刘海申/中国人民银行兰州中心支行
内容提要：防范化解地方政府债务风险是当前防范化解重大金融风险攻坚战的重要内容之一。目前我国地方政府债务风险总体可控，但是部分地方政府隐性债务规模快速膨胀、违规举债形式隐蔽多样，局部风险、流动性风险较为突出。地方隐性债务风险能否得到妥善化解，关系到防范化解重大风险攻坚战的成败，影响到我国经济健康持续发展和金融安全稳定。基于此，本文结合相关文献回顾，分析评价了地方债务风险状况并提出相关政策建议。
关键词：地方政府 防范化解 隐性债务 债务风险
近年来，我国地方政府违规举债形式多样、隐蔽性较强、规模大，导致地方隐性债务底数不清、难以准确识别、风险集聚较大，造成监管与治理困难。2014年以来，随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕第43号）、新《预算法》的实施，围绕着“修明渠、堵暗道”的基本原则，通过债务甄别、置换和地方债务限额管理等多种监管手段，地方政府显性债务风险已得到初步化解，但隐性债务风险问题逐步凸显出来。2017年7月24日，中共中央政治局会议首次提出坚决遏制隐性债务增量。2018？年8月29日，财政部部长在十二届全国人大常委会二十九次会议上强调要积极稳妥化解地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量。12月，审计署发布《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》明确，要稳妥化解存量隐性债务，坚持中央不救助原则，建立市场化、法制化债务违约处置机制。2019年2月，央行发布《2018年第四季度中国货币政策执行报告》表示，坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解银行债务存量，推动必要在建项目后续建设，分类协商处置存量债务。可见，地方政府隐性债务问题已经引起高层警惕，中央部委相继出台相关文件摸清隐性债务情况、遏制隐性债务规模增长。当前，我国地方政府隐性债务规模究竟有多大？这是研判地方隐性债务风险的关键问题所在，有效准确识别地方隐性债务规模，对于防范、化解地方债务风险，推动地方高质量发展具有重要意义。
一、相关文献回顾
（一）地方政府隐性债务概念
隐性债务是地方政府债务风险的重要内容，也是20世纪90年代以来研究的难点。1992年，哈维·罗森提出“政府隐性债务”概念，并将财务管理理论运用到政府债务管理上。Hana Polackova Brixi（1998）首创财政风险矩阵分析框架，将政府债务按照直接与或有、显性与隐性两个维度提出四类政府负债，构建了“隐性负债”和“或有负债”清晰理论框架。Reinhart 和Rogoff（2011）认为，隐性债务包括明确的担保、隐性担保、中央银行的债务、衍生市场交易产生的表外债务等几类。中国财政科学研究院院长刘尚希（2018）认为，地方政府隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保，牵涉范围广，如地方融资平台公司债务、政府和社会资本合作（PPP）项目的债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、地方“僵尸国企”债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等，都应该属于政府隐性债务。吉富星（2018）提出隐性债务实质是指法定政府债务限额之外，直接约定或承诺以财政资金偿还，或违法提供担保（含流动性支持、差额补足），或以承担救助责任等方式举借的债务或表外负债。
（二）地方政府隐性债务规模估算
关于我国地方政府隐性债务规模估算，由于统计口径和方法不同，不同机构所估算的地方政府隐性债务规模有所差别，但测算结果主要集中在30-50万亿元，且一致认为我国当前地方政府隐性债务规模较大，增长速度快，潜存较大风险。一是国际权威机构测算。2017年国际货币基金组织估算我国2016年末地方政府隐性债务余额约为19.10万亿元。标普在2018年10月发布全球评级报告中指出，中国地方政府表外债务可能高达30-40万亿元。国际评级机构惠誉测算2017年末我国包括城投债、银行贷款、非标、PPP、投资基金等在内的地方政府融资平台债务规模约在35万亿元左右。二是国内研究机构及学者测算。海通证券姜超以地方政府融资平台的长期借款、短期借款、应付债券、应付票据、一年内到期的非流动性资产等为测算口径，估算2017年我国地方政府隐性债务规模约为30.6万亿元。苏宁金融研究院利用Wind口径城投企业带息债务作为地方政府隐性债务的主要构成，估算2018年7月末隐性债务规模达到32万亿元。联讯证券李奇霖以银行贷款、债券、非标、融资租赁四类资金为来源估算2018年末地方政府隐性债务余额37万亿。中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任张晓晶团队调研结果显示，2017年地方政府融资平台债务约为30万亿元。清华大学财税研究所所长白重恩团队对地方政府融资平台债务调研结果显示，2017年末地方政府隐性债务约为47万亿元。
二、隐性债务主要表现形态及风险传导路径
（一）隐性债务主要表现形态
1.从融资投向来看。地方政府隐性债务大多是为拉动基建投资所借，地方政府融资后主要是投向公益性项目(棚改、保障性住房、扶贫项目等)、准公益性项目(交通运输、停车场、地下管廊等)和一般竞争性项目(房地产、汽车等)。其中，地方政府所形成的隐性债务主要是为了投向公益性项目和准公益性项目。以2013年6月末政府或有债务为例，其投向领域主要为交通运输设施建设(41%)、市政建设(30%)、科教文卫(7%)等。
2.从融资渠道来看。地方政府进行筹资的主要渠道包括发行政府债券、PPP项目、政府购买服务、政府引导基金、城投债、平台贷款、融资租赁和其他非标融资方式等。其中，地方隐性债务主要集中在PPP项目、政府购买服务和政府引导基金中的违规操作部分，以及大量的城投债、平台贷款、融资租赁和其他非标融资方式中。审计署2017年第四季度跟踪审计发现5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务达到154.22亿元。
3.从融资主体来看。地方政府主要通过地方融资平台进行筹集资金，另外，一些地方国企也承担了部分公益性项目，因而也具备一定的融资功能。其中，通过融资平台和国企变相举债的方式都具有政府的隐性担保，最终形成了政府的隐性债务。中国社会科学院国家金融与发展实验室在2017年度《中国去杠杆进程报告》中指出，当前地方政府融资平台债务约30万亿，约占GDP的40%，是地方政府隐性、或有债务的最大部分。
（二）隐性债务风险传导路径
1.风险向财政端传导。一是债务风险通过隐性担保链条传导。融资平台作为地方政府间接融资主体，一般都是各级地方政府为其提供隐性担保，一旦平台债务发生风险，就会通过隐性担保链条向财政端传导，最终导致地方政府承担兜底支出责任。二是隐性债务规模大、投资回报率低，易使债务风险在财政端由下而上集聚。隐性债务主要投向中长期基础设施建设项目，这些项目所需资金量大、回收期长、回报率低，一旦累积的隐性债务突然爆发风险，短时间内将使得地方政府出现资不抵债的局面。尽管现行的地方债管理思路是坚持中央不救助原则，但风险还是不可避免地层层叠加并向上传导。
2.风险向金融端传导。一是高居不下的地方债积聚较大的金融风险。隐性债务资金主要是通过银行融资获取，其风险与银行等金融体系风险高度关联。自2017年多项政府债务监管政策出台后，各地政府在清理规范隐性债务时撤销各类担保函、承诺函，在无法提供增信的情况下，金融机构暂停政府信用项目贷款，导致部分平台公司在建项目融资需求短缺，部分在建项目面临停工，最终导致金融机构不良贷款增加。二是债务期限错配易诱发金融机构流动性风险。隐性债务主要投向中长期基建项目，而融资平台高度依赖中短期融资，两者期限错配增加了金融机构流动性风险。三是债务资金对接影子银行资金风险不容小觑。部分存量地方政府隐性债务通过各种金融创新工具从不同金融机构融入资金，风险隐蔽性较强，资管新规正式实施后这一部分债务资金面临的风险不容忽视。
三、化解隐性债务的主要困难与障碍
（一）债务形式多，界定难度大
地方政府隐性债务隐蔽性强，形式多样，从监管和治理角度看，通过融资平台或当地企事业单位等违规举债、伪PPP、政府承担兜底责任的产业引导基金、违规的政府购买服务等都应属于隐性债务。这些隐性债务在政府资产负债表并不能直接反映，造成债务规模难以准确统计，风险程度也无法准确识别。另外，由于现行法律法规尚未明确界定隐性债务统计口径和认定标准，各级政府统计数据可能存在偏差，在现行逐级上报模式下，上级政府往往不能完全掌握下级政府真实债务水平，底数不清增加了治理难度。
（二）机制不健全，考核难建立
近年来，虽然中央不断出台规范地方政府债务相关制度规定，但主要以财政部及相关职能部门制定的行政规章作为管理依据，缺乏系统性、全面性和协调性，存在多头管理、问责机制流于形式、考核制度过于笼统等问题。地方政府隐性债务管理及问责机制不完善，加之财权和事权不一致，导致地方政府官员为追求政绩产生了在限额外使用其他方式举债的冲动。同时，由于隐性债务并未在地方政府提供的债务率、利息负担率等考核指标中反映，这直接导致部分地方债务考核结果失真，影响地方政府债务的监管。
（三）举债不规范，整改难到位
地方政府隐性债务多为拉动基建投资所借，从隐性债务成因来看，举债不规范是其中最主要的原因，比如个别地方政府在对监管政策理解不到位、过多追求政绩观等因素驱使下，通过出具承诺函、签订工程类政府购买服务协议等方式变相不规范举债。由于隐性债务支出方向主要是公益性和准公益性资产，这些资产产生现金流的能力较差，变现能力弱，难以短时间内盘活资产，地方政府面临的隐性债务压力可能倒逼其加快国有企业改革、重组和资产变现，以获得偿债资金或新增融资。
四、相关建议
(一)强化风险约束，合理控制债务风险
一是明确统计口径和认定标准，建立全口径、全覆盖的政府债务衡量体系，全面监测地方隐性债务，彻底摸清底数，准确评估地方政府面临的财政压力和债务风险。二是按照“遏制增量、化解存量”原则，加强风险源头管控，严禁以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债，切实遏制新增债务，同时积极采取偿还、承接、转化等方式妥善化解存量风险。三是明确地方债务管理闸口部门，按照地方政府债务处置办法实施细则，组织协调政府部门、监管部门、金融机构等做好债务处置工作，避免政府债务管理中的缺失、重复和矛盾。
（二）转变发展理念，深化行政体制改革
一是健全相关法律法规，促进政府债务信息公开，持续提高地方政府隐性债务管理能力，形成社会监督、财政专员办监督、审计监督、人大监督等多层次、多角度综合性监督体系。二是大力推进财税体制改革，合理划分政府事权与支出责任，完善省级以下政府转移支付制度，厘清政府与市场边界，提高投资效率，通过规范化的转移支付、政府债券来满足合理融资需求。三是建立地方政府隐性债务管理考核问责机制，加大对违法违规融资的问责力度和处罚力度，鼓励规范有序开展政府与社会资本合作模式，实现地方债务可持续发展。
（三）规范政府融资行为，切实推进平台市场化转型
一是规范政府融资行为，堵住违规举债后门，不应将PPP作为地方政府转移财政压力的融资工具，而应回归其功能本位，减少非规范的融资行为，综合考虑政府债务存量、结构、地方经济发展对资金的需求、地方财政状况以及还本付息能力等因素，有效管控地方隐性债务规模。二是推动地方投融资平台加快转型，实现政企分开，切实剥离地方投融资平台融资职能，建立规范的市场化体制机制。三是妥善处理平台存量债务，积极加强流动性风险管理，盘活国有资产，大力发展实体经济，探索利用预算外资金缓解地方政府资金压力。
（四）建立中长期规划管理，完善债务管理体制
一是加大存量违规举债整改力度，制定切实可行的地方债务化解方案，采取压缩规模、债务谈判或重组、资产处置等措施，在合理期限内妥善化解债务风险。二是建立地方政府隐性债务评估机制，从地方政府债务规模、增速、使用效率、财政收入增长情况等多维度探索建立监测指标体系，合理设定债务安全防线和风险指标控制范围，科学划分地方财政风险信号类别，及时采取措施防范、控制和化解债务风险。三是健全完善债务管理体制，建立中长期规划和管理框架，根据地方经济发展趋势，科学预测未来时期债务总额，建立“借债—使用—还债”三位一体的债务管理机制，有效推进地方政府隐性债务管理。
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