财政自主理财的能力。对于县乡应该承担的事权，通过加强财政监督，满足农民的基本公共福利所需的资金要求。通过“乡财县管”改革逐步强化乡镇财政的预算约束，按照“一保工资、二保运转、三搞建设”的原则合理确定支出顺序。积极推进县乡预算管理制度改革，提高基层财政预算的完整性、透明性，构筑基层公共财政框架，实现基层财政的高效管理。