欧阳天健/华东政法大学
内容提要：财政事权的动态调整必然伴随着支出责任的相匹配。在这一过程中，预算法治不可或缺。一方面，预算法治将为财政事权的动态调整提供财政保障；另一方面，预算法治也是一种监督、约束机制。检视现状，无论是大、中、小规模的财政事权动态调整，其都与预算法律制度存在不相容之处。之所以会出现这样的问题，是因为目前财政事权的动态调整并不完全在法治轨道上运行，需求侧的弱化就造成了预算法治无力在制度架构层面给予积极回应。因此在下一阶段的制度设计过程中，从宏观角度来说，应当将财政事权的动态调整纳入法治轨道，并积极落实中期财政的制度目标；从微观角度来说，建议打通“四本预算”，充分实现预算法治的财政保障职能，并从中期财政向中期绩效迈进，做到预算对财政事权动态调整的全面监督。
关键词：财政事权 动态调整 预算法治 中期绩效
一、引言
事权与支出责任改革是新时代全面深化改革的重要环节，2016年国务院颁布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），这一指导意见为未来事权与支出责任进一步的廓清指明了路径，并对未来的发展提出了三项重点要求，其中最引人注目的就是提出要建立“财政事权划分动态调整机制”。[1]在各省（自治区、直辖市）出台的具体改革方案中，也均对这一问题有所述及。所谓财政事权，指的是“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责。”[2]因此，在我们对财政事权进行动态调整时，势必要将支出责任随之一并动态调整，这也是支出责任作为“政府履行财政事权的支出义务和保障”的题中应有之意。[3]为防止权利滥用，确保支出责任体系的可持续化运行，真正落实中央“重大改革必须与法有据”的要求，当我们讨论财政事权与支出责任的动态调整时，必须纳入法治化的框架下思考，而预算法治恰是支撑与框定支出责任的制度依托。
申言之，在财政事权的动态调整过程中，预算法治的作用可以从两个面向来考虑。一是作为财政保障的预算法治，财政事权动态调整过程中的支出责任保障必须通过预算制度来实现。现代预算的核心职能之一，在于“财政赋权”。也就是说任何政府活动在预算成立前均处于一种不确定的状态。只有当法定预算成立后，这些政府活动的实现进度、速度、优先顺位等才能最终明确。二是作为监督机制的预算法治。财政事权的动态调整机制则在很大程度上成为了政府扩张财政自主权的路径，尤其是针对重大、突发事件等“临时调整”事权来说，更是需要大规模的资金匹配才能完成，在这种情况下动态调整就有被滥用之虞，此时预算约束与监督就显得尤为重要，只有真正做到预算“硬约束”，才能确保改革达到预期的效果。
然而，财政事权的动态调整毕竟属于“新生事物”，是新一轮财政体制改革过程中的新命题。其与现行预算法律制度尚有诸多无法契合之处，由此在实践中带来了诸多困扰。故本文以财政事权与支出责任动态调整的预算法规制为研究对象，在分析现实问题的同时，探寻背后的制度根源，并对未来构建契合于财政事权动态调整的预算法律制度进行设计。
二、现实检视：以不同规模的动态调整为视角
通过对财政事权动态调整的类型化分析，我们有多种分类方式，既可根据调整对象将其分为改革过程中的“优化事权”、应对突发事件、重大事件中的“临时调整事权”以及新增事权及尚未明确的事权；也可根据其调整的规模将之分为小规模调整、中规模调整与大规模调整。小规模调整往往在一个预算年度内进行，中规模的调整则一般会跨预算年度，而大规模的调整通常涉及时间长且横跨数个预算年度。本文站在制度需求侧的角度，以财政事权动态调整的规模为依据，检视财政事权动态调整过程中与其相对应的预算法律制度所存在的问题。
（一）小规模调整：完备制度下的监督脱节
对于临时调整事权等支出规模较小的动态调整而言，我国预算法律制度中的配套体系相对是比较完善的。这些制度主要有：第一，临时支出安排。对于每个自然年度内，各级人大开会之前，各级人民政府可对因突发事件而发生的事权调整进行支出，并在预算草案的报告中作出说明。第二，预备费制度。根据《预算法》第64条之规定，各级政府在当年预算中可预留预备费以供调整事权时使用。第三，预算周转金。预算周转金的作用是在一个预算年度内跨月份、跨季度平衡之用，对于较小规模的财政事权动态调整而言，为防止因调整造成短时间内的收支不平衡，可以用其“调剂年度内季节性收支差”。
应该说，在制度设计上对于小规模的动态调整已有较为完备的制度设计。但其问题在于，预算监管职能在此领域的发挥有所不足。无论是临时支出、预备费还是预算周转金，其启动主体皆是政府部门自身。以预备费为例，《预算法》只规定“各级政府预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定。”无论是预备费的提取比例、使用范围以及使用程序等，均是各级政府的内部行为，绕开了立法机关的预算监督，这显然是不妥的。从预算的绩效管理角度来讲，积极接受人大监督是夯实预算绩效管理的基础，唯有如此方可增强支出单位的责任意识，推动政府行为更加务实高效。具体到财政事权的动态调整问题上，更是如此。财政事权动态调整本就是“计划外行为”，如任由其脱离预算管理，则有可能成为地方政府滥权的孔道。尤其在面对抗震救灾等突发事件时，原本应有受灾地区政府履行的事权转移到了异地或上级政府，此时支出责任的增加本来就处于一种真空地带中，因此更要以预算这种“外部手段”对其进行监督。
（二）中规模调整：顶层设计下的制度虚置
中等规模的动态调整通常横跨预算年度，且往往涉及到的支出责任规模较大。故上文所述的预备费等制度设计已不敷用。根据我国《预算法》规定，此时需要预算调整以及跨年度预算平衡来进行调节。在调整过程中，若进行调增处理，则各级政府就会关注一个问题：调增部分的财政资金从何而来？如在既有预算框架内进行科目间调整，将会面临较大的制度障碍。根据我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，对于不同科目之间的资金调整，尤其是涉及到民生、科教等方面的资金调减的，有着非常严格的程序限制。因此在财政事权动态调整过程中，预算稳定调节基金的作用就尤为关键。
预算稳定调节基金主要来源于财政超收收入，为化解一般公共预算财政应急储备作用的有限性，预算稳定调节基金实质上起到了“蓄水池”的作用，同时也起到了加强财政超收收入预算管理，“将财政超收收入纳入预算管理，减少政府对超收收入的自由裁量权的效果。”[4]但在现实中，我国预算稳定调节基金的运行尚存诸多不足之处，现实的制度运行与设计存在脱节之处，其是否足以支撑中等规模的财政事权动态调整尚有待讨论，有制度虚置的隐忧。
1.预算稳定调节基金的来源弱化
预算稳定调节基金的规模较小且来源单一、不稳定，存在可持续性风险。目前预算稳定调节基金的主要来源是财政超收收入。我国公共财政超收规模的变化趋势大致同GDP增速的变动趋势一致。一方面，各年度的超收规模差异较大，如近十年来超收收入规模最大的2011年是最小值2009年的六倍。在这种情况下，对下一年度的超收规模难以有准确预估，预算稳定调节基金的收入具有较大的不确定性。另一方面，我们注意到无论是预算稳定调节基金还是前文述及的小规模的动态调整，其实都只是在四本预算中的一般公共预算中“做文章”，在目前经济下行压力较大的情况下，加之减税降费有序推进，一般公共预算的资金收入增速逐渐放缓，财政超收部分自然也随之减少，但财政事权的动态调整却愈加频繁。因此，预算稳定调节基金需要一个稳定的资金来源渠道，否则将难以为财政事权动态调整提供制度保障。
2.预算稳定调节基金的功能偏离
在理论层面，预算稳定调节基金的使用机制主要有三个方向：弥补短收年份预算执行中的收支缺口、预算编制时平衡预算、财政应急储备。由于不曾出现过财政短收，预算稳定调节基金的实际用途为平衡预算与财政应急储备。从文本分析的角度来看，政策制定者其实是将平衡预算置于劣后的考虑顺位，更着眼于其财政储备功能。[5]从实践情况来看，亦是如此。根据财政部发布的预决算报告，中央财政仅在2008年汶川地震发生时，调入600亿元中央预算稳定调节基金投入灾后重建，发挥着应急财政储备作用。实践中中央预算稳定调节基金的使用的确以财政储备为主，其调控功能较为弱化，这也就使得立法意图与实践运行有脱节之嫌。与《预算法》中设置预算稳定调节基金的本意有所脱节，这并不利于其向财政事权动态调整提供制度支撑。与中央预算稳定调节基金不同的是，在政策制定层面，地方政府反而更加注重预算稳定调节基金的调节功能，如海南省《本级预算稳定调节基金管理暂行办法》就规定，年度执行中动用本级预算稳定调节基金应当用于弥补重大减收因素造成的资金缺口、应对不可预见的重大突发公共事件等。这也是由地方财政运行压力高于中央财政，对预算平衡的需求较大造成的。
（三）大规模调整：中期预算的缺位
财政事权的动态调整并不是一个短期的过程，甚至有时要横跨多个预算年度，其涉及到的支出责任配置也具有相当规模。例如对于改革事权来说，往往一项改革要耗时数年，在改革期间内，会发生具体某一事权的调整以及随之带来的支出责任变化。如上海自贸区的建设就是一个非常典型的改革事权调整，自2013年上海自贸区正式建立以来，改革的步伐始终没有停下，改革过程中既有简政放权、也有加强监管，因此在支出责任与预算安排上，是全方位、多层次的调整过程。对于此类动态调整而言，就要求在预算安排上有中期财政规划，而这恰恰是目前顶层设计上所缺失的。
在现行的预算法律体系下，我国对预算资源的配置以预算部门事先确定的“预算项目”为载体，由于缺乏长期性的制度设计，导致我国财政支出的“碎片化”特征十分明显。虽然国务院于2015年颁布了《关于实行中期财政规划管理的意见》，但中期预算目前还停留在“预测”阶段，即其主要作用是对中期收入和支出的预测，在现实预算安排上的投射度差，且不具有约束力。从预算法理论来说，现代预算的三大职能是规划、控制和管理。目前从中长期考虑，对于财政事权动态调整的预算配套制度仅停留在规划层面，真正在控制和管理上落地有待进一步的制度设计。从更深层次来说，中期财政预算的目标是从规划功能向约束功能转向，其目的在于使财政事权在动态调整过程中的预算安排能够落实到位。从理论上来说，最低限度的中期财政规划，应能指导年度预算的编制与执行。随着中期财政规划和年度预算的逐步完善，中期财政规划应逐步成为具有约束性作用的中期预算框架。
三、根源探析：法治不彰背景下的需求侧弱化
之所以财政事权动态调整与预算两套制度体系衔接不畅，是因为没有充分把握住二者在制度上的契合点，笔者认为这一契合点就是法治。“预算不是简单的数字游戏，而是控制和约束政府的工具、方法和技术”，预算本身即内含着法治属性。而目前财政事权动态调整缺乏对法律制度供给明显且强烈的需求，故预算法治难以在制度供给层面给予有效的回应。
（一）财政事权动态调整的本质是法治事件
“资源合理优化配置”是新一轮财税体制改革的工作目标，其实财政事权的动态调整又何尝不是一次财政资源的重新配置呢？为实现财政事权在各级政府中配置的动态平衡，就要求相应的支出责任配套。
为确保财政事权动态调整过程中的支出责任匹配，就需要以法治的形式将之制度化，在法治的场域内对其进行研究。在党的十八届三中全会上，中央提出“重大改革与法有据。”马克思认为，经济法律无论是一个整体或仅指某一具体经济法规，都是国家借以实现既定经济政策的法律手段，或者说经济政策的法律化。[6]虽然这句话略带法律工具主义的色彩，但其所反映的经济治理过程中政府与法律的关系至今看来仍非常深刻。对于财政事权的动态调整来说，其法治属性表现在三个方面。第一，法治是确保财政事权动态调整这一政治治理过程稳定性、持续性的核心。若不进行制度化约束，地方政府将在支出责任上与中央政府寻求议价空间，这将导致“跑部钱进”乱象，造成政府间恶性竞争。第二，法治是实现资源合理优化配置这一经济效能的关键。申言之，财政事权动态调整的核心议题之一是央地关系，如果地方政府在财政事权的动态调整上持续与中央政府议价，则支出责任将会陷入“按闹分配”而非“按需分配”的窘境。因此“从法治化、规范化的改革方向着手，财政事权划分的最优路径是通过政策法律化的立法方式加以解决的。”第三，法治是财政事权动态调整的社会职能——实现社会公平的必由之路。由于我国幅员辽阔，各地区禀赋不同，其财政能力和支出需求也不一样。为确保各地民众均能享受到较为均衡的公共服务，不同地方政府的财政事权也始终处于动态调整的过程中。以上海市为例，对于兴建地铁等交通设施的支出责任而言，本属于各区，但考虑到远郊区县的财力，十三五期间在远郊区县修建地铁的支出责任由市区两级财政共同承担。此类动态调整如缺乏法治约束，则无法建立起长效机制，被调整地方政府的财政支出则主要由上级政府的财力而定，不利于“调节地区间公共资源差异，实现基本公共服务大体均等。”
（二）法治是预算制度与财政事权动态调整的契合点
如上文所述，财政事权的动态调整其本身即内含有法治意蕴，因此法治是二者契合的优选路径，如此方可实现预算制度所应承担的保障与约束职能。
1.预算与动态调整的法治性契合
有学者提出，现代社会已逐步从“税收国家”向“预算国家”迈进，预算国家的标志就是经法定程序批准的，具有财政统一与预算监督职能的现代预算制度建立。根据日本学者的观点，“预算制度在本质上就是社会成员参与和监督国家财政活动的法律规范。”的确，预算的本质是对各方权利（力）、尤其是财政权利（力）进行配置的手段。同时预算以立法机关作成的方式，赋予了各方行使权力享受权利的合法性，将资源配置的政治行为整合在法律框架之下。这种法治性是共同体政治目的的承载和良性政治秩序的保障。2014年我国的《预算法》修订在突出预算法治性上迈出了重要一步，从根本上杜绝了“法外预算”的存在，有力推动了预算民主。
如上文所述，财政事权的动态调整本质是一种法治事件，而如今其运行却仍囿于政府体系内部，这种内化的调整机制是缺乏合理性基础，甚至是没有效率的。这具体表现在：一方面，财政事权的动态调整过程中，目前以中央政府和省级政府居于绝对的主导地位，各级人大与地方政府的参与度差。尤其是当高层及政府在动态调整问题上作出决策后，各级人大往往连规则制定权都难以掌握，只能充当“配合”的角色，更遑论监督了。另一方面，财政事权的动态调整缺乏统一的规则与主导，对于临时调整事权而言，消防、民政、公安、卫生等部门各有各的调整机制以及支出责任上的诉求，对于新增事权而言，“一事一议”的调整模式又在不同层级政府间产生了很大的议价空间。这样的后果往往就是“事权层层下放，财权层层上收”，最终导致“三个和尚没水吃”。
正是在此基础之上，预算法治成为将财政事权动态调整纳入法治轨道的重要路径。这是因为：第一，支出责任是财政事权动态调整能否成功的关键性因素。在《指导意见》中，中央在动态调整的事权之前增加“财政”二字，即意味着此处所调整的是与财政资金配置有关的事权，而非司法、行政管理等非财政事权，这就意味着立法机关一旦将支出责任的配套调整问题纳入法治轨道，则自然会产生将财政事权的动态调整纳入法律框架的效果。第二，预算法治的人大主导，是加强财政事权监督机制的重要因素。在如今全口径的预算管理模式之下，无论是地方政府自主的税收收入，还是从中央政府下拨的转移支付资金，都汇总到人大主导之下的预算控制中。故预算与财政事权动态调整可以、且完全必要在法治层面实现契合。
2.需求弱化下预算法治的供给不足
究竟是制度供给决定制度需求，亦或是制度需求决定了制度供给，是制度经济学上一个长期争论的话题。但无论争论的结果为何，不能否认二者之间相辅相成的关系。正如经济学家道格拉斯·诺斯所说，“人们产生对制度或规则的需求简要来说就是：在当前制度供给范围内，人们不能获得外部利润，现存的制度和规则的数量已然无法满足人们的需要，所以才会产生对新的制度、规则的需要。”对制度的需求在很大程度上是影响制度供给的，因此在探讨供给侧改革时，对制度需求的回应也应有所关注。故而笔者拟得出这样一个结论，正是财政事权动态调整在实践运行中的法治性不强，甚至存在着偏离法治轨道的倾向，致使其对于预算法治缺乏足够的制度需求。现行《预算法》修改在前，《指导意见》启动财政事权的动态调整机制在后，这就更需要改革实践中对制度供给的强有力吁求，以促进预算法律制度的进一步完善。进一步上升到法理层面来说，法律制度的优化与现实需求的提出始终是处于一种“循环往复”的状态中的，预算法的立法目的在于让财政在法律的框架下有序运行，规则必须服从于目的，制度要回应现实，这就需要在法律制度的不断调整与优化中使“法律机构逐步脱离自我封闭而获得的安全性，使法律成为一种积极的、能对社会负责的社会管理手段。”
四、制度优化：基于宏观与微观视角的考量
如上所述，要让预算的财政保障与约束监督职能充分发挥，就要将二者共同纳入法治层面进行考量，并将改革眼光放在中期财政的视角下进行研究。在本部分，笔者将从宏观与微观两个视角对未来的制度发展进行优化设计。
（一）宏观层面的制度设计
1.法治建设是财政事权动态调整的制度保障
前已述及，由于现行财政事权动态调整改革的法治性缺位，致使其在预算法律制度上无法寻找到合适的制度呼应，故而在未来的制度构建过程中，首要做的就是财政事权动态调整的法治性补强。当然，从根源上来讲，应当对财政事权划分问题在《宪法》层面予以表达，现行《宪法》第三条第四款的规定尚过于原则，[7]一种较为妥适的修改是增加有关事权与支出责任匹配原则的表述。
除此以外，更值得讨论的是，如何在未来“财政法”或“财政收支划分法”中对财政事权动态调整与预算法治的契合点作出规范。近年来，伴随着落实“税收法定”工作逐渐深入，财政法定问题也逐步进入人们的视野，社会各阶层均有尽快制定“财政法”之动议，财政部等单位对这一问题也做出了积极回应。[8]故笔者在此建议，在未来的“财政法”制定过程中，应当对“事权与支出责任相匹配”这一原则予以明确，将其从政策原则上升为法律原则，并确认财政事权动态调整过程中的支出责任匹配问题。这一原则的明确，实则蕴含的“潜台词”是“事权与支出责任相匹配”，并不意味着事权与“财力”相匹配，各级政府履行相应支出责任需在预算法治的框架内得以回应，而各级政府的财政事权调整权与各级人大的预算控制权是分离的。这一原则实则蕴含了预算控制之意，将成为预算支持与监督财政事权动态调整的法律依据。如此，一方面确保了财政事权动态调整的效率，避免将两权统一归属立法机关行使，削弱各级政府对于各类事权调整，尤其是临时调整事权的应急处理权能，使行政效率受损；另一方面，立法机关以预算的形式对支出责任进行严密把控，也是立法机关监督职能的题中应有之意。
2.中期财政是财政事权动态调整的路径依托
从预算法理论来看，预算原则从“古典型”向“现代型”迈进时，“严密性原则”、“限定性”原则逐渐被“时期弹性原则”、“统合性预算管理原则”取代，这也就意味着中期预算逐步从理论走向实践。2015年，国务院下发《关于实行中期财政规划管理的意见》，提出了“三年滚动财政规划”的具体方案。但由于种种原因，中期财政管理的落地状况不甚理想，河北省、安徽省芜湖市等试点地区相继暂停了试点工作，这不得不说是一种遗憾。随着经济社会的发展，财政事权和支出责任的划分将逐步细化，各类制度体系也趋于完善，政府与市场、政府间的关系也趋于规范稳定，但改革的步伐从未停下脚步，新时代各种风险性因素也同时在不断滋生，改革者应当有更加宏阔的视野。因此从财政事权动态调整的角度来说，应当站在一个更长的时间维度下来进行预算设计。故而在未来中期财政的设计过程中，应当放弃原有简单的“基数+增长”的设计模式，以项目库为依托，在对中长期动态调整改革有充分预测的前提下，提升宏观经济把控能力，并以此指导预算编制。这样将使得财政事权的动态调整在预算上有更多大的回应空间。
（二）具体制度的路径规划
1.打通四本预算，做实预算稳定调节基金
前已述及，预算稳定调节基金是我国财政事权动态调整改革的重要制度依托。但问题在于，目前预算稳定调节基金的内部构造尚有不足。这主要表现在，预算稳定调节基金资金来源渠道单一——仅为一般公共预算中的财政超收部分，造成了其资金来源的稳定性较差。因此笔者建议打破预算间的藩篱，让资金在一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算之间灵活流动，尤其是可从国有资本经营预算中每年按比例划拨部分充实预算稳定调节基金。与经济下行压力之下一般公共预算收入不稳定相比，中央提出要完善国有资本经营预算制度，提高国有资本经营收益上缴公共财政比例，这一数值在2020年要提升到30%。[9]在这一精神之下，国有资本预算的收入逐年攀升，其调入一般公共预算的比重也在逐年上升，从2011年的3.98%一跃攀升至2018年的23.35%。[10]也正是这种大规模的预算间衔接给了国有资本经营预算以保障财政事权动态调整以可能。具体来说，在未来的“财政法”立法过程中，立法者可授权国务院以行政法规的形式对预算稳定调节基金的规模作出明定，对于财政超收不足的部分，规定由国有资本经营预算进行补充。当然，这种补充亦应在立法机关的监督之下进行，须严格遵循比例原则的要求。
从一个更宏观的视角来看，预算法律制度要为财政事权的动态调整提供保障，就必须拥有稳定的资金来源。因此打通“四本预算”，构建一套总量保障、渠道多样的财政资金支撑体系就显得尤为必要，这也是预算统一原则的题中应有之意。
2.加强外部监督，确保全方位覆盖
从监督机制上来说，无论调整规模的大小，均应做到预算监督的全覆盖。具体来说，对于以临时指出、预备费以及预算周转金等形式进行财政资金预算匹配的动态调整来说，即使相应调整的支出责任规模较小，也不能仅由政府部门内部决定。具体来说，结合行政效率原则，在支出责任的匹配阶段可以由行政机关自行决定动用预备费等资金，但必须向立法机关备案，接受监督，这一过程可以通过政府综合财务报告制度的改革来完成。进一步说，政府综合财务报告所提供的不仅仅是财政事权动态调整的数据信息，还要在数据信息的基础上进行综合分析，应当要能够充分反映调整过程中以及调整后的政府整体财务状况、运行状况，并要着眼于财政中长期可持续性。在决算过程中，除了行政机关内部的审计外，立法机关也应该对此进行严格审查。同时还要对政府会计制度进行改革，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。
3.做实中期财政，加强中期绩效
从广义的中期支出框架来说，一般包括三个层面的内容：中期财政、中期预算与中期绩效。目前我们在财政事权的动态调整领域，一方面要做实中期财政，从中央到地方以“三年滚动”为周期对未来可能的财政事权动态调整在预算安排上留有足够的空间。即对中期框架下财政事权动态调整如何匹配以相应的支出责任以及在预算法的层面寻找到妥适的制度依托。出于财政监督考量，在推进中期财政的同时，更要关注到中期绩效问题。在制度架构上，对于财政事权的动态调整而言，在效率原则之下，立法机关则应当掌握其支出责任的预算控制权与事后的绩效评估权，以起到监督和权力制约的作用。尤其对于一些重大的改革事权而言，其牵涉面广、资金规模大、时间跨度长等特点更决定了需要更加严格的绩效考评机制。这也正是中央大力推动预算绩效管理，试图扭转“重投入轻管理、重支出轻绩效”局面的原因。[11]
具体来说，在制度设计上，财政部应会同有关部门进一步围绕项目的投入、管理、产出及效果等方面设计出绩效评价方案，并建立多维度的绩效评价指标体系。笔者认为这一体系应当从如下几个角度考量。第一，投入。即要考察预算调整中，所被赋权的支出责任是否落到实处，以确保支出责任切实与财政事权的动态调整相匹配。第二，运用。对于投入资金来说，是否运用到位是关键性问题。在长期的预算实践中，调整资金挪作他用的现象并不鲜见。如在2008年的汶川地震中，大量的基层事权被临时调整至高层级政府实施，正是在这一过程中，中央匹配的支出责任就出现了投入不到位的情形，据统计在国家审计署的事后审计过程中就收回被挤占挪用资金或违规安排资金两个多亿。[12]这就是因为对资金运用取向缺乏立法监督所导致的负面效应。第三，产出和效果。即对财政事权动态调整的实际效应进行评价，分析资金投入是否切实取得了预期的效果。这一方面要关注民众对实际效果的评价，另一方面还要考虑动态调整的可持续性问题，防止出现“为改革而改革，为调整而调整”的情况，确保财政事权的动态调整能经得起时间考验。
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