课题组 申学锋等/中国财政科学研究院
内容提要：2020年是脱贫攻坚收官之年，打赢脱贫攻坚战之后，如何巩固脱贫成果，构建稳定脱贫机制，解决可能长期存在的相对贫困问题，成为当前和今后一个时期的重大命题。本文基于H省、S省、G省部分贫困县的实地调研，总结了脱贫攻坚过程中存在的项目、资金、人员等方面的可持续性问题，这些问题制约了脱贫成果的巩固，不利于稳定脱贫机制的构建。针对三大制约因素，本文提出构建稳定脱贫机制的总体思路和原则，希望为进一步完善现有政策提供决策参考。
关键词：稳定脱贫机制 制约因素 可持续性
党的十八大以来，我国在脱贫攻坚领域取得巨大成就，全国未摘帽的贫困县仅剩52个[1]，区域性整体贫困基本得到解决。随着决战决胜脱贫攻坚的推进，这场战役即将完成，但脱贫本身并未就此结束，而是一项艰巨的长期任务，这就要求构建具有长远性和战略性的脱贫机制。调研中我们发现，当前的脱贫机制运行中，有些措施带有一定程度的运动性、突击性，特别在资金、项目、人员三方面存在可持续性问题，影响稳定脱贫机制的构建，必须加以完善。
一、制约稳定脱贫机制构建的三大因素
脱贫攻坚战是政治战略，是实现全面小康的客观要求和必然选择，但脱贫本身不是应急任务，脱贫机制必须具有长远性。为切实了解脱贫攻坚过程中存在的问题，我们在中西部地区选择了三个省份的部分贫困县开展专题调研，并分析了部分建档立卡监测数据。综合分析发现，财政支持脱贫攻坚出现的问题集中在资金、项目和人员三个方面，核心是缺乏可持续性。
1.支出负面清单制约市场机制探索，脱贫依赖财政直接支持
各级政府在脱贫攻坚过程中倾向于“大包大揽”，极少探索如何实现政府与市场在脱贫中的激励相容机制。涉农整合资金是深度贫困地区脱贫攻坚的主要资金来源，但支出负面清单上的部分约束存在“一刀切”的倾向。如涉农保险，长期以来成为地方寻租和骗补的重灾区[2]，其运行和管理要求较高，因此整合资金支出的负面清单明确禁止购买各类保险[3]。目前全国已有数十个贫困县启动“防贫保险”项目，如S省C市，2018年出台了“助农宝”的政策，将区域性地质灾害风险、脱贫户意外致贫风险、农业种养风险整体打包，寻找政府与市场激励相容的保险模式。但受支出负面清单限制，市级财政资金不足以支持，政策最终难以落实。引入市场机制应对贫困人口返贫、边缘人口入贫的风险，是一种创新，但现有的负面清单事项存在因噎废食倾向，不利于提高地方因地制宜探索发展的自主性，也加大了地方财政风险。
2.扶贫资金受众范围限定过死，边缘人口悬崖效应渐显
将扶贫资金瞄准贫困村、贫困户，体现了扶贫的精准性原则，对防止资金“跑冒滴漏”起到了约束作用。但随着脱贫攻坚进入决战决胜阶段，还未脱贫的人口多为财政兜底供养人口，扶贫的重点在防脱贫人口返贫、防贫困边缘人群入贫。贫困边缘人口只有成为建档立卡贫困户才能享受帮扶政策，但缺少帮扶政策又可能导致其入贫，这些边缘人口成为站在悬崖的群体。习近平总书记在多地考察时提出要防止出现“悬崖效应”，现实中，在深度贫困地区，贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户大都在贫困线边缘上下，但扶贫政策受益程度差别大，出现“贫困倒挂”。为解决这一问题，S省决定将可用于水利设施、乡镇卫生院、路桥建设等非排他性基础设施的涉农整合资金用于非贫困村，希望避免其陷入贫困，但2019年九三学社赴该省的民主监督调查否定了这一做法。
3.生态补偿机制不健全，贫困地区对转移支付依赖过重
很多贫困地区是国家自然保护区和水源涵养生态建设区，其共同特点是生态贡献大，工业发展受限，公共服务提供成本偏高。因生态补偿机制建设跟不上，这些贫困地区的生态贡献得不到有效补偿，对上级转移支付的依赖程度较高。如S省C市，作为南水北调水源地，境内有国家级自然保护区9个（占全省34.6%），生态红线面积8676平方公里（占全省15.6%），导致该地区环保准入标准高、资源开发受限多、公路等基础设施建设审批环节多且要求高。但由于缺乏适当的生态补偿机制，该市经济发展、财力增长和脱贫攻坚资金保障均受到影响，只能依靠省上和中央的转移支付维持发展。
4.脱贫攻坚产生的债务问题突出，拖拽贫困地区可持续发展
随着脱贫攻坚财政支出规模的扩大，部分项目支出安排也给地方财政带来了困难。近年来，扶贫资金压力较大的领域主要集中在易地扶贫搬迁和村通公路。在实际工作中，自然村住户/人口规模[4]高于规定的，主要修建通组公路，低于规定标准则会考虑进行整体搬迁。从全国贫困地区项目支出数据可以看出，2016年-2017年易地扶贫搬迁资金投入是2012年-2015年的5.4倍，成为扶贫开发的第一大支出项目，村通公路支出占比在波动中保持增长态势（见图1）。贫困县在易地扶贫搬迁和通村道路建设上投入资金规模大，且县级财政配合项目开展的支出比例高，成为地方债务形成的重要来源，给贫困地区的财政经济运行带来风险。拖着沉重债务包袱的贫困县，在打赢脱贫攻坚战之后可能负重前行，影响区域可持续发展和脱贫成果的巩固。
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图1 扶贫资金总规模及重点变化的支出项目 数据来源：国家统计局农村贫困监测调查。 |
以H省为例。2017年全省县级财政在脱贫攻坚等民生领域支出达到2269.34亿元，按中等标准，县级财政配套率为20%，县财政共需要安排资金454亿元，平均每县需配套3.69亿元。2018年中央安排该省预算内投资医疗卫生服务体系建设资金14.5亿元，要求地方配套12亿元，仅县级医疗卫生机构就达8.5亿元。这些配套要求超出了很多县的实际财政负担能力，让基层政府陷入完成任务和增加债务的两难境地。该省国家级贫困县A县，为了完成脱贫攻坚任务，所有25户（100人）以上规模的自然村都要通公路，由于该地区山路为主，实际修筑成本为70万元/公里，其中省里只承担其中的13万元，剩下的就需要县里配套，从而增加了政府债务。另一个国家级贫困县B县，2016年以后，扶贫开发可用资金陡增，但资金配套的压力也迅速增加，对地方财政运行的可持续性带来挑战（见图2）。
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图2 H省B县扶贫财政资金和配套资金规模 |
数据来源：根据地方财政部门提供的材料绘制。
1.基础设施“重建轻养”，缺乏长期运维机制
在脱贫攻坚期间，县级部门使用涉农整合资金，大力推进通村通组道路建设，但后续管养机制不健全，多依靠县级自行统筹安排。G省W县2017年-2019年整合用于道路建设扶贫资金达8255万，并通过贷款为道路建设项目融资3.2亿元。该县坚持“三分建、七分养”，拨付480万元农村养护资金。目前日常清扫和小修还能勉强负担，一旦受连续降雨的影响，水毁道路、路基塌陷等重大病害问题，维修恢复代价大，但数年后道路损毁频率增加、程度加重，若出资和项目实施主体不落实，本该小修的得大修，本该大修变成重建，道路建设可能会前功尽弃。调研了解到，从中省到各市县还没有建立健全乡村道路管养机制，目前多数省份农村道路养护的事权在县级交通部门，由于县级财政运行压力较大，道路养护资金安排很难足额到位，很多项目建成后由于缺乏配套的运维投入而闲置。
2.产业项目“散小弱”，可持续发展能力有待提高
涉农整合资金投入产业扶贫的比例不低于70%，但许多产业扶贫项目偏散偏弱，产业链条不完备，产业规模较小，市场竞争力和抵御经营风险的能力不足。很多扶贫产业主要依靠财政等外部力量扶持，或者依托于农民专业合作社，但从建档立卡数据分析发现，部分合作社只是花架子，专业合作社数量与致富带头人数量之间不具有统计意义的相关性，与贫困户收益之间缺乏利益联结机制。如G省K县，县上培育的旅游、肉牛、育苗、中药材、劳务五大富民产业链条不完备，一乡一村虽有特色农产品，但专业合作社带动和组织能力有限，无法形成县域统一的品牌、生产标准和产业链。资产收益扶贫仍处于探索提升阶段，产业发展可持续、有后劲的项目不多，产业项目层次不高、分布零散，缺乏能稳定增收的长线产业，也缺乏农业种养殖资源和品牌的整合，一旦市场环境变化或外部扶持力量减弱，产业经营可持续性及贫困户收益都会面临较大挑战。
3.民生保障提标扩围，加重贫困地区财政负担
民生提标扩围的支出通常要由县级财政来负担。例如，资助贫困家庭大学生等支出不能从财政扶贫专项资金中列支；健康扶贫项目，贫困人口过去医药费报销比例为70%-80%，现在提高到90%，使得医保基金在筹资规模还不够大、控费手段不够有力的情况下，被不断切块，积累了较大的支付风险。H省A县，2018年医保收入为1.07亿元，支出1.15亿元，资金缺口主要是针对贫困人口医保报销标准的提高。当前缺口还可以依靠往年的医保资金结余来弥补，但这不是长久之计，最终还是要调整贫困人口的报销标准或提高医保统筹层次来解决。另外，还有一些“锦上添花”的支出，使本来捉襟见肘的财政更加无力应对。如H省国家级贫困县C县，移动公司免费为贫困人口发放手机，县级财政每月为每台手机交10元话费，该县共有贫困人口1.3万人，每年需要支出156万元。这些福利化的民生开支表面上实现了对贫困人口的普惠式保障，实际上缺乏精准性和发展的可持续性。贫困人口中，只有部分低保贫困户、特困供养贫困户才是财政兜底的目标人群，普通贫困户应当在扶贫政策中逐步降低对外部救助的依赖，地方财政对全部人口进行医保兜底实际上违背了精准扶贫的原则。另外，“锦上添花”式的民生开支具有支出刚性，未来随着脱贫攻坚战的结束，地方财政很难维持过高的民生开支，这可能会威胁到地方财政运行的可持续性。
1.民生项目“重物轻人”倾向明显
在扶贫资金支持下，贫困地区的教育、医疗等民生基础设施显著改善，但人才短缺问题突出。近年来，乡镇卫生院、村卫生室的建设达标率迅速提升，农村寄宿制学校、小规模学校的校舍与教学设施焕然一新，但受制于农村的发展前景和公共服务供给滞后等条件，教职人员、医护人员的人才队伍建设迟缓，优秀师范和医学人才留不到基层。2018年底，G省75个贫困县百人以下小规模学校（7818所）教师缺额2.48万人，其中35个深度贫困县（3989所）缺额1.38万人。此外，目前对基层政府考核还缺乏重视人的因素的“硬指标”，大部分地区的民生保障考核也“重物轻人”，导致基层政府大搞基础设施硬件建设的积极性高，对于吸引优秀人才缺乏真招实招。
2.贫困人口脱贫的内生人力资本不足
通过分析样本县的建档立卡人口数据发现，贫困人口人力资本提升幅度较小，内生发展能力不足。因缺乏应有的技能培训，建档立卡人口的劳动能力提升不尽如人意。贫困人口流动频率高，留在农村的多是老弱病残，外出贫困人口接受不到培训，留在农村的贫困人口培训效果差，驻村扶贫干部组织联络培训难度也大，因此花样繁多的劳动技能培训以“花架子”居多，并没有从根本上满足贫困人口对技能的需求。如果实现脱贫主要是依靠家庭转移性收入的增加，贫困户人力资本改善状况不佳的问题就可能被掩盖，救助帮扶力量减弱后，缺乏内生增长力量的贫困地区和贫困家庭返贫风险较高。
脱贫攻坚战打赢后，相对贫困问题会长期存在，只有不断完善相关机制，弥补不利于巩固脱贫成果的短板，才能为构建稳定脱贫机制夯实基础。财政促进稳定脱贫机制的构建，须在中央扶贫工作大政方针指引下调整思路，不断适应扶贫工作新形势、新需要，积极有为发挥职能作用。
（一）稳定脱贫与当前脱贫衔接，确保资金和项目的可持续性
当前的脱贫攻坚战，是立足全面建成小康社会的阶段性政治战略，是消除绝对贫困的短期手段。攻坚战完成后，相对贫困问题的解决需要稳定脱贫机制，这个机制是立足长远、具有可持续性的制度安排，是衔接攻坚战的必要举措。
在资金方面，要健全财政扶贫资金保障及使用机制，发挥财政“四两拨千斤”作用，促进贫困地区发展的可持续性。通过完善生态补偿机制、创新使用方式、强化因地制宜等，避免债务积累并逐步化解，有效促进脱贫地区发展的可持续性。一是完善生态补偿机制。核定贫困地区的生态贡献，纵向转移支付引导生态提供方和受益方逐步建立横向生态补偿机制。如南水北调工程，可协调受水发达地区建立对口协作长效机制，按年度适当调整和增加协作资金额度。二是创新扶贫资金使用方式。扶贫资金支出负面清单方面，可在中央和省级涉农整合资金不能用于各类保险的前提下，放宽市县出资部分的使用范围，用于支持防贫保险的积极探索，用财政资金撬动市场的杠杆。三是从增量资金入手，因地制宜适当扩大县级部门扶贫资金使用的自主权。可在全国范围内选取具有代表性的县开展试点工作，针对涉农整合资金、扶贫专项资金等相关财政资金的增量部分，扩大县级部门的自主权。根据贫困发生率和贫困人口规模的下降程度，适当调整资金支出方向，逐步扩大投向贫困边缘人口的资金比例。
在项目方面，着眼扶贫项目后期衔接，实现扶贫产业可持续发展。扶贫产业项目既要“重建”，更要“重养”。目前贫困地区基础设施短板依然突出，在补齐短板的同时，要摸底基础设施扶贫项目的后期管养资金缺口，明确管养实施主体责任。以乡村公路为例，在分配成品油转移支付时适当予以倾斜，探索对公路资产投保的制度，撬动金融市场资源参与道路养护。扶贫产业的持续发展，需要从县域层面整体布局，整合品牌资源，保障产业发展和贫困人口受益。可以从县域范围统一布局产业发展规划，整合扶贫产业和品牌资源，防止贫困县内部或相邻县之间产业和产品的雷同，打造具有广泛影响力的农产品地理标志，增强产业市场竞争力。对于缺乏与贫困农户利益联结机制和帮扶机制的合作社，应加大对其清理和整顿力度，防止“空壳社”对扶贫产业资金的占用。
（二）乡村振兴与脱贫攻坚衔接，巩固既有脱贫成果
党的十九大提出了乡村振兴战略，乡村振兴有效衔接脱贫攻坚，是巩固脱贫成果的迫切需要，也是推动贫困地区长远发展和城乡融合发展的客观要求。习近平总书记指出，要把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来，这一有机结合具有深刻的内在一致性：消除贫困是实现乡村振兴的基本前提，打赢脱贫攻坚战也是乡村振兴的重要内容，两者的努力方向、内在逻辑、政策供给、内容本质都是相互衔接的。脱贫攻坚是全面建成小康社会的阶段性任务，目标是解决绝对贫困问题，为第一个百年奋斗目标奠基；乡村振兴则是着眼城乡融合发展的长期历史使命，重点是解决相对贫困问题，为第二个百年奋斗目标创造条件。
从时间上看，2020年是乡村振兴与脱贫攻坚衔接的重要时间节点。这一年，要完成打赢脱贫攻坚战的任务，乡村振兴要取得重要进展，基本形成制度框架和政策体系。在此前的几年，两者存在重合期，而2020年之后正式进入乡村振兴拿到接力棒继续前行的阶段。此时，构建稳定脱贫机制更多地融入到乡村振兴战略的实施过程中，在乡村振兴战略和城乡融合发展中解决相对贫困问题，应该是今后一个时期的重点。基于这一时间节点，中央对两者有机衔接提出了顶层设计和策略细化，要求在七个方面做好承接工作，对此财政应给予高度重视，为巩固脱贫成果和支持乡村振兴作出制度安排。
总体来看，做好衔接工作应重点关注三个方面：一是资金投入的衔接，资金投入依赖财政，缺口比较大，亟待多元化，未来资金使用应更好地满足“公平性”要求。二是产业发展的衔接，包括产业规划衔接、三产融合与扶贫产业的衔接、项目短期化与长期化的衔接等，比如脱贫攻坚中的产业扶贫与乡村振兴中的三产融合的衔接。三是职责分工的衔接，要从规划编制、决策部署和政策安排等方面做好衔接，明确扶贫办、农业农村部、财政部等在未来持续减贫与乡村振兴工作的职责分工。
就农村领域而言，保障式扶贫和开发式扶贫都是以农村贫困人口为扶持对象的主要减贫措施。经历了多年的开发式扶贫，尤其是近几年的脱贫攻坚之后，我国贫困人口的结构已经发生了变化，贫困人口中的残疾人、因病致贫人员、65岁以上的老年人等，因为没有从事经济活动的能力，而无法通过开发式扶贫中脱贫，只能通过保障式扶贫措施来维持他们的基本生活。在这种情况下，保障式扶贫的重要性愈发凸显，尤其是扶贫攻坚任务目标实现之后，在实施乡村振兴战略的阶段，保障式扶贫更会成为防止脱贫人口返贫的有力保障。
从财政的角度讲，在开发式扶贫模式下，无论是产业扶贫还是行业扶贫，财政扶贫资金重点解决的是促进建档立卡贫困人口实现“两不愁、三保障”。打赢脱贫攻坚战之后，开发式扶贫还要继续，但不应是主要的脱贫方式，保障式扶贫逐渐担当主角，财政扶贫资金更多地发力于相对贫困人口的基本保障问题。进入“后脱贫时代”，对于收入水平已超过扶贫标准但仍低于低保标准的，必须做到“脱贫不脱保”，确保其享受低保政策，防止返贫。从这个层面讲，保障式扶贫是构架稳定脱贫机制的重要一环。
改革开放以来，我国的贫困治理方式主要是面向广大农村地区的普惠式扶贫，这种扶贫方式在特定的历史时期发挥了巨大作用。但随着脱贫攻坚的深入推进，绝对贫困现象日益减少，集中连片贫困区域不断缩小，贫困人口的分布变得非常分散。在这种情况下，以往推行的面向整个贫困地区的普惠扶贫，其边际效率递减会日渐明显，由此导致扶贫工作绩效趋于下降，并造成扶贫资源的浪费。另一方面，解决了绝对贫困问题只是完成了最基本的扶贫任务，相对贫困问题仍将长期存在并日益凸显，贫困问题的客观性、动态性和复杂性都要求农村贫困治理模式由普惠扶贫向精准扶贫转型，为不同类型的相对贫困人口提供分类扶持措施，这是扶贫工作发展的历史必然和理性选择。在精准扶贫理念下，要瞄准扶贫对象的不同脱贫需求，给予差异化扶持，这样才能满足贫困人口的真实需求，让扶贫措施落在实处，收到实效，从而提高扶贫资源的配置效率，提高扶贫绩效。
在脱贫攻坚和“后脱贫时代”的衔接期，有必要区分不同的贫困性质，针对绝对贫困和相对贫困采取不同的精准扶贫措施。对于完全或部分丧失劳动能力的绝对贫困人口，应当通过加强社会保障加以扶持，完善最低生活保障精准识别机制，本着“应保必保”的原则，满足困难家庭享受低保的需求，充分发挥社会救助体系综合扶持的作用。同时，要为丧失部分劳动能力的贫困者提供培训学习的机会，帮助其获得从事力所能及工作的机会。而对于具备劳动能力的相对贫困人口，应当着力通过提供产业扶持项目、提供职业技能培训及劳务输出机会等一般性政策扶持，来帮助其发展生产或实现转移就业，以此来帮助他们提高获取收入的能力，提高自我脱贫能力。
构建稳定脱贫机制是着眼制度建设的必然要求，不同于脱贫攻坚战。因此，必须树立长远理念和战略思维，抓好“稳定”二字，摆脱攻坚思想，从多元治理角度循序渐进开展工作。总体来看，需要坚持三个基本原则。
（一）瞄准“稳定”二字，确立机制建设的导向
经过长期努力，我国已经建立了相对完善的精准扶贫体制机制，但是随着脱贫攻坚进程不断深入，适应稳定脱贫任务要求的制度机制显得还不健全，难以适应脱贫攻坚战夺取胜利后着力解决相对贫困问题的需要。现有的精准扶贫机制主要是面向2020年消除绝对贫困的目标，对于全面建成小康社会之后的贫困人口返贫以及贫困的代际传递等影响稳定脱贫的因素考虑不足，因此需要以可持续脱贫为导向，进一步完善有利于稳定脱贫的体制机制。
一是建立基层党组织引领群众脱贫致富的长效机制。2020年实现全面脱贫之后，农村基层党组织建设要继续紧紧围绕实施乡村振兴战略，在带领群众脱贫致富的能力建设上下功夫，发挥基层党组织的战斗堡垒作用。基层党组织除了要继续加强标准化建设，发挥党组织的引领作用之外，还要切实担负起领导本级集体经济发展的任务，为加强自身的领导作用提供物质基础。
二是建立应对返贫风险的防范机制。脱贫是一个动态和持续的过程，对于劳动能力和谋生能力相对欠缺的贫困人口，在政策集中帮扶下实现了脱贫，但很可能在短期内返贫，一些自然条件恶劣、生态系统比较脆弱的地区，脱贫人口也可能因为频繁出现的自然灾害而返贫。为此，要建立防范这些返贫风险的机制，帮助脱贫人口提高应对风险的能力。
三是建立确保脱贫人口持续增收的长效机制。要确保脱贫人口返贫，关键一点是保证他们掌握稳定的收入来源，实现持续稳定增收。为此，除了帮助贫困人口建立多元化增收渠道之外，还应当建立贫困户脱贫后的帮扶机制，对刚刚摘掉贫困帽子的农户和个人，进行一个时期的跟踪观察并提供必要的后续服务，以支持其稳定收入渠道，防止在短时间内返贫，真正实现稳定脱贫。
四是建立提升脱贫内生动力的长效机制。贫困人口是脱贫的主体，能否实现稳定脱贫而不是短期返贫，其主观意愿在很大程度上发挥着关键作用，即其是否具备稳定的脱贫内生动力。同时，还要压实扶贫干部的责任，定期考核，确保稳定脱贫内生动力，应当持续关注脱贫户的发展状况，不能在对方脱贫后马上就脱离联系。为此，可以从体制机制入手，建立鼓励贫困户稳定脱贫的奖励制度，提高其脱贫的积极性，并保持在较高水平。
从长期看，短期内集中倾斜全部力量的攻坚方式很难持续，进入“后脱贫时代”后，各级政府的工作重心要转向乡村振兴，以攻坚态势存在的扶贫举措的力度势必减弱，在这种情况下，脱贫的可持续性将面临挑战。为此，有必要摒弃完成攻坚任务的短期思维，将扶贫作为一项长期性工作，培育能切实提高脱贫效果的“造血”功能，实现扶贫济困的常态化，做到因地制宜、因人而异、因贫施策，并实现脱贫政策措施与市场机制的结合，着力从根源上去解决根本问题。
一是完善总体可持续扶贫机制。首先，要从制度上不断完善顶层设计，做到有条不紊地按照客观规律推进工作。要避免在没有制度约束的情况下，上级机关出于短期绩效考虑随意到基层检查工作。为此，应统一归口稳定脱贫的管理工作，避免九龙治水，基层应接不暇。其次，要进一步打破部门利益分割，强化基层扶贫经费的统一归口管理。可以进一步下放权力，让县级部门更好地统筹整合资金，上级部门将重心放在监督扶贫资金的绩效上。再次，针对基层稳定脱贫工作的考核评估也要统一规范管理，防止出现各业务部门随意考核检查，影响基层正常工作秩序。
二是健全稳定扶贫机制。攻坚战打赢后，要按照“帮扶政策不变、帮扶队伍不撤、帮扶力度不减”的要求，继续落实帮扶措施。要建立财政扶贫资金投入的稳定增长机制，加大力度统筹财政涉农资金整合，将稳定脱贫绩效任务落实到位。完善选派第一书记和驻村工作组的做法，扎实开展全面脱贫后针对性帮扶工作，确保脱贫人员不返贫。
三是推进社会化扶贫机制。通过加强政策宣传和制定鼓励社会力量参与稳定脱贫工作机制的方式，引导社会各界不断增强社会责任感，让稳定扶贫政策深入人心，并成为全社会自觉的行动。同时，通过推进政府购买服务等市场化方式，鼓励社会力量进入稳定扶贫领域，支持各类主体通过公开竞争的方式参与稳定扶贫项目。
四是健全社会保障制度。做好贫困人口社会保障的国家兜底工作，是稳定脱贫的重要保障。为此，国家可以制定社会保障水平动态升级的标准，因地制宜划定地区的绝对贫困线，贫困线之下的由政府兜底，让绝对贫困者能够维系基本生活。
以政府包揽为总体特征的传统单一扶贫模式，可能会因为与区域具体特性、扶贫对象的具体需求不匹配而难以获得持续效果，构建稳定脱贫机制，必须发挥各扶贫主体的作用，多管齐下铲除贫根。正如习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛上所指出的，培育多元扶贫主体是新时期农村贫困治理的发展方向和必然趋势。构建多元参与的扶贫机制，就是要拓宽扶贫工作参与渠道，各级政府积极引导和创造条件，将社会力量有效集中起来参与脱贫工作，做到有钱出钱、有力出力、扶贫有对象、参与有效果。
一是政府集中力量发挥主导作用。政府应当从全面建成小康社会的战略布局和乡村振兴战略的总体需要出发，主导稳定脱贫的顶层设计，完善与稳定脱贫相关的法律法规和规章制度，让扶贫工作始终有法可依，于法有据。同时，政府还应当充当扶贫工作协调者的角色，搭建各方参与的扶贫平台，通过制定相关优惠政策、法律法规、社会保障制度等，吸引企业和社会组织投入扶贫事业。
二是鼓励市场主体参与。企业是市场经营的主体，它们的市场活动以盈利为目的，在扶贫领域，应当尽可能地为参与其中的企业提供发展便利，至少不能让企业因参与扶贫而降低了市场竞争力。为此，政府需要根据实际情况，基于利益导向原则，对相关企业给予扶持和奖励政策，比如简化业务审批流程，给予企业产业扶持、免税和减税优惠等。只有这样，才能让企业有充足的参与扶贫工作的内生动力，吸引更多有实力并热心公益企业加入到扶贫工作中来。
三是促进社会组织发挥协调功能。非营利社会组织具有一定的中立性质，它不隶属于政府，也不像企业那样有盈利压力，因此可以成为政府、企业与扶贫对象之间的联系纽带，既可以直接承接某些扶贫职能，又可以发挥宣传推动者的作用，吸引更广泛的社会成员参与扶贫事业，提高扶贫效率，有效促进社会和谐与稳定。同时，还要为社会个体参与扶贫创造条件，拓宽社会各界互帮互助的渠道，引导社会个体通过爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶等各种形式参与稳定脱贫工作。
四是发挥贫困人口自身的内在动力。多元支持机制应当有利于激发贫困人口的脱贫志气，培育他们的脱贫致富信心。巩固脱贫成果，关键在于脱贫人口自身能力的提升。为此，政府、企业和社会组织在从物质上扶持贫困对象的同时，还应当加强对农户的扶智工作，通过智力扶贫、教育扶贫等方式，让贫困人口和贫困家庭获得持续的自我管理和自我发展能力，杜绝出现返贫及贫困的代际传递问题。应支持对贫困家庭青少年教育和培训，斩断贫困代际传递的路径。在技能培训上，建议通过积分兑换生活物品等奖励机制，鼓励贫困人口主动参加培训，开发可用于技能知识培训的手机应用程序，通过打卡激励等形式鼓励贫困流动人口异地接受培训，避免职业培训的“花架子”。
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