齐海鹏  邱  月/东北财经大学

 

内容提要：贫困是21世纪世界面临的最严峻问题之一，对于中国而言，扶贫工作更事关全面建成小康社会，事关人民整体生活水平的提高。从1986年大规模有针对性开展脱贫工作开始，再到2015年打响的脱贫攻坚战，我国脱贫工作已取得阶段性的成果。2020年是全面建成小康社会目标实现之年，也是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年。本文从财政在脱贫攻坚中扮演的角色、我国财政扶贫现状以及存在问题的入手，对如何改善我国当前扶贫中存在的问题提出政策建议，并且对未来建立脱贫长效机制进行政策探索。

关键词：脱贫攻坚  财政角色  扶贫措施  长效机制 

 

一、财政在脱贫攻坚战中的角色定位

（一）宏观政策引导者

在当前情况下，要想解决我国特有的区域性整体贫困问题，必须发挥宏观财政政策的助推作用，用以促进国民经济的平稳增长。根据凯恩斯宏观经济理论，财政支出可以通过直接方式合理扩大社会总需求，降低经济周期波动，有利于国民收入的整体提高。通过政府对社会经济的投资以及对贫困地区各项基础设施的购买性支出，可以使贫困地区获得充足的发展资金，有利于脱贫工作的展开。同时，宏观财政政策也具有导向性作用，根据政府做出的宏观政策的引导，社会企业可以抓住机遇扩大投资，此时就会有更多的社会资金涌入扶贫项目，对减轻政府财政负担有积极作用。2020年本是脱贫攻坚重要的收官之年，但是新冠疫情的来袭，无论是对国民经济还是国民信心都具有重大冲击，此时政府制定的财政政策就显得更为重要。2020年2月26日，财政部明确了当年十项脱贫攻坚重点工作，贯彻落实习近平总书记关于“在抓好疫情防控工作的同时，特别要抓好涉及决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的重点任务，不能有缓一缓、等一等的思想”的重要指示精神，财政部在大力支持疫情防控的同时，坚决履行脱贫攻坚政治责任，积极研究谋划2020年财政脱贫攻坚工作[1]。这说明，依靠强有力的政府干预和大量资金投入是中国消除贫困的突出特色和优势所在，因此，一定要充分发挥宏观政策在脱贫攻坚工作中的引导作用。

（二）微观政策协调者

要想装满一个空杯，不能只靠投掷石子，还需要用水来填满空隙。如果说宏观政策是奠定扶贫整体工作基础的石子，那么微观政策就好比流动的水，可以将财政投入的资金灵活运用到贫困地区的各行各业，提高资金的使用效率。资源配置和收入再分配作为财政三大职能之中的两大职能，在脱贫攻坚中工作的作用不容小觑。财政资源配置是指将物质资源、经济资源和人力资源进行合理分配，将发展较为迅速地区的资源配置到生产条件需要支援的贫困地区，为其提供当前最需要的基础设施以及医疗卫生保障，优先保障贫困地区人口的基本生活需求。在基础设施问题解决后，通过加大人力资源投资，为贫困地区提供教育帮扶，提高教育在贫困地区的普及程度。同时，政府也可以凭借政治权力通过收入再分配中的财政转移性支出、税收优惠等政策影响国民收入分配，合理配置资源，加快贫困地区发展，缩小城乡收入差距。

（三）扶贫专项资金提供者

财政作为国家治理的基础和支柱，是扶贫专项资金的最主要来源。我国财政扶贫自1949年新中国成立以来，经历了救济式扶贫、开发式扶贫、攻坚式扶贫、综合式扶贫、精准式扶贫等阶段，无论哪一个阶段，财政扶贫资金都是国家脱贫工作的主要资金来源。我国的财政专项扶贫资金的支出方向主要有扶贫发展、以工代赈、少数民族发展、“三西”农业建设、国有贫困农场扶贫和国有贫困林场扶贫六大方面。《中央财政专项扶贫资金管理办法》中规定：在中央年度预算中需要留出一定数量资金投入到贫困程度深、经济发展相对落后的边远山区，利用当地的有利因素和资源，形成基础设施建设、产业发展和市场拓展等多方面发展的格局。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》发布以来，1994年至2020年财政扶贫资金年均增长9.3%，“十二五”期间，中央财政加大了脱贫资金投入，年均增长率达到了14.5%；自2013年习近平总书记正式提出精准扶贫，中央财政专项扶贫资金突出精准使用的要求后，财政专项扶贫资金的安排更加贴近贫困地区和贫困人口的实际需求，中央财政专项扶贫资金的投入也随之进入快速增长期，从394亿元增加到1261亿元，累计投入5321亿元[2]。2019年11月27日，国务院扶贫开发领导小组办公室公布了2020年度中央财政专项资金扶贫资金和项目安排的通知，仅扶贫发展和“三西”农业建设支出两个方向的财政支出就达到了1028.5亿元（参见图1），足可见财政对脱贫攻坚的重视。2020年年初的新冠疫情，给国民经济带来不利影响，给脱贫攻坚收官战带来困难。为了实现2020年全面脱贫目标，财政必将会克服困难，统筹安排，加强投入力度，成为我国脱贫攻坚的重要支持力量。

 

图1  提前下达2020年中央财政专项扶贫资金

资料来源：国务院扶贫开发领导小组办公室,http://www.cpad.gov.cn/,2019年11月27日。

 

二、我国现行财政扶贫政策措施取得的成效及存在问题

（一）现行财政扶贫措施的成效

改革开放以来特别是近些年来，凭借政府每年在财政扶贫资金上的大量投入和税收优惠，我国已经有数亿人摆脱贫困步入小康，财政在脱贫攻坚中发挥已发挥重要的作用。

1．财政补贴提升贫困地区生活水平

财政补贴是政府向贫困地区提供资金支持的最直接方式。贫困地区通过财政补贴，可以加大人力资本投资，也可以将获得的财政补贴用于当地公共项目工程的建设，增加公共服务投资，因此可以说财政补贴为其他政策工具打下了扎实的基础，是打好脱贫攻坚战的关键支撑，如果贫困地区发展得不到及时充足的资金支持，减贫的效果便会受到较大的负面影响。我国当前的财政补贴政策主要包括针对扶贫参与主体的财政补贴、针对扶贫项目的财政补贴和针对扶贫对象的财政补贴三个方面（如表1）。

表1  财政补贴类型

 

农民基数大、贫困程度深是我国贫困的独有特点，必须将尽快提高农民收入，加大对农补贴放在扶贫工作的重要位置，惠民惠农“一卡通”政策便在很大程度上实现了对农民的精准帮扶。惠民惠农“一卡通”是指中央及各省、市、县为了支持农村农业发展，通过大数据平台将各项财政补贴项目资金全部纳入“一卡通”兑付系统管理并且通过银行直接发放到农民个人手中，实行一户一卡制度。在此基础上，各地根据2019年4月11日全国惠民惠农财政补贴资金“一卡通”专项治理视频会议精神，积极响应落实惠农惠民政策：甘肃省目前已有38个县市建立了惠民惠农补贴发放系统；辽宁省本溪市平山区财政部门与农业银行平山支行为确保财政惠农补贴资金及时、足额地发放到农民手中，让农民从惠民惠农政策中真正得到帮助，共同推出了“惠民一卡通”财政惠民补贴资金兑付新模式。“一卡通”补贴模式，可以最大限度地减少资金的浪费和低效问题，不仅通过大数据平台减少了财政补贴资金下发环节，还能切实保障农民应得的财政补贴数，使资金及时、足额发放到农民手中，维护农民的根本利益，使惠民惠农的每一分钱都实现最大效用。“一卡通”管理不仅结合了我国农民基数大的国情，还利用了信息系统降低成本，充分体现了我国当前财政补贴的时代性特征，是改革完善财政补贴政策的重要举措之一。

2．税收优惠政策激发贫困地区经济活力

与其他国家不同，我国的贫困问题呈现出鲜明的区域特征，这就容易导致“连片扎堆”贫困现象的发生，同时，我国贫困地区因分布地域不同，形成贫困的原因也各不相同，如果只注重财政补贴就会出现“一刀切”问题。如果说财政补贴注重增加供给，那么税收优惠政策则更多注重减少负担方面，并且能够根据所处区域的不同通过税收倾斜政策将资源优化配置。可以说，税收是我国对扶贫工作中资源的分配进行整体掌控的重要方式之一，因此，我国近年来不断加深税收制度的革新，力图真正落实税收的本质作用。我国当前支持脱贫攻坚的税收优惠政策分为以下几类：支持贫困地区基础设施建设类、推动涉农产业发展方面类、激发贫困地区创业就业活力类、推动普惠金融发展类、促进“老少边穷”地区加速发展类和鼓励社会力量加大扶贫捐赠类。在优惠对象层面，税收优惠既有对贫困当地企业、组织和个人的优惠政策，也有对积极参与扶贫项目中的社会企业、组织和个人的优惠。

在制定税收优惠制度时，要清楚认识到产业发展是脱贫的根本。支持贫困地区立足当地的资源禀赋进行发展，加大涉农产业扶持力度，是实现脱贫的重要一环。现行税收政策在优化土地资源配置、促进农业生产、鼓励新型经营主体发展、促进农产品流通、支持农业资源综合利用等方面实施了一系列优惠政策，助力贫困地区增强“造血”功能。举例来说，在完善贫困地区产业税收扶持体系方面，湖南省祁山县肖家镇就将养殖业与餐饮企业相结合，与镇级、县级、市级以及省级餐饮企业建立了长期的合作伙伴关系，对参与扶贫项目的餐饮企业实行税收优惠。对于贫困山区来说，最主要的便是种植业，肖家镇在此基础上引进了加工、销售企业，完成了从生产向加工的平稳过渡，同时对这些企业实施了一系列财税倾斜政策，对农业合作组织、农产品深加工、种养加工销售一体企业实行增值税超税负即征即退、企业所得税定期减免。在上述一系列优惠政策的作用下，社会资金会更多地参与到扶贫项目中，这样不仅减轻了企业的税收负担，同时也树立了良好的企业形象。政府也可以充分利用税收社会管理职能调节个人所得税、消费税等，缓解收入分配不公平的现象。

税收优惠政策另一个重点扶持的项目就是易地扶贫搬迁，这是目前最彻底、最有效的脱贫途径之一。因为通过易地搬迁，可以将贫困人口从自然条件极度恶劣，“一方水土养不起一方人”的地区迁出，可以说是解决了致贫的根本原因，从根本上改善其生产生活条件，实现脱贫致富。目前我国针对易地搬迁项目出台的税收优惠政策有：对贫困人口按规定取得的住房建设补贴等免征个人所得税、取得的安置住房免征契税；对实施主体取得的用于建设安置住房的土地免征契税、印花税等。2020年是脱贫攻坚战的最后一年，中央更是加大了税收优惠政策的扶持力度，于3月2日出台了25项易地扶贫搬迁后续扶持措施，加大了工作投入力度，“在安排相关民生领域专项转移支付时统筹加大对后续扶持任务重的省份倾斜，鼓励省级政府继续发行地方政府一般债券予以支持；鼓励各类金融机构积极创新金融产品，支持搬迁安置区后续产业发展和搬迁群众生产生活；动员组织中央企业积极参与定点扶贫县后续扶持项目建设[3]”，力争将易地扶贫搬迁后续扶持工作落实到位。

（二）当前财政扶贫政策措施存在的问题

1．财政扶贫资金绩效不高

财政专项扶贫资金应该着眼于提高扶贫项目的质量和效率，尤其要将绩效理念贯穿扶贫攻坚战略的始终，促进加快经济发展方式转变，实现更高质量、更高效率的发展。但是随着我国财政扶贫专项资金数额投入的逐年递增速率上升，贫困人口减少的数量曲线却凸向原点，呈现出递减的趋势（如表2、图2），这表明每一单位资金可以资助的贫困人口数量呈递减趋势，虽然扶贫工作已经度过了快速脱贫期，资金使用效率有所降低是正常情况，但是不能忽略导致资金使用效率低的制度因素的影响。

表2  1980年-2019年中央财政专项扶贫资金投入及贫困人口数

单位：亿元、万人

资料来源：国务院扶贫开发领导小组办公室,http://www.cpad.gov.cn/.中经网统计数据库，http://www.http://ibe.cei.cn/.

 

图2  我国财政扶贫专项资金投入与贫困人口数量变化示意图

注：图中转折点出现的原因为：转折点以前以5年为一个单位，转折点之后以一年为一个单位，属于正常现象，不影响扶贫专项资金逐年上升的总趋势。

 

下面具体对现行的财政扶贫专项资金绩效低的原因进行分析。

（1）财政扶贫资金分配环节不科学

在我国目前的脱贫攻坚实践中，许多扶贫项目的设立比较仓促，没有进行严格的调研论证。比如云南特别适合种植茶类，但是如果没有对茶的销售渠道调研论证就直接拨付大量资金就会出现资金浪费，也会导致资金分配环节与使用环节缺乏有效衔接，往往会出现有些项目资金冗余的现象。财政资金与其他资金最大的区别在于公共性、长期性，从财政分配到下达使用整个阶段的行政层级多、链条长，特别是在地方政府层面，各种专项资金名目繁多，涉及到的管理部门相互分散，如果上级在分配环节没有做好预算，那么下级部门就很难相互协同，往往造成各部门之间资金调度的混乱，不利于资金效率的提高。

（2）财政扶贫资金的使用缺乏可持续性

当资金到达下级政府后，当地政府难以避免地为了快速提升贫困农民的生活水平而将资金用在农民的建房、打井或者直接增加农民收入等方面。这种做法虽然看似效率很高，但是缺乏对扶贫项目长期经济效益的思考，没有用于本地特色产业发展，只满足了贫困农民的短期经济需求，这会抑制当地产业的长远发展，不利于贫困农民的可持续增收，一旦脱贫攻坚战结束，中央减少财政扶贫资金的供给，当地就可能出现二次贫困，不利于我国脱贫成果的巩固。

（3）财政扶贫资金监测系统功能薄弱

首先，在监测对象方面来看，当前我国扶贫项目覆盖人口基数大，贫困地区分布较广，这就导致对于贫困人员的具体情况难以摸清，经常造成扶贫对象并不符合贫困户条件，使得财政资金支持错位。而且由于调查困难，还难以避免舞弊情况的出现。其次，从监测系统角度分析，我国目前财政资金监管的技术水平、人员素质、监测范围等都不是很完善，财政扶贫资金的使用效率以及评价体系滞后，缺少真正对扶贫资金使用效能的评价标准，而且监管人员本身的专业水平不够，这就导致财政资金的使用效率很难提高，甚至被人非法挪用，比如为了响应国家政策号召，农村政策性金融机构往往会推出一些优惠农民的扶贫金融信贷产品，此时一些个体户或者乡镇企业法人便会凭借自己的信息优势利用政策漏洞贷款，将本该用在贫困农民身上的财政资金私自贷走。

2．税收优惠政策力度不够

（1）缺少针对扶贫项目的专项优惠政策

从我国目前已有的支持脱贫攻坚的税收优惠政策中来看，有一半以上都是全国通用的产业税收优惠政策。比如我国现行税收优惠政策规定：对异地扶贫搬迁项目取得用于建设安置住房的土地，免征契税、印花税；对安置住房建设和分配过程中应由项目实施主体、项目单位缴纳的印花税予以免征；对安置住房用地免征城镇土地使用税等。这种不区分特定地区的税收优惠政策不利于极度贫困地区的发展，因为在能够获得相同优惠的情况下，企业会选择在贫困程度相对较低的地区发展，因为这样会降低自己的开发成本。而国家针对专项扶贫项目的类似西部大开发项目的优惠政策覆盖面较窄，难以形成比较优势和激励效应，无法弥补自然环境的先天性不足。

（2）缺乏对社会资金的吸引力

我国贫困地区大多从事农业、种植业，但就我国销售农产品的进项税抵扣环节而言，现行税收优惠政策的覆盖面较窄。根据我国增值税法的最新规定：对于从农民手中收购的农产品，如果直接出售或者进行简单加工，适用9%的扣除率；对于购进农产品深加工后销售的企业，只能适用10%。在这样的规定下，简单加工享受的税收优惠力度较小，而且深加工给企业带来更高的生产成本。除此之外，在取得抵扣凭证环节，由于企业在实践中都是直接捐赠给贫困户或者贫困村村委会，很难拿到符合规定的票据，对增值税和所得税的扣除造成了一定的困难，降低了企业直接捐赠的积极性。长此以往，企业在达到“初加工”的规模后不会再继续进行深加工，这就导致贫困地区的农业还是处在产业链的较低位置，制约了贫困地区经济的长远发展。

三、助力脱贫攻坚收官战的财政对策建议

（一）解决当前脱贫的对策

针对我国目前的脱贫现状，解决财政资金投入大但使用效率不高是首要问题，必须建立完善合理的绩效评价机制，让资金从拨付、分配到使用的每一个环节都公开透明；同时要调整税收优惠政策，使政策规定的项目范围、税种和税率精细化，提高社会资金帮助建设扶贫项目的积极性。

1．完善资金使用效率绩效评价机制

（1）明确资金使用绩效评价指标

在财政资金预算绩效评价过程中，最关键的就是明确资金绩效评价指标。在明晰了绩效评价标准后，可以有效保证绩效评价结果的客观公正，使财政扶贫资金“用得其所”。当前比较普遍的绩效评价原则为“4E”原则，即考察财政扶贫资金使用是否得当同时顾及经济效益、有效性、效率性以及公平性，评价这些效益的具体化指标包括贫困人口收入增长率、公共基础设施增长率、医疗保险和养老保险参保人数增长率等，用这些易于衡量的指标来对财政专项扶贫资金绩效进行考核有助于将抽象指标具体化。在对财政专项资金进行硬性考核时还要注重建立激励机制，对绩效考核排名靠前的财政部门、企业乃至个人给予额外补贴，以此激励落后企业提高资金利用效率，有助于形成资金管理良性循环。

（2）贫困户满意度评价

财政专项扶贫资金绩效评价的另一方面是贫困户满意度评价，从贫困户的角度对资金绩效评价是最直接的评价方式，也是最真实的评价方式。现行的绩效评价体系很容易忽略贫困户作为政府扶贫工作的重要参与方。财政资金的最终落脚点是贫困户，即使各级财政部门以及企业在绩效评价体系中取得了良好的成绩，但如果没有将好处落实到贫困户身上，就不能说财政资金得到了很好的管理和利用。为了鼓励贫困户树立主体意识，积极参与到资金使用、监管和使用成效评价的过程中，引导项目实施主体将使用重点放在贫困户满意度上，绩效评价要建立完善以贫困户为主体的考核评价机制。由于贫困户的地理条件不利于实地考察，可以考虑建立贫困户满意度信息系统，将指标细分为贫困户参与度、贫困户收益度和贫困户满意度等指标。将以前资金“自上而下”安排到贫困户，逐步转变为“自下而上”的反馈机制，由贫困户将需求汇总向上级反映，这样上级政府财政部门可以了解到贫困户真实的资金需求，既做到了绩效评价及时、准确，同时也能提高财政资金使用的精准性。

2．加大脱贫攻坚税收优惠力度

（1）延长税收优惠期限

2020是脱贫攻坚战的最后一年，2020年及以后的税收优惠政策直接决定了我国扶贫成果的巩固和稳定，虽然脱贫攻坚接近尾声，但是扶贫工作却仍然是任重而道远。根据今年我国脱贫攻坚的成果，可以考虑适当延长税收优惠政策的时间。一方面，如果税收优惠政策在脱贫攻坚后有所弱化，那么贫困地区不仅收到的财政专项扶贫资金减少，得到的社会资金补助也会大打折扣，不利于扶贫成果的维持；另一方面，对于社会资金而言，如果后续优惠政策跟不上，企业会考虑减小投资并逐渐撤资，那么在收官之年，贫困地区不仅无法取得脱贫攻坚的最后胜利，甚至可能倒退，出现二次返贫现象。

（2）提高税收优惠政策对社会资金的吸引力

过去几十年的财政资金大量投入已经为引导社会资金参与扶贫的财税政策提供了基本的政策应用环境和政策着力框架，政府可以以此作为出发点，运用财政补贴、税收优惠、税收返还等财税政策工具为社会资金参与产业扶贫项目的开展进行激励。比如，政府可以直接设立扶贫专项补贴，对参与扶贫项目的中标的私人企业和社会组织给予补贴，同时在项目正式开始运作以后，必定会有根据服务需要进行融资的情况，此时政府可以根据其运作状况，对各个项目提供专项基金，例如利息补贴和贷款担保，也可以在提供土地时给予社会企业优惠政策，合理规划用地。在直接融资方面，政府可以提高优质社会企业的贷款额度，优化贷款审批流程。在间接融资方面，主要从税收征收方面下手，比如对积极参与扶贫项目的私营部门，对其增值税、营业税、消费税等减免征收。同时，财政政策还可以与金融产品相结合，为扶贫提供更多的资金来源。

（二）未来建立财政脱贫长效机制的探索

2020年以后，在我国脱贫攻坚战的基础上，还要巩固脱贫地区和农民脱贫成果，保证不返贫，因此，财政需要建立巩固脱贫的长效机制。

1．完善财政扶贫专项资金审计制度

扶贫攻坚，最重要的就是资金使用的精准，扶贫专项资金的来源主要是政府的拨款，但是政府却无法有效监督资金在每一环节的使用情况，这是因为从资金的分配到最终下发到个贫困户以及相关项目的建设，每一个环节都存在着许多风险，要想提高资金使用效率，必须对资金审计制度进行完善。

（1）全环节跟踪审计

审计环节分为事前审计、事中审计和事后审计，我国对扶贫攻坚的审计主要集中在事后审计，不仅不能对资金使用的事前风险进行预测与预防，而且当事后出现资金使用不当时也很难做出弥补。由于缺乏事前审计和事中审计，许多扶贫的项目从立项时就没有得到及时的监管，造成了项目建设中的重复低效，浪费了本就有限的资源。因此要想降低资金使用风险，必须采用全环节跟踪审计。但是从资金流向来看，中央财政从专项管理、预算分配、资金拨付再到地方使用、项目建设、农民受益，这些环节中资金管理职能交叉，经常出现多头管理、管理链条过长等问题，这时就需要各级审计机构加强合作，同时要明确各级审计机构的职责，做到“审计精准”，只有在审计环节加强对资金的把控，才能使“资金精准”，这也符合精准扶贫中“六个精准”中的要求。

（2）提高基层民众参与度，加强第三方审计

与中央层面的审计监管相比，资金到达地方以后的审计监管更加难以把控。地方财政的监管力量往往薄弱，从而导致骗取侵占扶贫专项资金的情况时有发生。这与我国现行审计体制也有一定关系，当审计监管部门对资金使用进行核查时，或多或少会受到本地政府的牵制，此时就需要引入第三方审计机构，如会计师事务所审计。引入第三方监管可以提高资金使用透明度和民众信任感，必要时还可以引入多个第三方监管以保证公正，将资金浪费最小化。同时要积极引导贫困户参与到资金监督中，因为资金的最终使用者是贫困户，而非一些参与扶贫的企业。部分扶贫项目实施过程中违反招投标程序，由利益相关方承建，此时一定要由贫困户进行监督，将招标程序和资金使用公开化、透明化。凭借第三方监管和社会公共的力量，对地方财政的力量加以限制，以期发挥财政专项资金的最大效用。

（3）加强审计人员队伍建设，构建大数据平台

财政专项扶贫资金使用效率不高的原因除了以上提到的人为原因之外，由于客观原因造成的资金浪费也占了很大一部分比重。我国贫困地区主要分布于偏远山区，地理环境闭塞，当地审计力量十分薄弱；而城市中的审计人员大多不愿意去边远山区进行现场审计工作，这就使得地方审计工作难以进行。而且当前扶贫资金来源广、贫困人口分布多样化、审计形式复杂化的形势，都对审计人员提出了更高的要求，加大了地方审计难度。此时可以考虑网上审计监督模式，构建大数据平台信息化网络，全方位实施监控扶贫财政专项资金的去向，使每一笔资金的使用都有记录、有说明，这样可以提高资金使用效率，大幅度降低审计人力成本，有利于统筹管理。同时要加强审计人员的专业知识，要定期组织审计人员学习最新政策，深入理解政策规定，灵活变通，以便于审计人员更有针对性地开展工作。

2．强化扶贫资金统筹管理

在实际扶贫攻坚工作中，除了资金监管问题，资金的分配问题也不容小觑。尤其是“精准扶贫”战略的提出，资金下放到每一户，这使得资金更加碎片化，为资金统筹管理增大了难度。在工作中，发现有些需要大量资金的项目往往很难申请到资金，而有些地区由于贫困程度相对不严重，有部分闲散资金不能得到有效利用，这就需要对扶贫资金进行统筹管理。所谓统筹管理资金，就如同基金管理公司管理基金一样，将碎片化的资金统一收聚，通过专业化的分析，使资金“化零为整”，投向收益性高的项目，提高资金瞄准率，避免闲置资金的浪费。

要想对扶贫资金进行统筹管理，就要先理解资金的来源和统筹管理的级次。地方收到的扶贫专项资金主要有三个来源：上级政府对下级政府的纵向转移支付、对口帮扶等项目的横向转移支付和来自社会的项目资金，政府对这些不同来源经费的整合水平，就是财政统筹能力的体现。政府在统筹这些资金时还要分级次进行，目前我国财政统筹可以分为镇级统筹、县级统筹、市级统筹、省级统筹和中央统筹。在决定如何将资金分配到不同级次进行统筹时，一定要注意不同级次统筹的优缺点，如果由高层级进行统筹，会增加资金使用的公正性，而且高层级统筹的资源多，有利于将资金在不同地区间进行有效分配；而低层次统筹的优点在于可以得到最真实的贫困户反馈，资金瞄准率高。所以我国现行大力推行由县级政府进行财政统筹，具体表现为涉农资金的县级统筹，将各个部门的涉农资金统一交由县级政府统筹，可以大力发展当地的农业工程和水利工程。同时中央还将专项扶贫资金的审批权下放到县，县级政府凭借信息对称的优势，可以将资金分发给真正贫困的家庭，实现“资金使用精准”。

此外，在统筹管理扶贫资金时要注意各个部门之间的相互配合，做好扶贫资金在各个部门、各个级次的流通，明确各机构职责，编制科学合理的扶贫规划及实施计划。在统筹过程中既要体现项目资金集中投向，又要避免因资金协调不当问题出现资金支持空白。

3．引入社会资金扶持当地产业

脱贫攻坚结束后，政府提供的财政专项扶贫资金将会有所下调，但是在刚刚完成脱贫攻坚时，一定要保障贫困地区收入来源的相对稳定，这就需要做好社会资金与专项资金之间的过渡与衔接。

（1）优先完善保障机制

财政专项扶贫资金具有公共性和长期性，对于贫困户来说相对稳定；与政府专项资金相比，社会资金最显著的特征便是逐利性。目前我国社会资金参与扶贫的主要模式有：直接捐赠给扶贫对象、通过政府组织和民间扶贫组织间接捐赠给扶贫对象、直接以投资者身份参与到项目中，还有PPP项目等。其中直接捐赠给扶贫对象这种方式并不具有盈利性，企业往往为了社会责任和社会形象给予贫困户一些捐赠，但是这种捐赠方式一般不具有重复性，也很难从根本上解决贫困问题。尤其是在结束脱贫攻坚战后，最需要得到保障的养老、医疗资金，很难通过直接捐赠获得，此时就需要财政政策的引导，鼓励社会资金通过PPP模式参与到扶贫项目中：政府部门通过公开招标方式选定私营机构并与之签订PPP合同，建立合作伙伴关系。政府部门为项目提供土地资源并给予一些政策支持，社会资本负责资金供给，提供技术支持并且承担管理职能，具体的养老机构建设和运营工作则交给由政府和社会机构成立的项目公司负责。这就需要当地政府与社会资金进行协调，把财政资金作为引子，引导社会资本投向基本医疗、养老保障项目，充分发挥财政资金和社会资金的互补作用。

（2）因地制宜，发展特色产业

阻碍社会资金进入扶贫项目的因素中还有一些非制度因素，我国贫困地区主要分布于地理环境闭塞、自然环境较差的山村地区，社会资金会优先考虑资金进入的风险和盈利性。在能获得相同利润的情况下，企业一定会选择风险较小的投资，这就很不利于贫困地区的投资发展。所以，当地政府要开发城市不具有的特色资源以吸引社会资金的投资。比如，“十三五”期间，云南将高原特色现代农业产业列为八大重点产业，云南气候条件很适合木本油料种植，茶产业又是云南农民增收的传统产业，这样的独特优势吸引了大量的社会资金支持云南的农业产业，社会资金的进入起到了“授人以渔”的作用，云南贫困地区得到资金支持可以增大产量获得利润，社会资金也看到了发展空间加大投资，这样的良性循环可以降低贫困地区对于财政专项扶贫资金的依赖，对政府的财政资金而言，也可以投资于其他更加需要帮助的地区，实现全国范围内的彻底脱贫。

 

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