中国社会科学院财政与贸易研究所
党的十六届三中全会确立了“以人为本，全面、协调、可持续发展”的科学发展观。这一科学发展观，是对马克思主义、毛泽东、邓小平、江泽民关于经济社会发展的理论思想的继承和发展，是对人类社会发展规律认识的新飞跃。作为人类对社会发展的一种理性认识，科学发展观是社会客观发展规律见诸人的主观范畴。科学发展观能否在人们的实践中落到实处，还有待人们对科学发展观的全面正确的认识和切实落实于行为决策中去。各行各业联系本职，认真学习和把握科学发展观的内涵，用科学发展观统领经济社会的一切方面，切实将科学发展观全面落到实处，就成为全党全国人民的一项根本任务。
一、科学发展观的形成
发展是人类社会得以存续的永恒主题，没有经济社会的不断发展，人类就无从存续下去。人类对发展的认识，始终受人的社会实践和社会发展规律显露程度所制约。因此，在生产力发展的不同历史阶段，个人在经济社会发展的实践中感受不同，对发展的认识也就存在着诸多差异。然而，纵观历史，从人类对社会发展认识的总维度来说，大体可分为三个阶段，在认识上经历了两次质的飞跃。
——第一个历史阶段，自初民社会至农耕社会末期。在初民社会人类生产力极其低下，人的基本生活需要靠自然恩赐而生活。因此，人们对自然充满了敬畏心理，从而形成一种靠天吃饭的发展观念。而后随着生产力的缓慢发展和社会制度的不断变迁，人们对社会发展的认识逐步有所深化，比如我国的孔子基于对初民社会以来的社会关系发展变化的认识，提出了人可知天命的认识。然而由于全部农耕时代，大自然对农业的决定性作用，人们始终难以摆脱对自然的崇拜。孔子所说的人可以知天命，依然是指人要自觉的顺乎天意，靠天吃饭发展观并没有根本改变。在农耕时代，外国的居民也同样是崇拜自然，如古希腊、罗马时代的斯多葛学派的创始人芝诺认为，人是自然的产物，应当顺应自然，按照自然本性去生活，这种崇拜自然的发展观，一直到产业大革命后，才发生了根本性变化。
——第二个历史阶段开始于产业大革命。产业大革命使社会生产力发生了一次空前的质的飞跃，人类在征服自然方面所取得的巨大胜利，也使人转换了靠天吃饭的发展观念，认为人才是自然界的主宰，人凭借科学技术的力量，可以随心所欲的向自然索取，从而产生了人定胜天的发展观。这种人定胜天的发展观，相对靠天吃饭的发展观，应当说是人类对发展认识上的飞跃，是一个巨大进步，对推动人类社会发展及生产力的快速提升起到了革命性作用。随着生产力的飞速发展，人定胜天的发展观为越来越多的人所确认，并且具体地被各个发达国家构造成以物为本，追求经济增长速度的发展模式。在上个世纪40年代，这一模式被一些西方学者引入后发展国家的发展方略中，成为占主流地位的发展理论，其代表者首推罗斯托的经济成长论和刘易斯的工业化理论。这两种理论认为，后发展国家要发展，就必须步发达国家发展的后尘，走以物为本，凭借科学技术的力量加大对自然的索取，追求经济增长速度的工业化道路。这一道路虽然在实践上取得了极大的成功，然而实践表明沿着这种发展观为指导的发展道路是不可持续性的，在它给人们带来福利的同时，也破坏了经济与社会的和谐，破坏了人与自然的和谐，将给人类未来的生存带来难以为继的后果。
——第三个历史阶段是对传统发展观的反思以及科学发展观的提出。以物为本，单纯追求经济增长所带来的严重恶果，引起了人们对传统发展理念认真的反思，开始认识到自然界并不像原先想象那样，可以由人任意支配；相反，人是自然界的一个有机组成部分，人只能顺应自然运行规律，在自然所能允许的限度内，来安排我们的生产与生存活动。以物为本、片面追求经济增长的发展观，是造成大自然界对人类报复，威胁人类正常生存发展的根本原因。因此，西方一些学者纷纷提出，人要克服贪婪的本性和改变人是自然界“主宰”的错误认识，把自己看成是自然界的一部分，要树立自我克制，尊重自然法则的发展观。
在我国的发展实践中，对发展的认识也曾出现过误区，从新中国成立到改革开放前的一段时期内，错误的发展观念曾使我国经济社会陷入难以持续发展的困境。十一届三中全会后，邓小平同志明确提出“发展是硬道理”，“社会主义本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”，并指出，“我们的发展要防止走先污染后治理的老路，要转变经济增长方式，从粗放型转向走集约化道路”等等一系列新的发展理论和方略。但是由于我国改革开放初期，国民经济急待恢复和发展，以便使人民生活从极度困难中走出来，突出经济发展是必要的。然而遗憾的是一些同志受传统发展观思维定势的束缚，在一个相当长的时期内，并没有全面把握邓小平同志关于新的发展理念，出现了把发展单纯理解为就是大搞经济建设，高速度的发展经济，其余的发展都居次要或从属地位的认识。因此，不惜破坏环境和浪费资源，高投入、高消耗、低效益的现象较为普遍。结果是在20多年的社会主义现代化建设中，经济虽然得到了持续快速发展，取得了举世瞩目的成就，同时也重蹈了西方发达国家工业化的覆辙，先污染后治理，导致了经济与社会之间发展的不协调，人与自然间发展的不协调。这种情况如果继续下去，在未来时期，将出现发展的难以为继的困境。
党的十六大，在认真总结了我国社会主义建设的经验和教训，特别是近25年的发展经验基础上，继承和发展了邓小平同志关于发展的新理论和新思路，确立了“以人为本、全面、协调、可持续发展”的科学发展观。科学发展观的确立，对我国，乃至对世界的发展，都将有极其深远的意义。
二、准确把握科学发展观的内涵
党的十六届三中全会确立的科学发展观，得到了全党和全国人民的衷心拥护，并正在从各自岗位上全力贯彻，但对科学发展观内涵的具体把握上，在一些人的认识中还存在这样那样的差异和疑问。比如，在学习中有人提出，以人为本是不是我们也肯定了西方的人本主义，强调全面发展，是不是对以发展经济为中心的否定，甚至提出是不是发展不再是硬道理的糊涂认识；还有人提出，在树立科学发展观之后，又提出建设和谐社会，构建循环经济以及节约型社会，它们之间是什么关系，等等。因此，深入学习科学发展观，准确把握其内涵，依然是当前一项重大任务。
科学发展观是由以人为本、全面、协调和可持续发展四大要素构成，这四大要素之间是相辅相成的有机整体。认识科学发展观的内涵，既要从四大要素的基本内容来把握，又要把四大要素作为有机整体来把握，既要从整体上把握其内容，又要具体认识这四个方面的各自内容，方能准确把握科学发展观的内涵，和准确、全面地落实科学发展观。
(一)“以人为本”与西方的“人本主义”有本质的区别
科学发展观的以人为本，是马克思主义唯物史观的继承和发展，也与邓小平社会主义理论及“三个代表”的重要思想一脉相承，即为了最广大人民的利益，满足全体人民的需要是发展的动因和目的，这就要求发展的成果在分配上实现人人共享，科学发展观提出的以人为本，是集体主义、社会主义的。而西方的人本主义是以人的自我为中心，是个人主义的，其发展的目的是追求个人利益的最大化。在我国有一些人笃信西方人本哲学，认为只有追求个人利益的最大化，才能实现社会总体利益的最大化，在市场经济下，只要放任自由，不要人为的对收入分配进行任何调节，听任各个人为自己利益的最大化而奋斗，整个社会就会自然地达到利益最大化。这个理论是建立在一个假定前提上的，那就是市场这只无形的手，能够迫使每一个人都能沿着社会利益最大化轨道，为自己利益最大化而奋斗，而且会人人平等的最终都得到自我利益最大化。这种理论在现实社会中，早已被证明乃是一种“市场原教旨主义者”的空想，几百年市场经济的发展，在西方国家中放任自由追求个人利益最大化的结果，所带来的并不是全体居民的共同富裕，而是日益严重的两极分化。从全世界来看也是一样，战后的经济发展，特别是近20年来，各国经济得到了快速发展，结果也是贫富差距越来越大。
(二)发展的全面性是社会发展日益深化的客观必然要求
随着社会发展深化，社会分工也就愈来愈细，而且分工的各个层面之间的互相依赖、互相制约的程度也就愈加增强，社会分工中任何层面发展滞后，都会制约整体的发展，并且任何层面的发展，包括经济层面的发展，离开其它相关层面的支持，也都会难以存在和发展下去。因此，社会发展中任何层面的单方面突进，都是难以持续的，发展的各个层面的有机协同推进，乃是现代社会发展的客观法则，人们违背这一法则，就会给社会发展带来灾难和破坏。
当然，强调发展的全面性，对单方面突进式发展的否定，并不意味着对经济发展的基础性地位的否定，发展的全面性，依然是要把经济发展作为执政兴国的第一要务，特别是我国还是一个处于发展中的国家，全神贯注的发展生产力是一时也不能放松的，这是毫无疑问的。但是从科学发展观的要求来看，发展经济本来是满足人们需要的手段，满足人们的需要才是目的，而把经济在发展中的基础地位绝对化，则会导致把经济发展看成是目的，人被异化为发展的手段，或从属物。以经济增长速度论英雄，片面追求经济快速增长，是对科学发展观的背离。所以，坚持以经济发展为中心的同时，必须相应的发展社会的其它方面，做到经济、社会、自然环境(即物质文明、精神文明、政治文明、环境文明)一齐抓，这才是发展全面性的基本内涵。
(三)发展的协调性要从总体和具体两个层次上把握其内涵
首先，是总层次上的协调，是指经济、社会、自然之间的总体的协调；其次，是具体层次的协调，即经济发展、社会发展、自然环境发展等方面各自内在的协调。经济发展的内在协调，具体的表现为供求总量协调与结构的协调；社会发展的内在协调是指文化发展、政治发展、人与人之间及地区之间、人与自然之间等方面关系的协调。一个各个方面关系不协调的社会，即使物质生产得到极大的发展，社会整体已富裕起来，也不可能是一个和谐的社会，从这个意义上说建立和谐社会，乃是落实科学发展观的归结点，所以，在确立科学发展观之后，又明确提出要建立和谐社会；人与自然的内在协调，是指人的行为与自然环境发展变化的协调，这包括人对自然资源开发利用与自然承受力及环境保护之间的协调；人居需要与自然空间供给能力的协调。这两方面，任何一方面不协调，都不能称之为人与自然之间的协调。
(四)发展的可持续是指人类生存发展能否永续的问题
人类社会做到了全面而又协调的发展，就一定的时间而言，是可以达到全面满足人类需要目的，但仅此还不足以解决人类需要满足永续问题，因为资源的不可再生性决定了资源总会有枯竭的一天。专家估计，我国石油资源以现有的开采量计算，只能开采三十年，煤炭也只能开采一百年。就生态环境方面来说，要保护生态环境永久适宜人居，许多湿地、森林、草原是不能开发利用的，这就决定了人居可利用空间的有限性和可供人类消费的资源有限性，从而在人的消费增长无限制的条件下，随着人口的增长就会导致人类需求不断增长与宜居空间和资源供给之间的矛盾日益尖锐。而要解决这个矛盾，人类就只能是一方面要控制自身的增长，一方面要对空间占用和资源消耗的节省。因此，解决可持续发展问题，归根到底就是人类如何节制消费过分增长问题，要做到人类今天发展不给后来人造成无从消费，就必须节约自然资源及对自然空间的占用。因此，党中央在确立科学发展观之后，又具体的提出了要发展循环经济和构建节约型社会的问题，旨在实现生产消费和生活消费上的全面节省。
综上所述可以看出，科学发展观的确立，是人类社会对发展的理性认识上的新飞跃，科学发展观的确立，意味着对传统发展观的扬弃，因为科学发展观与传统发展观是有着根本性区别的。
三、财政落实科学发展观的方略
财政作为社会再分配的重要有机组成部分，其发展必须以科学发展观为指导，但是财政与经济社会发展的其它各个方面不同，在落实科学发展观中居于特殊地位。第一，财政作为社会公共资源配置主体，不仅直接决定着社会各个公共事业方面能否全面、协调、可持续发展，也直接制约着经济社会总体发展的状况。如果社会公共资源配置不全面、不协调、不可持续性，经济社会总体发展的全面、协调、可持续发展也就无从谈起。第二，财政作为政府实现职能的经济基础及实现宏观调控的主要手段，其调节功能的状况，及其调节方向正确与否和调节力度大小，都会直接关系到能否保证社会资源的配置和使用(即私人部门的资源配置和使用)沿着科学发展观要求的方向运行。财政要切实而又全面的承担起落实科学发展观的重任，在财政分配理念及方略上，至少要在以下几个方面有所创新，方能实现。
(一)转换财政收入分配的理念与方略
财政要从效率优先兼顾公平的方略，转向公平优先兼顾效率的方略上来。效率优先兼顾公平，这是基于追求经济高速增长这一理念指导下，所实施的分配方略，单纯追求经济增长的速度，是与科学发展观的要求不相符的。当然，效率问题是市场经济发展的生命线，没有效率，市场经济是难以正常持续发展的。在市场经济下，我们必须十分注意效率问题。但我们是社会主义国家，发展经济促进效率并非目的而是手段，是为了全面满足以工农群众为主体的最广大人民群众的需要，发展经济提高效率必须以使广大人民群众普遍得到实惠为前提，就是说在社会主义制度下，效率与公平之间是辩证关系，没有经济增长，满足全体人民需要就失去物质基础，而离开满足全体人民需要，离开人人共享经济发展的成果这一前提，经济发展也就失去社会主义的实际意义。而要达到经济发展成果人人共享，普遍受惠，只有实现公平分配才能实现。因此，在发展经济中讲求效率的同时，必须十分注重分配的公平，要效率与公平并重，而不是公平服从效率。
效率与公平这对矛盾，其所以始终成为困扰着西方经济学者头脑而无从解决的难题，根本原因就在于他们所持的个人主义哲学立场。站在个人主义立场上来看，发展的目的只能是追求个人利益最大化，这就必须是在分配政策上效率优先。而效率优先又会导致社会不公平和社会不稳定，反过来又会破坏保障效率的环境，所以成为两难的问题。然而站在马克思主义的集体主义即社会主义立场上来看，发展是为了实现人们共同富裕，效率与公平之间虽有矛盾，但并不是对立的，在社会主义建设实践中是完全可以统一起来的，改革开放以来，相继出现了数以千计的，初步实现共同富裕的华西村式的社会主义新农村，这些事实充分证明了这一点。
党的十六大已为正确解决效率与公平这对矛盾制定了科学方略，这就是在发展成果分配上，初次分配注重效率，再分配中注重公平。也就是说：在初次分配中效率优先，充分发挥市场机制调动人们追求个人利益最大化的积极作用，促进一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来，促进经济快速发展，为满足全体人民需要提供物质基础；在再分配中公平优先，强化政府对收入分配的宏观调控作用，抑制和纠正收入分配差距的扩大，促进收入分配沿着共同富裕目标发展。所以在社会主义市场经济发展中，为落实科学发展观，财政作为政府手中实施再分配的基本手段，调节收入分配，实现分配公平，确保共同富裕目标的逐步实现，就成为义不容辞的首要任务。所以财政在落实科学发展观中，必须转换分配理念，从效率优先转到公平优先方向上来。
(二)转换公共资源配置的理念和方略
财政要从推动经济增长优先、兼顾其它方面发展的配置理念和方略，向促进经济社会及自然全面协调发展并重的理念和方略转换。在市场经济和多种所有制共同发展的条件下，经济发展完全可以主要靠社会去解决，政府财政只要从法律制度上规范和从政策上加以调控即可，而在促进和保障社会与经济、人与自然和谐发展方面，基本上要依靠行政干预，特别是要通过公共资源配置来解决。当前存在的社会发展滞后于经济发展，经济社会发展与自然资源开发利用及环境保护不协调的情况，应当说其重要原因是传统发展观作用下，公共资源配置过分向推进经济发展方向倾斜。因此，要纠正当前经济社会发展中落实科学发展观需要的诸多不协调，并确保未来时期发展的全面协调和可持续，就必须转换公共分配理念和方略。
我国公共资源配置方略，近些年来已开始作了全面调整，注意了发展的全面性，经济建设支出占全部预算支出的比重从1978年的64%已下降到2003年的30%。然而距全面落实科学发展观要求，还有相当大的距离。就预算内的公共资源配置来说，多年来的确是在不断加大着社会发展方面的供给力度，取得了有目共睹的成就。但在我国公共资源配置中预算内部分仅是其中一块，除了预算内还有各种政府基金和预算外资金两块，把这两块公共资源中用于发展经济部分与预算内用于经济发展部分加起来计算，则我国的公共资源配置中用于经济建设支出比重依然高达50%以上。显然在公共资源配置中传统发展观的作用惯性依然存在，依科学发展观要求转换公共资源配置理念和方略还远没有实现。
此外，现存的公共资源配置结构，与中央提出的现阶段落实科学发展观的五个统筹方略也很不相适应，还需要进一步调整公共资源配置，加大公共资源配置方面的体制制度改革，构建起旨在落实五个统筹要求的公共资源配置的长效机制。对我国经济社会发展的不均衡性，特别是地区之间、城乡之间发展的不均衡性，人们多强调历史遗留的原因，然而公共资源配置的作用也是巨大的。公共资源配置的非均等化，也会造成经济社会发展的不均衡。例如我国建国后，为了尽快建立起工业化的基础，在公共资源配置上曾经向东北地区倾斜，156项重点投资项目及其相关配套项目，相当大部分集中在东北，为了保证这些项目发挥其作用，在基础设施建设方面也曾给予特殊照顾，致使东北经济发展快于中西部地区，特别是辽宁经济曾经居于全国显赫的地位，被称为辽老大。而经过一个时期发展为什么又落后了呢，原因虽然是多方面的，但是公共资源配置方略的变化，应当说是主要原因。在东北工业基地建设起来后，中央改变了公共资源配置方略，从公共资源供给向东北倾斜，转向从东北多抽取公共资源。在财政分配上，不仅对东北大幅度减少供给，而且把东北工业基地所创造财富的大部分乃至折旧都逐年抽走，结果东北地区国有企业发展及公共设施建设失去了必要的公共资源的支持，导致企业技术设备老化，基础设施失修，产品质量下降和技术落后而衰败。可见转换公共资源配置方略，促使公共资源配置依五个统筹要求优化，在现阶段落实科学发展观中有着举足轻重的作用。
(三)转换财政宏观管理政策的理念与方略
财政要从传统的主要着眼于促进经济发展总量平衡的政策理念和方略，向促进经济、社会、自然全面协调发展的政策理念和方略转变。
1.要拓展财政政策运用的视野。将其从主要着眼于实现宏观经济管理这样狭窄的领域扩展到促进经济、社会、自然全面管理、全面协调发展方向上来。在当代理论界居主流地位的观点，无论是国外学者或是国内学者，多是把财政政策仅仅归结为是实现宏观经济管理的工具，即把财政政策的内涵归结为，政府为实现宏观经济管理目标而制定的财政收支行动准则及相应的措施。然而从“理论财政学”视角来看，财政政策的内涵要比这宽广得多，从中外社会实践来说，财政活动任何方面，每一项收支都无不体现着一定的政策。把财政政策的内涵局限在宏观经济管理这样的狭小范围是与事实不符的。并且这种理论归结对实践也是有害的，常常会使人把财政政策在社会及自然发展方面的管理作用，置于从属经济目标的地位。事实上也的确是这样，我们在日常财政管理活动中，由于受上述理念的影响，在设计和研究财政政策中，也常常把运用财政政策的视野，停留在宏观经济管理中，都是为宏观经济管理目标而制定。因此，必须拓展财政政策宏观管理运用视野，将财政宏观管理政策功能拓展到经济、社会、自然管理全过程去。这样，财政宏观管理的政策运用才能与落实科学发展观的需要相适应。
2.建立健全落实科学发展观的长效财政政策机制。在落实科学发展观的过程中，在不同的年度中会有一些特殊的情况，需要在财政政策上相机抉择，然而仅靠相机抉择政策远远不够，重要的是要建立一个促进经济、社会、自然全面协调发展的财政政策管理的长效机制。建立健全促进科学发展观落实的长效财政政策机制，乃是一项复杂的系统工程。完成此项工程当需时日，就当前而言，最紧迫的是要加快和谐社会、节约型社会，以及环境生态保护等方面的财政政策长效机制的建设。
——促进和谐社会的政策机制。和谐社会建设的核心内容是人与人之间利益关系的和谐，为此，实现分配公平乃是构造和谐社会的中心环节，这要通过构造起完整的财政调节收入分配机制来实现。在收入方面，要加大财政对富有者的财富积累及收入的再分配力度，在收费性公共服务供给上，对社会弱势群体给予减免照顾；在支出方面，要依照建设和谐社会的要求优化财政支出结构，如加大社会福利措施投入的力度，加快覆盖全体居民的社会保障体系的建设，通过深化财政体制改革，规范政府间转移支付制度，来建设公共服务均等化的保障机制，整合、强化和规范对“三农”的各项投入，建立支农资金供给的稳定增长机制，增大公共教育和公共卫生事业的供给等等，以实现全体社会成员分享社会发展的成果。
——促进节约型社会的政策机制。建设节约型社会的核心内容是对资源的节省，包括生产和消费两个方面的节约。生产活动节省的基本途径是发展循环经济，逐步使资源消耗增长的速率逼近零增长，消费的节省主要是节制挥霍型、享乐型消费，而不是要限制人的生存与全面发展所必须的消费。为此，财政既要建立促进资源合理开发利用和鼓励发展循环经济的政策体系，又要建立调节个人消费的政策体系。主要是通过建立财政分配的奖励与节制政策来实现，即对循环经济生产从财政上给予扶助和奖励，对非循环经济生产排出的废物收取高额费用，在税收上要在整合现存有关调节资源开发利用的税种政策基础上，建立完整的税式调节体系，对不利于资源节省的个人消费行为，和挥霍性的、享乐性的消费品及消费行为等要从多方面设置税收节制性政策。
——促进保护生态环境的政策机制。这同样需要从财政和税收两个方面着手。财政方面近些年来已出台了不少政策措施，只要把这些政策措施加以整合和补充，就可以建设起来。然而税收方面除了散见在某些税种中的政策规定外，作为税式调节体系还基本是一块空白。为此，在我国新一轮税制中，把促进生态环境保护的税种建设纳入改革日程乃是税收落实科学发展观所不可缺少的一环。