苑莹,辛立秋/东北农业大学;李宗泽/中国财政科学研究院

 

    内容提要：建立财政涉农资金整合长效机制是党和国家支持三农发展的重大决策，更是提升财政资源使用效用、打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略的必然选择。本文以黑龙江省汤原县为切入点，重点关注了县域食用菌产业的运作发展，虽然通过统筹规划产业目标、搭建资金整合体系等方式资金整合初具成效，但在整合过程中仍面临困难。因而提出要兼顾标准化整合团队与整合平台的共同建设，以强化部门协同配合为基础，聚集资金、统筹规划、精准发力，做好资金跟踪监管与项目后评价工作，构建财政涉农资金整合长效机制，推动农村逐步实现全面振兴。

    关键词：涉农资金整合  乡村振兴  权责分配

 

    一、引言

    近年来，为实现全面建设小康社会的重大目标，党和国家持续聚焦三农问题。2018年中央一号文件提出要把乡村振兴作为新时代三农发展的重要抓手，持续关注农村经济、政治、文化、社会与生态文明的建设，实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。2019年中央一号文件继续将促进乡村发展作为核心战略方向，聚力推进乡村全面振兴。可见，乡村振兴已经成为我国缓解三农问题的新思路与新方向，也是消除贫困、全面建成小康社会的重要途径。

    促进产业兴旺，实现农民增收、农村增效，解决资金的问题至关重要。在国家政策背景的推动下，党和政府持续加大对三农事业的支持力度。然而，由于涉农项目数量多且随意化，资金碎片化，进而衍生出效益低效化的格局，在一定程度上限制了扶贫工作的开展，对于推进乡村振兴也加大了难度。加之，新常态下我国国民经济和财政收入增速放缓，财政部为缓解资金压力，已积极联动金融与社会资源投向三农发展^[1]，但这种模式下的支持依然是有限的。因此，做好财政涉农资金的整合是必然趋势，并已经逐渐成为社会各界关注的焦点。从根本上突破原有资金使用模式，建立涉农资金整合长效机制不仅符合党中央的战略部署，更重要的是为完成扶贫攻坚任务、推进乡村振兴战略实施提供重要保障。

    涉农资金整合的理念最初来源于2005年一号文件，指出要整合专项资金，建立稳定的支农资金渠道。随后，财政部针对涉农资金整合范围、原则、方法等内容颁布了相关指导意见，以此为标志逐步转换财政资金管理观念。2013年，国务院正式批准黑龙江省开展现代农业综合配套改革试点工作，其中一项重要的内容就是要加大涉农资金整合的力度，梳理涉农专项转移支付项目^[2]。在此之后，各地区的涉农资金管理工作也陆续开展。同时，2015年《推进财政资金统筹使用方案》、2016年《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》等相关文件陆续出台，特别是2017年国务院颁布的《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》中明确指出要将涉农资金整合理念应用到乡村振兴战略当中。2019年，财政部、国务院扶贫办又联合印发了《关于做好2019年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》^[3]。这一系列的政策指引标志着涉农资金整合方案已经在全国范围内扩展，并逐渐渗透到县域地区。

    随着财政涉农资金整合政策的逐步推进，各地区也陆续制定整合方案。山东省泰安市在开展涉农资金整合过程中，以成立涉水涉农资金整合推进小组为基础，坚持“以大并小，以新并旧”的整合原则，对于项目实行备案制管理，对于资金开展专人专账管理^[4]。贵州省天柱县积极落实涉农资金整合试点工作，以产业发展为导向，形成规划整合、板块整合、项目整合管理原则，不断完善横向与纵向整合模式^[5]。河南省内乡县以搭建优势主导产业整合平台为重心，以联席会议制度与内部协调机制为支撑，集中整合落实资金的使用^[6]。陕西省宜君县也跟随国家政策引导，围绕脱贫建立项目库，设立零余额专账，实行资金跟着项目走的管理格局^[7]。浙江省桐乡市立足于重点产业发展领域，以预算编制为切入点，以财政支农政策为导向，推进涉农资金整合^[8]。安徽省临泉县致力于夯实农业产业基础，按照“资金改股金、拨款改股权、无偿改有偿”的原则支持新型农业经营主体的发展^[9]。黑龙江省通河县则依靠“用途集中、优势互补”的管理理念，以发挥产业优势为导向，融合资金与项目共同支持产业振兴^[10]。

    虽然涉农资金管理体系初步建成，并取得了阶段性的效果，但财政涉农资金在整合的过程中仍面临一系列困难。因此，本文基于乡村振兴战略背景，对汤原县涉农资金整合进展进行分析，探索构建财政涉农资金整合长效机制，对于推动扶贫攻坚、促进乡村振兴具有重要意义。

    二、汤原县财政涉农资金整合基本情况

    (一)涉农资金整合实施情况

    1.总体情况

    汤原县深入贯彻落实党中央的战略部署，以精准扶贫与乡村振兴为导向，依托于“多个渠道引水、一个龙头放水”的整合理念不断革新财政资金投入模式，同时撬动金融资本和社会资本共同助力三农发展，切实提升财政资金的使用效率，赋予贫困县整合财政资源助力脱贫攻坚的自主权。

表1  汤原县财政涉农资金整合情况

    数据来源：汤原县政府官网。

 

    汤原县财政局根据国家规定的涉农资金使用范围对下达资金进行整合使用。据统计结果显示，2018年，汤原县实际下达整合涉农资金总规模为26771.21万元。结合全县脱贫攻坚任务的现实情况，为提升全县农业综合水平与农村生活环境，加快农村产业的提质升级，整合包括中央财政资金和省级财政资金在内共计23951.91万元，未整合资金2819.3万元，整合率可达89%。从整体角度来说，汤原县基于国家政策安排，兼顾重点项目投放与涉农资金整合，充分利用中央与省级资金服务于三农发展，致力于突破扶贫事业的痛点难点，为推进乡村振兴奠定了坚实的基础。如表1所示，汤原县扶贫发展所涉及项目使用资金共计10032万元，占整合资金总规模的42%。汤原县作为国家级贫困县，其涉农资金整合使用的重点投向自然更多的是支持扶贫攻坚战，引导生产资源聚集短板模块，带动贫困群众脱贫致富，增强造血能力。其次，汤原县围绕农业综合开发链条，重点支持优质产业发展，梳理农田水利建设，推广绿色高效技术，按照黑龙江省内现代农业发展总体要求整合使用资金。综合而言，汤原县财政涉农资金整合有序，始终坚持资金整合是服务于产业发展的观念，突出重点投向三农发展的紧迫及关键领域，为扶贫脱贫、乡村振兴持续发力。

    2.具体项目

    2018年，全县统筹整合的财政涉农资金共覆盖52个项目，具体而言包括三大板块：第一，农业发展项目23个共计14452.52万元，占总规模的60%，主要助力于建设58个光伏扶贫电站、蔬菜种植园区、猪舍、牛场、秸秆发电、婴幼儿配方奶粉、万亩蔬菜基地、食用菌大棚、粮食晒场等项目，为农民生产提供多样化平台；第二，农业基础设施建设项目24个共计8774.29万元，集中资金投产于农田路、涵洞设施建设，农村环境综合整治，农村饮水安全工程，村内水泥路建设等项目，在一定程度上改善了农村生活环境；第三，其他项目5个共计725.10万元，主要包括雨露计划、扶贫小额信贷贴息等项目。

    近年来，汤原县依托地域与资源优势，因地制宜开展食用菌产业。通过不断地投入建设，食用菌产业不仅被作为汤原县经济发展的重要支柱，更是成为脱贫攻坚的重点项目。前期汤原县食用菌的栽培已初具规模，并有效带动农民增收、农业增效。2018年，为扩大食用菌的生产规模，加快推进食用菌产业的发展，汤原县累计整合中央财政涉农资金900万元用于食用菌基地的建设。此次整合方案，在西大桥村共增设96栋食用菌大棚，占地面积32640平方米，布置道路9条1755米，布置排水沟15条3689米，致力于打造现代食用菌科技园区，带动更多贫困群众以食用菌生产为契机摆脱贫困。与此同时，全县启动光伏发电项目，拟在38个贫困村建设发电站，共整合财政涉农财政资金2772万元支持项目的运营，目的在于帮扶带动更多贫困群众走出困境。

    (二)涉农资金整合效果

    财政涉农资金整合意味着集中资金与重点投放，目的在于转变资金管理模式，提升资金使用效率，引导分散化的资金更加倾向于聚集化，瞄准产业投放切入点，带动乡村全面发展。汤原县在党和国家的支持下，通过涉农财政资金的整合，初步取得了一些成效。

    一方面，从经济发展角度来看，汤原县经济增加值呈现逐年递增状态，据统计显示2018年，汤原县地区生产总值达到86.59亿元，同比增长6.1%，人均地区生产总值为3.57万元，比上年增长7.4%。同时，汤原县第一产业迎来发展的关键点，全年实现增加值为33.86亿元，比上年增长7.4%。可见，汤原县经济实力在不断壮大，农业产业发展也在不断升级。就三农发展而言，在资金整合体系的支持下，汤原县农业结构调整初见成效，第一产业总产值已经达到56.73亿元，同比增长7.5%。其中，种植业占据较大的比重，共完成产值36.70亿元。更为重要的是，粮食的总产量也实现大幅度的上涨，达到67.92万吨；年末大牲畜存栏45047头，增长9.2%。同年，农业的生产条件也得到较大程度的改善，全县拥有大中型拖拉机12585台，小型拖拉机3997台，联合收获机2460台，年末拥有农业机械总动力57.82万千瓦，积极的带动了农业增产、农民增收、农村增效。

    另一方面，汤原县居民生活水平显著提高，生活环境得到较大的改善。农村常住居民人均可支配收入可达14949元，城镇常住居民人均可支配收入可达23178元，同比去年均有所上涨，这一切都离不开特色产业的带动。

    从食用菌产业的发展情况来看，在国家政策的大力扶持下，全县已建成食用菌栽培大棚1778栋，总面积65万平方米。通过财政涉农资金的助力，食用菌产量已突破1亿袋，达到7000吨，共实现产值4.8亿元，更重要的是解决了大多数村民的就业问题，带动250户贫困户，452名贫困人口实现增收，精准扶持贫困群众摆脱困境。

    就汤原县光伏发电项目而言，从项目确立到投产建设，再到资金的整合运用，均服务于农村基础设施建设，已经为建档立卡贫困村建成58个村电站，不仅为居民的生产生活带来了便利，同时也带来了经济收入。截止目前，全部电站已正常运行，共计发电量2190万度，已结算基本电价收益819万元，可带动全县58个贫困村3307户贫困户增收。其中有243户无劳动能力的贫困户享受每年3000元产业分红，其余贫困户可以公益岗位的形式，获得500元到1500元不等的收入。显而易见，汤原县财政涉农资金整合项目精心为居民打造高质量的生产生活条件，凸显促进农业现代化、推进乡村振兴的发展重心，初见成效。

    (三)汤原县涉农资金整合经验

    1.统筹规划，确立产业发展目标

    面对农村经济发展新形势和脱贫攻坚重任，汤原县依托现有的林业资源和特有的栽培气候，按照扶贫规划要求，明确资金整合目标。汤原县以标准栽培技术为重点，集中资金助力发展食用菌产业，建设食用菌产业基地，同时引导广大贫困人口到基地、到菌户、到企业中工作，力争采取多种方式带动贫困户增收脱贫。

    2.明确原则，搭建资金整合体系

    汤原县秉承“因地制宜，精准发力”的整合理念，以降低食用菌栽培准入门槛为宗旨，将财政涉农资金统筹与脱贫成效紧密链接，通过建档立卡识别贫困人口，确立重点投放项目，落实财政贴息贷款，引导涉农资金支持食用菌产业发展。汤原县财政涉农资金整合体系的核心在于多部门组织联动，以提升资金的使用效益。2017年，农业局投入产业扶贫资金250万元，县扶贫办整合涉农资金500万元；2018年，农开办继续整合900万元的财政资金，均投产于汤原县的食用菌产业，全县食用菌挂袋数量已突破2000栋，致力于打造现代食用菌科技产业园区，进一步带动村民致富、促进乡村振兴。

    3.依托优势，增强产业发展动能

    汤原县在充分借助地域优势的基础上，坚持培育龙头企业，联合黑龙江亮子奔腾生物科技公司与波巴布生物科技有限公司，共同搭建“公司+基地+合作社+农户”发展模式，充分发挥龙头企业的带头作用，推进食用菌产业逐渐规模化、现代化、智能化，实现食用菌产前、产中、产后有机衔接的全产业链条。与此同时，汤原县依托科学技术的推动，积极提升食用菌的创新型价值，逐渐研发并推广生产绿色黑木耳、猴头菇、灵芝、双孢菇、杏鲍菇等多样化的特色优质菌类。已成立30个食用菌专业合作社，建成17个食用菌生产基地，成功带动2000多名贫困户增收，打造汤原特色品牌，提升产业发展动能。

    三、涉农资金整合面临的难题

    汤原县作为国家级贫困县，在党和国家的政策支持下，涉农资金整合工作有序开展并取得了很大的进步和成效，为全县农业与农村的发展带来了转机，但在财政涉农资金在整合的过程中仍面临一些难题。

    (一)缺乏统一的涉农资金整合平台

    立足于当前三农事业，国家高度重视财政涉农资金的运用，已下达相关指导意见、拨付大量的财政资源，但到目前为止，仍未形成统一的涉农资金整合平台，要想真正实现多个渠道饮水、一个水龙头放水还存在一定的差距。

    一方面，对涉农资金整合认知存在偏差。正所谓资金整合，意思就是说资金由多渠道、多方面汇集，再由一个主体统一规划配置到目标项目中。基于汤原县食用菌项目的建设开发，目前已实现多部门的参与，但仍缺少联动意识、汇集意识，配套整合力度不充分，很可能造成职能重叠，多头管理的现象。

    另一方面，整合体系不完善。在整合涉农资金的过程中，包括汤原县在内，更多的是基于国家政策下达的试点任务，以配合为主运用财政涉农资金，没有统一的涉农资金整合平台。具体表现为，对于各类项目的实施缺少明确的职责划分，而同类项目资金的聚集也缺少标准有效的统筹引导，涉农资金整合投向范围也局限于一定领域。

    (二)涉农资金管理部门之间分化严重

    现阶段，财政涉农资金整合对于各部门之间的协调配合提出了较高的要求，但多头决策、分割管理的现象较为严重。

    第一，由于涉农资金整合涉及部门较多，加之各部门在资金使用、项目管理方面的要求有所不同，资金投向与建设内容也各有侧重，导致汤原县各部门之间各自为政，客观上形成了部门之间条块化严重的局面。

    第二，涉农资金来源渠道广，拨付环节多，由于资金信息不对称、操作透明度不够，再加上沟通渠道不畅通，实施进度不明确，将直接影响资金拨付使用效率，导致各部门之间的进程很难保持一致，进而使得协调配合失衡，涉农项目建设难以推进。

    (三)涉农资金整合集中度偏低

    目前，县域地区涉农资金的整合方向主要呈现出向省级支农资金的政策方向靠拢的形式，而省级的整合方向更多的是依靠国家的方针导向。虽然各地区已响应国家号召积极开展涉农资金整合工作，但其实践效果距离真正的整合目标还存在较大的差距。

    一方面，资金碎片化严重。据统计显示，汤原县涉农资金项目高达50多个，虽然多数集中于农业发展与基础设施建设，但就资金的具体使用情况而言，所涉及项目具体应用种类繁多，涉农资金分散，碎片化明显，支持重点不突出，对涉农项目建设时序、资金平衡缺乏综合分析、判断与协调。

    另一方面，整合目标不明确。汤原县作为国定贫困县之一，在国家的扶持下，其涉农资金整合已取得一定成效。而其他未在试点范围内的地区，没有政策的支持，为获得省级涉农资金，不得不向省级的支农方向靠拢，引发被动调整的局面。特别是在涉农资金整合重点、整合方向、整合方式以及未来整合效果等方面缺乏考虑，仅以完成任务而尽力整合，导致真正意义上的涉农资金整合工作难以有效开展。

    (四)涉农资金拨付使用缺乏监管体系

    目前，就财政涉农资金整合工作而言，政府的工作重心更加倾向于涉农资金整合的具体操作，而在涉农资金后期的运营监管方面存在欠缺。

    首先，监管难度大。由于资金整合涉及部门较多，覆盖内容较广泛，加之涉农资金整合的牵头部门不明确，在项目的申报、建设、移交、使用等重要环节，各部门仅实行各自的职责，缺乏统一的操作规范与监管制约，导致项目实施操作模糊不清，后期监管难实施，容易产生在验收阶段相互推诿的现象。

    其次，责任落实不到位。资金管理部门不仅应具备支配资金的能力，同时还应该发挥监管主体的职能，但从目前情况来看，资金管理部门更侧重于资金分配权力，没有充分发挥对资金跟踪的职责。

    四、涉农资金整合长效机制构建

    (一)搭建财政涉农资金整合平台

    1.树立新型理念，构建标准化整合团队

    首先，要充分认识涉农资金整合的重要性，不仅要把它当成一种资金管理的手段，更应该作为一种新型发展理念。其次，要以组建涉农资金整合小组为核心尽快成立转型办公室，下设农业发展、基础设施建设、其他项目等三大板块分管不同类型的资金整合，每个板块分别确认一名负责人，再由主要牵头部门统一规划统筹，构建标准化整合团队。最后，要充分认识到涉农资金整合的属地原则，即要因地制宜的选择整合范围，适当结合当地的发展需要，选择涉农资金的整合方式，而不是单纯的为获得国家扶持资金而开展涉农资金整合工作，要注重资金整合的真实性。

    2.搭建涉农资金整合平台，推进农业转变发展方式

    现阶段，涉农资金整合工作的开展要以国家政策为前提，以政府支持为基础，以整合平台为导向，积极推进乡村振兴。第一，建设农业生产整合平台，提升生产规模。搭建土地流转与产权交易系统，突破原有标准抵押担保物的局限性，构建多元化的涉农担保体系，以促进农业转向适度规模化。第二，打造农业技术整合平台，提高生产力。适当引进机械化生产，带动农民学习科学技术，整合涉农资金聚焦于农田水利设施的建设，推动农业更具现代化。第三，开发“农业+”整合平台，促进农村经济发展。将农业与第三产业融合，积极发展生态旅游产业，整合涉农资金支持“互联网+农业”，以突破农产品的营销规模，延伸农业产业链的同时，带动乡村全面发展。

    (二)强化涉农部门协同配合

    1.明确权职分配

    各级政府部门的协调配合是财政涉农资金整合工作有效开展的助推器，是提升资金使用效率的核心力量，而各部门职权的分配是关键。合理划分各部门的职责与权力，明确各类项目的牵头主体，实现一类项目由一个部门统筹管理，避免多头申报、多头整合的乱象。由牵头部门承担责任，协同部门突出支撑，必要时可借助于项目运营管理系统及相关授权对项目申报、资金拨付、后期建设进行落实与监控。

    2.注重信息交流与资源共享

    无论是项目的设立还是资金的使用，所有关于涉农财政资金整合可披露的信息，都可以通过公开渠道发布。一是在资金整合内部公开，应保证资金信息的公开性与操作环节的透明性，实现自下而上的全节点公开，有利于加强涉农部门之间的凝聚力，提升涉农资金整合力度。二是面向社会大众公开，可依托于新媒体方式把资金的安排、项目的建设等内容向群众披露，不仅可以激发政府各部门对于涉农资金整合的积极性，而且能够基于社会监督的角度规范操作流程。

    3.设定综合评价制度

    要加快综合评价制度的制定，可通过科学的评价指标与完善的评价体系来测度涉农资金整合完成的质量，并将评价结果与绩效考核相关联，形成以涉农资金使用效益为导向的激励约束机制。以此，不断优化财政涉农资金的整合方式，提升部门之间的整合力度，将有利于进一步加快财政涉农资金整合工作的开展。

    (三)统筹规划精准发力

    1.聚集资金，统筹规划。一方面，将用途类似的资金汇聚到同一“池子”内、纳入到同一“龙头”下，对其进行统一组织、统一管理、统一使用，形成政策合力，扩大涉农资金整合规模的同时提高资金的使用效用。更要注重对于各类功能互补、用途衔接涉农资金的统筹安排。另一方面，应以构建产业发展引导基金体系为基础，围绕不同产业类型制定融资模式，以撬动更多资源支持三农发展，促进产业转型的升级优化。可适当引入“财政+保险”的模式，有利于增强财政资金的抗灾能力，拓宽资金来源渠道。

    2.确定整合目标，精准发力。在国家政策的推动下，各贫困县均为财政涉农资金整合的试点地区，成为重点扶持的对象。因此，各贫困县试点地区要以脱贫攻坚为重要抓手，紧紧围绕各自地区的重点特色领域，因地制宜开展涉农资金整合工作；而对于不在试点范围的地区来说，要注重科学的统筹规划，以产业发展为引领，聚集并整合涉农资金，避免造成被动整合的格局，逐步推进乡村全面振兴。

    (四)强化涉农资金整合的跟踪管理机制

    为规范财政涉农资金的统筹整合，提高财政涉农资金整合的有效性，要积极引导各涉农部门树立资金整合监管理念，明晰并落实各涉农部门的监管职责，设立资金管理全流程跟踪体系，以促进支农项目的有序建设。一是政府要发挥涉农资金整合的总监管职责，立足于总体角度准确及时把握资金拨付与项目运营动向。二是资金整合相关部门要对涉农资金的使用方式与用途流向有所掌控，应依托于资金使用管理系统，关注项目中标申请、资金整合拨付、项目运营建设等重要环节信息，做好事前、事中、事后全流程监督，以保证资金运营的安全性、有效性与可控性。三是监督管理单位要注重日常的监管，组织定期现场勘查与不定期专项检查，适当开展审计监督，对涉农专项资金的落实整合进行实时监控，逐渐规范涉农资金整合路径。四是建设统一的涉农资金整合监管平台，带动社会各界多方监管资源，做好项目后评价工作。

 

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