姚景浡  丁崇泰/中国财政科学研究院

    内容提要：目前我国精准扶贫已进入最后一公里，扶贫任务具有艰巨性和紧迫性。在此阶段，扶贫工作还存在诸如政策落实不到位、各方力量难积聚、深度贫困地区扶贫难度大、脱贫群众易返贫等问题，因此未来我们仍需要继续动员全社会的力量共同参与扶贫事业，同时要深化落实各项扶贫政策，重点解决深度贫困问题，着力构建长效机制防止已脱贫人口返贫。同时，仍然值得注意的是2020年实现全面脱贫仅是消除绝对贫困的第一步，由于经济增速下滑、政府债务高企、老龄化加剧的等问题，消除贫困必将是一场持久战。本文立足于当下我国精准扶贫的客观事实，分析了继续深入推进精准扶贫的几大难点，并探讨了脱贫攻坚的政策建议。

    关键词：精准扶贫  深度贫困  防止返贫  持久战

    一、脱贫攻坚的成就及任务

    据2019年中央政府工作报告显示，2018年我国扶贫攻坚扶贫成效斐然，农村贫困人口减少1386万，易地扶贫搬迁280万人。同时，据国务院扶贫办公室官网数据[1]显示，截止2018年我国贫困人口仅余1660万人，其中东部9省中除辽宁省仍有几万贫困人口外，其余8省均实现完全脱贫。就贫困县而言，832个贫困县中，2017年底已有153县摘帽，预计2018年摘帽280个左右（具体仍在统计中），同时全国12.8万个建档立卡贫困村至2018年底仅剩2.6万个。总体而言，按照中央标准，我国已经实现85%的贫困人口脱贫、80%的贫困村退出、50%贫困县摘帽。2019、2020年是打赢脱贫攻坚战的决胜之年，为如期完成目标，2019年和2020年我国分别需减少1000万、600万贫困人口并摘帽300个、60个贫困县。

    扶贫攻坚虽取得阶段性成效，但行百里者半九十。国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》明确提出，2020年作为一个脱贫攻坚的最后时刻，务必要实现国家标准下农村贫困人口整体脱贫，全面消灭连片贫困县和贫困村，实现不让一个贫困群众掉队（具体指标可参见表1）。由于时间的紧迫性和任务的艰巨性，当下扶贫难度依然不容小觑。我国的扶贫投入和扶贫成果存在边际效用递减的现象，从粗放扶贫到精准扶贫，随着扶贫逐渐步入到“啃硬骨头”、“攻坚拔寨”阶段，原来出台一项政策就能让一批人富起来的时期已经消失，脱贫难度逐年攀升，这意味着相同规模的人口脱贫所需要的投入越来越大。1978年至2012年间，我国的农村贫困发生率从97.5%下降至10.2%，累计下降了87.3个百分点，平均每年下降2.6个百分点，而2013至2017年间，这一指标从8.5%降至3.1%，累计下降5.4个百分点，平均每年下降1.4个百分点，明显小于前期数额。鉴于精准扶贫步入“深水区”，在现行标准下深入推进精准扶贫、进一步加大扶贫力度和提升扶贫质量成为了当下政府工作的重中之重。

表1  “十三五”时期贫困地区发展和贫困人口脱贫主要指标

数据来源：“十三五”脱贫攻坚规划、国务院官网。

    二、扶贫攻坚主要难点分析

    （一）扶贫工作难落实

    落实是政策的生命，扶贫政策亦是如此，但当下扶贫政策仍有很多未落到实处。但据国家审计署2017年及2018年政策落实情况跟踪审计结果显示，目前我国仍有部分地区扶贫政策（如：健康扶贫、教育扶贫、产业扶贫等9项政策）存在不同程度的落实不到位，扶贫资金和项目没有实现预期效果。具体而言，一是在贫困识别过程中，“优亲厚友”现象较为突出，部分工作人员优先将扶贫资金发放给自己的亲朋好友，甚至许多并不符合异地搬迁的人员也被列在名单之中,此外有些地区还存在向不符合条件的企业发放扶贫贷款的现象，这不仅使扶贫资金的公平性大打折扣，同时严重损害了那些本应得到救助的困难群众的切身利益。二是从项目执行来看，许多省份资金没有充分盘活以至项目推进缓慢，部分地区产业扶贫资金闲置时间2年以上，2018年9个样本地区共涉及金额6834.79万元。此外，多个地区由于前期研究工作不足，使得后期项目烂尾，使得扶贫资金使用效率大大降低。一些项目甚至存在招标不规范的现象，部分不法分子借机从中牟利。三是从扶贫资源的利用上，部分地区部分单位违规将扶贫资金用于非扶贫领域，如：公务接待、职工福利、市政建设等领域，2018年全国7个样本地区涉及金额高达1.38亿元。此外，还有一些不法人员打着扶贫的幌子，四处敛财，使得本该给到困难群众的资金进入了他们的口袋。这些截留挪用现象直接加剧了扶贫资金的匮乏。四是形式主义较为严重，在脱贫过程中甚至存在“被脱贫”现象，2018年7个样本地区的12510名贫困人口在农村饮水安全、基本医疗和住房安全等“两不愁、三保障”不达标情况下“被脱贫”，这种虚假脱贫严重的降低了扶贫质量，数字上的贫困发生率降低掩盖了扶贫的实质性问题。

    （二）深度贫困地区扶贫难度大

    一是从深度贫困地区的客观因素看，迄今为止，容易脱贫的对象早已脱贫，而精准扶贫目前主要针对的是深度贫困的群众。从地域分布来看，深度贫困群众主要分布在我国中西部、边疆地区、少数民族地区，尤其是“三区三州”（“三区”指西藏、四省藏区、南疆四地州，“三州”指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）。这些地区自然条件恶劣、基础设施薄弱、社会发展状况落后、居民平均劳动生产率和受教育程度极低。二是从深度贫困的人员构成来看，大部分人员缺乏或丧失基本的劳动能力，如孤寡老人、残疾人和一些长期患病者。此外，从脱贫意愿来看，很多深度贫困地区的群众穷不自知甚至安于贫困，完全缺乏内生脱贫动力。三是从深度贫困地区干部执行力看，部分深度贫困地区的扶贫工作人员办事能力不强，且不愿意干事，因此使得深度贫困问题更加棘手。面对深度贫困地区的困难群众，常规的扶贫方式已经失效，公共基础设施投资成本高昂，财政资金入不敷出，内生性的产业扶贫也很难落地。

    （三）扶贫力量难积聚

    当下扶贫工作进入到最后一公里，仅凭政府资金无异于杯水车薪，然而当下各方力量并未能形成合力。扶贫攻坚是一个政府引导、多方合作的过程。除了中央政府统筹、省政府负总责、市县政府抓落实外，扶贫仍需调动市场、社会和困难群众这三大主体。但是目前的情况是，政府倡导有余而其余主体参与不足。一是市场扶贫攻坚的力量还需进一步激发。虽然政府一直倡导产业扶贫、电商扶贫、金融扶贫，但是市场主体参与积极性明显不足，尤其对于毫无产业基础、物流交通等市场基础设施薄弱、居民购买力极低的深度贫困地区，由于企业进驻成本远大于收益，因此鲜有企业愿意做雪中送炭的开发式扶贫。二是社会扶贫攻坚应继续加强。虽然自党中央提出精准扶贫以来，社会各方积极响应，不少企事业单位的职工甚至与困难群众结成了互帮对子，但是社会力量与扶贫对象的结合无论是广度还是深度都有所欠缺。社会力量参与不仅仅停留在爱心捐款层面上，事实上扶贫工作的中涉及到的养老、医疗、教育、水电煤气等基础民生服务都是由社会主体承担，只有充分调动各社会主体的积极性，才能让扶贫工作真正落地，才能使困难群众享受到应有基本公共服务。三是贫困群众的主观能动性激发还远远不够。目前“群众不急干部急”，“干部跑断腿，群众撇撇嘴”，“等靠要”之类的现象较为突出。事实上，“扶贫先扶志”，如果困难群众不能自身意识到劳动光荣、勤劳致富的理念，不管其他主体如何努力，都无法实现他们的内生性脱贫。

    （四）脱贫群众易返贫

    实现脱贫已不容易，但防止返贫更加困难。据2017年扶贫蓝皮书显示，由于农产品价格走低、外出务工人员增速下滑、国家财政收入减缓等原因，2013年以来我国农民可支配收入年均保持了7.7%的增长速度，但低收入组农户人均收入平均下降了0.2%。2014年和2016年，低收入组农户人均可支配收入分别下降了5.5%和4.4%。“精准扶贫”的核心在于精准，低收入组农户正是精准扶贫的主要目标对象，目标对象收入显著下滑的现象尤其值得警惕。虽然从统计指标来看，我国贫困发生率等指标显著降低、很多贫困县、村暂时摘帽，但是这并不意味着农村贫困的消失。事实上，目前的扶贫很大程度上是“输血式”扶贫，而非“造血式”扶贫，很多扶贫对象是因为临时的社会捐助和国家转移支付实现脱贫；有些就业脱贫的岗位也并不可持续，由于自身技能匮乏，部分群众仍然面临下岗风险；此外，部分产业扶贫是救济式的，举个例子来说，有些中央企业对口帮扶某个贫困村，企业职工会被强制要求购买该贫困村的农产品，但这种产业是没有可持续性的。因此当下的脱贫仅仅只是暂时的，如果不能提高困难群众可持续的人均可支配收入，很可能存在“一边扶贫，一边返贫”的现象。此外，值得注意的是随着中国步入经济新常态，供给侧结构性问题成为中国经济最突出的问题，为了促进结构优化和转型升级，中国必将牺牲一定的经济增速。同时，当下国际形势仍存在不确定性，贸易摩擦亦可能加剧经济增速下滑的步伐。而经济减速最先冲击的便是收入最底层且缺乏资产缓冲的困难群众。其次，在经济减速的同时，政府债务节节攀升，老龄化程度不断提升，未来政府的收支平衡不容乐观，在此过程中对困难群众的转移支付可能会受到影响。以上事实都有可能损害已有的扶贫成果，因此2020年脱贫攻坚还只是第一步。在未来较长的一段时间里中国仍将世界上最大的发展中国家，而且我国正处于并将长期处于社会主义的初级阶段，因此消除贫困的工作将是一场持久战。

    三、脱贫攻坚政策建议

    （一）针对扶贫政策落实问题

    一是加强扶贫识别手段。通过强化建档立卡制度，进一步完善困难群众各维度的信息，同时利用更加精确的大数据及互联网新模式进入贫困地区，减少中间环节，将基层干部的权利运行在阳光下，发挥公众监督机制，真正做到公平公正的将党的最好最新政策和优惠送到每一位贫困群众手中去。同时，对于不符合贫困要求冒领扶贫资源的部分人员，一方面要修补制度漏洞防止其钻空子，另一方面要视情节轻重予以不同程度的惩罚，以儆效尤。

    二是深化全生命周期扶贫项目工作机制。首先做到扶贫项目立项的科学性，充分引入专家验证及群众讨论机制，每一个扶贫项目都得严格通过定性定量分析讨论，确保社会效应和经济效益的统一，避免“烂尾楼”项目。其次做到扶贫项目运作的合规性。通过学习扶贫优秀模板项目，将优秀项目的运作流程向各地扶贫地区推广，做到以点带线以线带面，充分发挥优秀扶贫项目的标杆作用。最后要做到扶贫项目可持续性，其关键点在于挖掘当地最具优势的产业，结合国家层面和省级政府的规划，集中力量专注核心优势，做大做强当地优势产业。

    三是严厉打击挪用扶贫资金和打着扶贫的旗号敛财的现象。为了防止扶贫资金挪用，要优化资金分配、细化资金核算、跟踪资金流向并及时评估资金使用成效，同时在资金使用部分自律的情况下，还要积极发挥审计部门督查以及社会第三方的监督作用。为了防止“假扶贫，真敛财”现象，第一要加强政府及社会公众监督，开通举报电话，对于违法违规事件，要予以严惩，绝不姑息。第二要扩大宣传，揭露典型违规案例，提示居民提高警惕，防止上当受骗。

    四是在做好考核机制的前提下以减少基础干部负担为核心点，克服扶贫形式主义。为了避免虚假脱贫，只有同时满足人均收入4000元以上，不愁吃穿，医疗、住房、教育有保障这三条标准才能正式确认退出。在此基础上，对于认定脱贫的群众要进行中央、省、市、县层层抽查，抽查比例至少在20%以上。此外，当前基层工作过于形式主义的一个重要原因是基层干部形式性工作过重，“大会小会”过多。适当的减少基层干部的负担，解放基层干部的精力，有利于集中更多力量走群众、谋路子和做实事。

    （二）针对深度贫困问题

    一是多管齐下攻克不同地域深度贫困问题。首先做好国家层面、省级层面及县级脱贫攻坚规划的衔接，做到将扶贫攻坚政策红利用好用足。其次对革命老区如陕甘宁、大别山，以及东北老工业区实施振兴发展规划，对西藏、新疆等边境地区实施与一带一路结合的兴边脱贫计划，对内陆地区如凉山、临夏等历史有名的深度贫困地区制定特定贫困帮扶计划。在此过程中要特别注意民族问题，最好做到符合各民族社会情况的支持政策。

    二是制定适合不同贫困群众的政策。首先针对消极脱贫的群众，要加强思想教育工作，从思想上改造其落后的理念，进一步激发其自身积极性，并提供配套帮扶措施。其次针对身体残疾无法劳动的贫困群众，加强其他技能培养，比如阿里巴巴公司针对手腿残疾的贫困群众，培训其沟通能力，成为阿里巴巴公司电话客服人员，同时配套财政优惠政策，对录用残疾贫困群众的公司加强税费的减免工作。

    三是进一步改善贫困地区各项基础公众事业建设。“要脱贫先修路”，我们在深度贫困地区首先要做好基础设施建设，由于当地财政资金紧缺，我们需加大中央纵向转移支付及地区间横向转移支付力度，着力构建便利的道路交通网，同时打通水、电、煤、气、网等公用基础实施，为产业扶贫奠定基础。此外，对于一些公共基础设施建设成本极高的地区，要做好异地搬迁工作，将分散人口集中，降低公共产品供给成本，提升公共产品供给效率。最后要使用好教育扶贫的机制，重点抓好贫困地区入学率，加强财政支持力度，全力减少失学率，不能继续贫困的代际遗传传统。

    （三）针对难能形成合力的问题

    一是适当让利引导社会资本进入贫困地区。社会资本拥有更先进的技术和更高效的管理架构，可以为贫困地区引入技术、智力及资本，也能真正带来可持续的产业。社会资本追逐利益是无可厚非的，这也可以激发其市场活力，此外社会资本进入贫困地区是承担了较高的风险，理应获得适当的利益，这有利于留下资本、技术和人才，形成长期可持续发展良性局面。

    二是要扩大和深化事业单位及其他社会组织的作用。为了提高民生服务的供给质量，政府需要与学校、医院、水电煤气等公共事业企业密切配合，可以组建特定目标的扶贫委员会作为协调各方矛盾的组织基础，针对困难群众子女的教育问题、困难群众因病致贫和因病返贫、公共事业基础设施建设等突出问题，在多方沟通的基础上，给出针对性的解决办法。除此之外，要加快网站建设，让扶贫事业充分对接众筹平台、电商平台、展示及评价平台等各个平台，积极引导社会力量积极参与扶贫攻坚。

    三是抓好激发贫困群众脱贫积极性这个“牛鼻子”。发挥贫困群众自身积极性的关键在于移风易俗，通过抓关键人树新风的措施，从根本上改变长期落后的靠天靠政府吃饭的思想。我们可以通过各种形式的宣传、教育、沟通让脱贫深入人心，让困难群众从思想上树立劳动光荣、勤劳致富的理念，并通过制度设计有效规避扶贫中的道德风险。

    （四）针对返贫问题

    一是建立后续考核机制。扶贫攻坚是当代中国的大事，也是利在千秋的事业，我们不能就扶贫而扶贫，扶贫也不能一劳永逸，不能把扶贫仅仅当成一个政治任务。在达到脱贫指标后，还要继续跟踪、完善贫困档案信息，定期做返贫可能性评估，对于返贫概率较高的个体要采取预防性措施，对于已经返贫的个体要采取补救性措施。

    二是建立可持续的内生扶贫机制。我们要结合当地特色和实际情况，选择一种或多种合适的农业、旅游业、工业甚至高新技术产业，比如贵州选择了大数据产业，最终实现弯道超车。在前期救济式产业能解决燃眉之急，但这样的产业无法持续，而要发展可持续扶贫产业，关键在于挖掘比较优势，建立稳定的产业上下游，形成产业核心力，唯有如此才能禁受市场波动。

    三是提升贫困边缘人口抗波动能力。为了应对经济增速下滑、政府债务攀升、老龄化加剧等因素对贫困边缘人口造成的不利影响，一方面我们要充分发挥财政的社会稳定器作用，建立返贫储备基金，形成返贫预警机制，做好贫困人口的失业及救济的各项预防工作。另一方面，要优化财政收入结构，深化房地产税和增值税等税收改革，降低间接税比例，提升直接税比重，在降低企业税负提振经济的同时还要保持政府收入的稳定，借以应对各项不利因素的冲击。

    四是提升全民平均劳动生产率。从长期来看，要消除绝对贫困，最根本的方法是提高国民平均劳动生产率，因此我们需要继续坚持五大发展理念，深化供给侧结构性改革，稳步推进新旧动能转换，由要素驱动向创新驱动转变，将提高全要素生产率和提高国民平均劳动生产率作为未来工作的重点。

    四、总结与展望

    自1978年改革开放至今，中国实现了世界70%以上的减贫人口，贫困人口净减少超7亿，取得的成就毋庸置疑。但当下扶贫工作进入攻坚克难的最后一公里，一方面时间紧迫，另一方面我们还面临着政策落实不到位、深度贫困地区扶贫难度大、各方力量难积聚、脱贫群众易返贫等问题，因此未来我们仍需要继续以政府为主导，形成多方聚力的合作局面，同时深化落实各项扶贫政策，重点解决深度贫困问题，着力构建长效机制防止已脱贫人口返贫。

同时，我们必须警惕。2020年实现全面脱贫仅仅是消除贫困的第一步，考虑到经济增速下滑、政府债务高企、老龄化加剧的等日益严峻的挑战，消除贫困之路必将持续很长一段时间。从长期来看，消除绝对贫困最根本的方法在于提高国民平均劳动生产率，因此我们需要继续坚持创新、协调、绿色、开放共享的发展理念，以供给侧结构性改革为主线，以要素驱动向创新驱动转变为路径，将提高全要素生产率和提高国民平均劳动生产率作为未来工作的重点。除此之外，农村是贫困人口的最集中的地方，我们必须要继续坚持乡村振兴战略，以提高农民可支配收入为核心，抓好抓实三农问题。

参考文献：

〔1〕2019年国务院政府工作报告，载于新华网2019年3月5日.

〔2〕国务院扶贫办就攻坚克难——坚决打赢脱贫攻坚战答记者问，载于中国网2019年3月7日.

〔3〕“十三五”脱贫攻坚规划，载于国务院官方网站2016年12月3日。

〔4〕国家审计署.2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果，载于审计署官方网站2018年4月18日.

〔5〕国家审计署：《2018年第三季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》，载于审计署官方网站2018年12月11日.

〔6〕李培林，魏后凯，吴国宝.扶贫蓝皮书：中国扶贫开发报告（2017），社会科学文献出版社，2017年12月27日.