尹  旭/中国人民银行南京分行

 

内容提要：地方财力是县域政府履行公共服务职能的重要保障，因受经济增速放缓、财税体制不完善等因素影响，近年来县域政府财力增长趋缓、地区间失衡等问题日益明显。基于此，本文对县域政府财力的内涵和运行机制进行了梳理，运用2008年-2017年江苏省41个县域地区的经济、财政数据对地方政府财力结构现状进行了分析，并着重探讨了当前县域政府财力可持续增长的影响因素，具体为：全省经济增长放缓、县域经济结构不够合理和发展不平衡、中美贸易冲突升级下征税负面效应显现等经济因素；事权和财权划分不合理、地方税体系不健全及转移支付功能亟待提升等制度因素；县域政府债务存在隐患、技术进步和创新不够、地方发展方式未根本转变等其他因素。针对相关问题，本文提出了对应的政策建议：优化县域产业结构，加快经济转型升级；积极培育地方主体税种，促进县域地区协调发展；理顺中央与地方政府关系，合理划分政府财权、事权；健全转移支付制度，提升转移支付效率和功能。

关键词：县域政府  财力结构  运行机制  影响因素

 

县域政府作为我国政府治理的重要层级，承担着居民教育、医疗、社会保障等公共支出责任，其财力情况关系到居民福利水平与社会和谐稳定。十九大报告提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央地方财政关系”。为实现中央地方财政关系改革目标，首先需要明确县域政府财力结构现状及其影响因素。1994年分税制改革后，央地分配关系基本确定，财力上收、事权下放，县域政府有限的财政收入不能满足支出需求，难以保障公共产品有效供给，对经济社会运行造成一定影响。如何解决县域政府财力困境，保障县域政府有效运行，已成为理论探讨和实践工作中亟待解决的问题。本文对县域政府财力的内涵和运行机制进行了梳理，重点以东部沿海的江苏省县域财力数据为样本，分析县域政府财力运行机制与影响因素，寻求解决制约县域政府财力持续发展的方法。

一、地方财力的内涵与运行机制

（一）基本内涵

财政收入在不同情况下含义不尽相同，作为重要研究对象之一，有必要对其加以说明。本文中地方财政总收入指的是地方政府在一年内从该地区征收的所有财政收入总额，是上划上级财政收入和地方财政收入（地方一般公共预算收入和政府性基金预算收入）之和。一般而言，地方财力是地方政府用于经济社会发展的可支配财政资金总和，所以，县域政府财力是指县域政府能够支配的财政资金总和。基于此，本文县域政府财力是指县域地方政府综合财力（以下简称地方财力）[1]，为县域政府的一般公共预算财力及政府性基金预算财力[2]之和。

（二）地方财力运行的基本机制

1.当地经济结构状况是地方政府财力形成的重要基础

（1）经济结构和生产力发展水平决定地方财政产出能力（见图1）。一是经济结构决定地方财力质量。税收和非税收入是地方财力的重要组成部分，不同经济结构构筑不同税基、培植不同税源、形成不同财力，从国民经济三大产业的劳动生产率与财政贡献率看，以第一产业为主导的经济弱于以第二、三产业为主导经济的地方财政收入能力。二是生产力发展水平决定地方财力规模。生产力发展水平高，创造国民经济社会产品能力强，积聚的财力规模也就越大。基于地区间资源禀赋、产业结构、区位优势等方面的差异，地区间经济增长明显分化，地方财力也呈现出较大差异，如江苏苏南地区的地方财力远高于苏中、苏北地区。

（2）地方经济结构及生产能力随地区发展战略调整而改变。改革开放以来，江苏先后实施了区域平衡发展-区域非均衡发展-区域共同发展-苏北大发展-沿江开发等战略。区域平衡发展时期，地区间经济结构差异较小；在非均衡发展政策倾斜下，兼有区位优势的苏南经济腾飞，产业迈向中高端水平，三大地区差距逐渐拉大。近年来，全省推行南北资源互补、联动发展战略，地区间经济发展不平衡程度有所收敛。苏南地区地方财政产出能力尽管增速有所下降，但收入质量不断提升；苏中、苏北地区尤其苏北地区财力规模仍较小，但地区间差距渐趋缩小。

经济结构状况

（

重要基础

）

经济结构与生产力发展水平

地区发展战略

区域均衡发展

区域非均衡发展

区域共同发展

苏北大发展

沿江开发

财政管理体制

（

决定因素

）

转移支付

（

再分配

）

财权与收入划分

（

初次分配

）

中央与地方

政府性基金收入

（

重要补充

）

运行机制

产业结构

生产力发展水平

第一产业

第二产业

第三产业

中央收入

地方收入

省收入

市

、

县收入

一般转移支付

专项转移支付

税收返还

土地出让收入

其他基金收入

图1 地方政府财力运行机制图

 

2.财政管理体制是影响地方政府财力的决定性因素

（1）通过财权与收入划分，完成政府间财力初次分配。首先是中央与地方[3]进行财权与收入划分。1994年分税制改革，将税种划分为中央税、地方税、共享税，中央集中财权、适度集中财力，地方财政收支缺口主要由中央通过转移支付弥补。2001年以来，央、地间财政分配比例不断调整，包括扩大增值税与消费税税基，提高所得税共享比例和部分税种税率等，通过调整，中央财力进一步集中，而随着农村税费改革、营改增及“减税降费”等政策实施，地方财力则不断削减。

其次是地方各级政府间收入划分。江苏省在中央对地方财政体制框架内，不断完善省以下财政分配体制，分别在2001年、2007年、2014年和2017年进行了相应调整和完善，地方财力逐渐由省级集中向市县下沉。2001年起，根据江苏省委[4]财政管理体制调整指导思想，将收入划分模式由分税制向收入总额分成制转变，降低省级集中比例，增加困难地区财力。2007年，为契合“强县扩权”发展规划，实行省直管县财政管理体制，调整了省与市、县共享税的分享范围、比例，提高县级财力。2014年，进一步降低省级财政集中比例[5]，并对市、县财政保障能力实行分类分档管理，财力继续下倾。2017年，再次重新划分了省与市县财政收入，财力继续向下倾斜。可见，初次分配奠定了地方各级政府最基本财力，但在政府间事权和支出责任没有明确划分背景下，即便省以下财政管理体制作出调整，也仅是在确保地方各级财政基本稳定基础上的微调，市、县财政收支状况尤其县域财政未能得到明显改善,地区间地方财力差距仍较大。

（2）通过建立财政平衡机制，完成政府间财力的再分配。为弥补财政收入初次分配后的收支缺口，通过转移支付对财政收入进行再分配，1995年中央建立了过渡性转移支付制度，后经不断充实与完善，2009年逐步建立起包括原体制补助、税收返还、一般性转移支付和专项转移支付等项目在内的双向资金转移支付体系，以缩减政府间的财力不均衡（见图2）。

图2  我国现行政府间转移支付主要项目

 

省以下转移支付包括中央财政延伸性转移支付和省级自主性转移支付，但以中央财政延伸性转移支付为主。省对市县转移支付延续中央对地方的体系框架，自1996年起，省对困难市县的财政补助改为转移支付测算分配，建立均衡性转移支付制度、省级生态补偿财政转移支付制度，并通过提高一般性转移支付的规模和比例、省对市县税收返还比例等措施，健全市、县基本财力保障机制[6]。至此，强化了中央对地方、省与市县、市县与乡镇多层级的转移支付体系，实现了政府间财政收入的再分配，充实了地方各级政府财力。

3.债务性收入是地方政府财力的重要补充

县域政府承担着促进经济发展、基础设施建设、补贴国企亏损等重要责任，诸多支出需求并没有充足的财政收入作支撑，即使加上各转移支付、奖补资金，仍难以满足地方发展需要。因此，地方各级政府普遍采取直接或间接举借内、外债的办法弥补财政收支缺口，主要有两种模式：一种是发债方式逐步“显性化”的地方政府债券。期间经历了2009年“中央代发代还”模式、2011年试点“地方自发中央代还”模式、2014年试行“地方自发自还”模式[7]，2015年新《预算法》赋予地方政府自主发行地方政府债券的权力，江苏省率先自主发行地方政府债券。另一种是发债主体“隐性化”的城投债券。即地方政府通过投融资平台发行的“城投债券”，募集资金主要用于道路建设、保障房和棚户区改造等。由于债券资金不会直接增加地方财力，故本文不做重点介绍。

二、江苏省县域政府的财力现状

2017年，全省县域地方财政总收入、总支出为6158.60亿元、5886.11亿元，同比分别增长7.4%、12.4%，存在收支盈余。然而，在扣除上级集中和增加上级净补助收入后，地方财力实际为5227.11亿元，相较于总支出，存在明显的收支资金缺口。在当前上划比例提高、净补助增长缓慢、支出刚性未减背景下，县域财力呈现出地方留存比例下降、对土地收入依赖加深、转移支付支撑不足以及地区间财力失衡等结构性特征。

（一）县域政府地方财政总收入情况分析——财力初次分配

1.一般公共预算收入增长乏力，县域政府地方收支缺口逐年扩大

2017年，全省一般公共预算收入1.38万亿元，同比增长3.6%；其中，地方收入8171.53亿元，同比增长0.6%，在全国31个地区中（省、自治区、直辖市），收入规模居第二位，占全国的8.9%，但增速位列倒数第4。

（1）上级集中比例较高，多数地区超30%、苏南个别县甚至超过50%。在财政总收入中，政府性基金预算收入绝大部分留存地方，而一般公共预算收入通过共享分成、总额分成等方式向上集中，以实现财政收入在各级政府间统筹，且近年来集中比例有一定提高。2017年，全省县域一般公共预算收入上级集中1668.71亿元，同比增长8.5%、较上年提高0.7个百分点；占一般公共预算收入的比重为38.6%，创近5年新高，较上年提高2.1个百分点（见图3）。分地区看，有26个县域地区上级集中比例高于30%，其中6个县高于40%，苏州太仓和张家港甚至超50%。

  图3 江苏省县域一般公共预算收入        图4 江苏省县域地方一般公共预算

       上级集中规模及比例                收入、税收情况及税收贡献度

 

（2）地方收入增速明显放缓，县域地区出现负增长、收入质量处近6年最低水平。近年来，全省地方一般公共预算收入呈现增速下滑、占比下降态势，县域地区情况更为突出。2017年，全省县域地区地方一般公共预算收入2654.73亿元，同比下降0.7%，连续两年负增长，较2010年回落31个百分点（见图4）。其中，地方税收收入2163.46亿元，同比下降1.4%，对地方一般公共预算收入的贡献度[8]为81.5%，处近6年最低水平，且有超半数县域地区贡献度低于80%，其中6个地区低于70%。

在上级集中比例较高、地方收入质量下降、支出刚性增长等共同影响下，县域政府地方一般公共预算收支缺口逐年扩大。2017年，全省县域地区收支缺口达1093.37亿元，同比扩大152.74亿元；同时，该缺口近10年来逐年增大，2017年为2008年的5.3倍、年均增幅达20.3%，而地方一般公共预算收入规模仅为2008年的3.2倍、年均增幅13.8%（见图5）。在全省县域地区中，有36个县存在收支缺口且总体呈逐年扩大态势，仅苏南5个县存在结余。

 

图5  2008年-2017年江苏省县域地方    图6  净补助收入与一般公共预算

一般公共预算收入与收支缺口规模              收支缺口增速走势

 

2.政府性基金预算收入快速增长，县域政府对土地出让收入依赖度加深

政府性基金预算收入是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得，并专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的财政收入，是地方财力重要组成部分。从2008年-2017年数据看，除个别年份外，全省县域地区地方政府性基金预算收入总体呈快速增长态势。2017年，实现收入1824.94亿元，同比增长21.9%，较上年提高10.5个百分点；在全省县域地区中，28个县同比增长，其中12个县增长超100%。土地出让收入是政府性基金预算收入的主体部分（通常占80%以上），是政府项目支出的重要财力来源，也是近年来地方政府债务偿还的重要资金支撑。2017年，全省县域地区土地出让收入1683.38亿元，同比增长21.8%、较2016年提高9.8个百分点；占地方财政收入的比重为37.6%，为近10年次高水平，且近3年内明显逐年上升（见表1）。

表1  2008年-2017年江苏省县域地方级土地出让收入规模及占财政收入比重

单位：亿元、%

年份	地方财政收入	基金收入	土地收入	土地收入/ 地方财政收入
2008	1086.96	258.86	228.96	21.1
2009	1433.33	425.63	384.50	26.8
2010	2165.70	853.22	781.91	36.1
2011	2920.06	1215.48	1101.96	37.7
2012	3188.85	1258.74	1142.07	35.8
2013	3744.96	1545.53	1400.55	37.4
2014	4192.17	1742.77	1562.74	37.3
2015	4062.28	1343.56	1234.82	30.4
2016	4170.57	1496.64	1382.65	33.2
2017	4479.67	1824.94	1683.38	37.6

注：数据来源于人民银行。

 

（二）县域政府补助收入情况分析——财力再分配

税收返还和转移支付是现阶段解决财力不均衡问题的主要措施，但由于下级政府需要将部分预算收入上解给上级财政，主要包括体制上解与专项上解，因此，剔除地方政府上解支出后的净补助收入，才是在财力再分配过程中县域政府从上级政府实际获得的财力补助。

1.净补助收入增速明显下滑，对县域财政支出保障作用不足

2017年，全省县域地区获得净补助收入725.42亿元[9]，同比增长9.1%，但自2008年以来上级净补助收入增速显著放缓；其中2013年-2017年年均增速为9.1%，较2008年-2012年年均增速回落17.6个百分点（见图6）。同时，一般公共预算收支缺口继续扩大，2013年-2017年缺口额年均增长16.4%，快于净补助收入7.3个百分点。从规模上看，近10年县域净补助收入始终小于缺口规模，且差距从2008年的26.72亿元扩大至2017年的367.95亿元，即2017年一般公共预算支出中有9.8%的部分仍缺乏收入来源，较2008年提高7.2个百分点，显示转移支付在平抑地方财政收支缺口方面发挥了一定作用，但未达到预期效果。

2.净补助收入地区差异化明显，苏北县域净补助较多，苏南县域对上级贡献较大

各地净补助收入与地区经济发展、人口规模等密切相关。一方面，从全省县域地区2008年-2017年净补助收入总规模看，苏北县域地区获得净补助收入较多，而经济较为发达的苏南县域地区的净补助收入为负值，对上级财力有净贡献（见表2）。同时，与整体趋势一致，苏中、苏北县域近年来净补助收入增势趋弱，2013年-2017年年均增速分别为13.1%与6.8%，较2008年-2012年分别回落9.4个、16.2个百分点。另一方面，苏南县域地区对上级财力的净贡献呈快速增长态势，2013-2017年年均增速达34.7%，说明苏南地区对全省乃至全国的财力贡献作用较大。

表2  2008年-2017年江苏省县域净补助收入对比

单位：亿元

区域	上级补助收入	上解上级支出	净补助收入
苏北各县平均	245.08	39.78	205.30
苏中各县平均	192.40	67.72	124.68
苏南各县平均	167.74	206.55	-38.81

注：数据来源于有关财政部门。

 

（三）县域政府财力比较分析——最终财力分配情况

为分析县域政府最终财力情况，本文对全省县域地区2008年-2017年的地方政府财力进行了测算。结果显示：近年来，全省县域一般公共预算财力增长趋缓，而政府性基金预算财力增减波动较大，总体走势与一般公共预算收入、政府性基金预算收入走势相近。2017年，全省县域政府财力为5227.11亿元，同比增长7.1%。分类型看，一般公共预算财力3380.15亿元，同比增长1.2%，其中2013年-2017年年均增速较2008年-2012年回落18.4个百分点；政府性基金预算财力1846.96亿元，同比增长19.9%、低于近10年峰值74.6个百分点，也曾在2015年出现过大幅下降。分区域看，2017年苏北、苏中、苏南县域政府财力分别为1792.79亿元、1266.10亿元、2168.23亿元，同比分别增长7%、3.1%、9.7%。

据测算，全省县域一般公共预算财力和政府性基金预算财力分别处于中度失衡和严重失衡状态。在一般公共预算财力方面（见表3），41个县域地区中的财力峰值（最大值）均为谷值（最小值）的6倍以上，且极差持续加大，其中2017年极差为近10年最高值；观察变异系数[10]可得，全省县域政府一般公共预算财力处于中度失衡状态，2008年之后不平衡状况虽有所改善，但变异系数始终高于0.5。在政府性基金预算财力方面（见表4），41个县域地区中的财力峰值（最大值）均为谷值（最小值）的15倍以上；其中2010年、2011年、2016年变异系数大于1，处于严重失衡状态，其余年份也均超过0.7。

表3  2008年-2017年江苏省县域一般公共预算财力差异分析

单位：亿元

注：数据来源于有关财政部门。

表4  2008年-2017年江苏省县域政府性基金预算财力差异分析

单位：亿元

指标	2008年	2009年	2010年	2011年	2012年	2013年	2014年	2015年	2016年	2017年
Max	28.92	49.90	104.90	185.26	118.01	173.53	188.44	129.60	198.79	175.75
Min	1.04	1.66	2.27	1.60	3.82	5.58	7.86	4.15	5.56	11.29
Max/Min	27.72	30.12	46.12	116.00	30.87	31.11	23.96	31.27	35.74	15.57
变异系数	0.85	0.88	1.06	1.08	0.77	0.88	0.83	0.74	1.04	0.89

注：数据来源于有关财政部门。

 

三、县域政府财力持续发展的影响因素

（一）经济因素

1.经济增长进入新常态，全省GDP增速显著放缓

经济是税收存在和发展的基础，是税收的源泉，相应地，经济总量决定了税收规模。现阶段，全省乃至全国经济都正处于转变生产方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，且面临主要经济体的政策调整及其外溢效应变化等问题，导致包含县域经济在内的全省经济增速显著放缓，难以支撑税收收入的高增长，对地方财力增长的拉动作用显著减弱。2016年、2017年，全省GDP增速分别为7.8%、7.2%，呈逐渐下滑态势[11]；与之相应，2016年、2017年全省地方税收同比分别下降1.2%、0.7%。若剔除价格因素[12]，税收收入增速将更低。

2.县域产业结构不够合理、发展质量不高

产业结构在实质上反映了不同产业间的生产、交换与消费等方面存在的相互关系，在量上反映的是各产业间所呈现的比例关系，表现为各产业产值在GDP中所占的比例大小，是县域经济增长重要因素，增速及占比情况会直接决定对经济增长的贡献度和推动力，也直接影响县域地方政府的财力情况。总体来看，全省县域经济快速发展，也加快了产业结构调整步伐，多个县域经济体持续位居全国百强县之列[13]，但也存在部分县域经济结构发展不够合理，且调整不到位的现状，对经济增长、财力增加形成制约。一是工业产业内部结构存在调整空间。一般而言，行业税收是行业发展的重要体现，2017年，新沂、睢宁、丰县、金湖等苏北地区的高技术制造业[14]税收占第二产业的比重分别为0.5%、2.6%、2.6%、7.7%，苏中海安、海门占比为3.4%、7.2%，张家港也仅为2.5%；二是制造业总体处于产业链中低端，为外资做零配件加工和代工生产较多，研发能力薄弱；三是生产性服务业未有突破性发展，制约制造业向产业链高端攀升，直接影响实体经济创新能力提升。一旦经济周期及国际环境有变，如对外出口受阻或者外资企业撤退或者关闭，则势必会影响地方财力。

3.县域经济发展不平衡，部分县域财力增长乏力

由于自然条件、人力资源、公共交通、地理位置、政策优惠等方面存在差异，苏南地区县域经济发展迅速，政府财源丰富，拥有相对充裕的财力促进产业结构升级，进一步吸引产业附加值较高的外部投资，从而形成财源培育的良性循环。但苏中、苏北许多县不具备发达地区的优越条件，难以吸引优质投资和高端人才的流入，经济发展缓慢，对财力增长难以起到较大贡献，而且在一定时期内面临着苏南地区的“虹吸”。经济发展不平衡，必然导致县域财力增长受到影响。如2017年，排名前十县域地区（除启东）的GDP均超千亿元，均值高达1907.79亿元，为后十名地区GDP均值的4.9倍；与之相应，以税收为例，排名前5的县域地区税收收入均超百亿元，其中昆山市高达318.88亿元，而苏中、苏北等半数县仅在13亿元至30亿元区间，且苏中超半数县域地区负增长，苏北地区仅射阳县实现正增长[15]。

4.中美贸易摩擦不断升级，征税负面效应将逐渐显现

长期以来，全省县域地区外贸出口对全省出口及经济、税收等影响重大，2017年昆山、常熟、张家港、江阴出口均超百亿美元，其中昆山市高达545.04亿美元，仅低于北京、上海、浙江、广东、福建、山东6省市的全省规模。随着中美贸易冲突的升级及加征关税的正式实施，预计全年尤其是下半年对美进出口将大幅下降，直接影响的是进口货物增值税、关税等中央税种收入，但也间接影响企业所得税及中央对地方的税收返还等收入，影响县域政府财力增长。与此同时，当前制造业上下游产业链关联度日益提升，易形成连锁反应，如IT行业、通信设备等行业对主板生产、压电晶体、半导体、电路板等相关领域的联动效应，进而导致整个产业链相关行业企业订单量和利润等出现下降，影响整个环节税收。

（二）制度因素

我国现行的财税体制依托于1994年的分税制改革，但其更侧重对收入划分，而对各级政府的支出责任则没有明确。因此，呈现的状态是中央集中了绝大部分财力，但在现行政治体制下，上级政府会凭借纵向管辖权将一些应由本级承担的事权转嫁给下级政府；而地方政府特别是县域政府财力却在减少，但还要承担过重的支出责任。分税制体制设计不完善而引发的一些深层次矛盾逐渐显现出来，进而对地方财力的可持续性增长形成制约。

1.财权划分不合理

分税制改革后，全省中央级税收收入、地方级税收收入各占约5成；其中，近5年来县域税收收入占比最高为20.6%（2015年），最低值为18%（2017年）。在各级政府间财政收入划分时，一般遵循中央、省、市、县、乡顺序，通常到县乡政府时所剩无几。而且，分税制实施有两个前提和基础，一是税源充沛；二是税种选取、设置合理。一旦忽略这两个前提，分税制改革难以达到预期效果。但实际上1994年税制改革时这两个条件均未完全成熟，使得划给中央的税种优且量大，留给地方政府的税源小且分散；共享税分成时，主要选择增值税、所得税等与经济增长密切相关的税种进行分成，且中央拿分成比例大头，使得基层留成收入很难维持地方政府运转，甚至通过举债融资筹措资金，进行基础设施建设等，大大增加了县域政府的财政支出成本，间接影响县域政府财力增长。

2.事权划分不合理

财权划分在1994年已经定下了基调，而事权划分也就是财政支出责任划分在财权划分之后。现阶段，事权划分不清晰、支出责任重心逐渐下移已成事实，县域政府需要为公众提供医疗卫生、义务教育、社会救助、基础设施等公共服务，还需集中部分财力发展地方经济，否则财政税收则难以持续增长。一般而言，财政资金服务于政府职能，各级政府职责应与其拥有的财力相匹配，但现实中“上级政府出政策，下级政府出资金”现象较为常见，财力保障支出压力大、在经济发展方面缺乏资金，由此，难以更好地推动地方经济增长和财力增加。

3.地方税体系不健全难以为地方政府提供稳固税源

（1）地方税的主体税种缺乏。“营改增”之前，营业税在地方税体系中占绝对主导地位，但其它税种多是一些税源分散、收入不稳定、征管难度大、收入规模小的小税种，所以真正调节范围广、调节力度大、收入规模稳定且起支柱作用的税种只有营业税。2010年-2015年，县域政府地方营业税收入占其地方税收收入的比重为在27.2%-37.6%。营改增后，营业税退出了历史舞台，而其他地方税种规模较小，短期内难以承担地方主体税种缺失形成的收入缺口，使得县域政府更多的依赖土地、非税收入来筹措履职所需财力[16]。

（2）地方税的税权配置不够科学。在税收立法、征管、收益、政策调整等一系列权力中，核心是税收立法权。目前，我国税权未能按照“一级政府、一级事权、一级财权”的要求进行设置，中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央，几乎所有地方税税种的税法乃至实施细则均由中央制定及颁布，地方政府对这些税种只有有限的税收政策调整权，地方税权仅体现在征管权和部分收益权。全国税收政策特别是地方税政策“一刀切”的做法，使地方政府难以因地制宜决策，地方税收杠杆调节的可作为空间比较狭窄。

4.转移支付功能有所提升，但仍存在多种问题

（1）转移支付核定方法有待完善，非指定用途的财力性转移支付占比较低。一是转移支付资金分配指标未能及时调整或更新。省级财政核定市县级财政转移支付收入，分配指标主要是一些客观因素，如人均财力、标准财政收支、人口规模、地域面积等。但地方经济发展变动较大，原定分配指标未能及时调整或更新，相关市县个别项目转移支付资金长期未变[17]。二是一般转移支付占比有所提升，但非指定用途的财力性转移支付占比较低。近年来，一般转移支付比重提升，专项转移支付占比降低，但在一般转移支付中，非指定用途，真正可用于均衡财力、基本公共服务的财力性转移支付占比依然相对较低，难以高效发挥均衡财力的效用，如泰兴、兴化两市仅占2成左右。

（2）上级转移支付与地方需求不匹配，实际财力补偿功能亟待强化。部分转移支付项目拨付资金与所需资金量差距较大。如，义务教育由中央和地方共同承担支出责任，其中公用经费中央承担60%、地方承担40%，人员经费全部由地方承担（见表5）。再如，根据《江苏省湖泊保护条例》要求，各地加快推进湖泊综合治理，大力实施“退圩还湖”工程[18]，这个项目支出责任绝大部分由地方财政承担。如兴化市境内湖面较大，自2014年全面启动“退圩（渔）还湖”工程以来，每年需支出财政资金2亿元，而该市生态环保类转移支付仅2000万元，庞大的财政资金缺口和不断增加的公共服务资金需求之间产生了巨大不平衡。类似河流整治的环保项目均具有较强的外部性，本应受到上级财政转移支付的支持，但该项目投入较大，相应的转移支付补偿作用较弱，从而难以保障基层政府有效履职。

表5  2017年部分县域义务教育经费与退圩还湖支出统计表  

单位：亿元、%

地区	义务教育经费	占地方一般公共预算支出比重	地区	退圩还湖	转移支付占比
徐州: 邳州	25.79	23.3	泰州：兴化	2	10
睢宁	10.44	12.6
丰县	10.19	15.7
沛县	14.39	16.2
新沂	14.40	15.5
扬州: 仪征	5.35	9.3

注：数据来源于有关财政部门。

 

（3）专项转移支付多头管理效率低，相关资金难以充分补充地方财力。目前，专项转移支付范围几乎涉及所有地方政府事权项目，主要有两个特点，项目多、管理部门多，如涉农补贴专项转移支付，项目包括高标准农田建设、水利工程建设、河道疏浚、农桥建设、规模农业、农业保险及农机具购置等，涉及主管部门10多个[19]，涉农补助资金规模大，地方需分项目申报、分主管部门审批，且项目间功能交叉重叠，如高标准农田建设几乎涵盖了其他所有涉农项目，多部门管理的利益牵制，导致资金难以有效统筹使用。此外，省级财政主要通过建立项目库安排专项转移支付，即下级财政所申请的专项转移支付项目只能是项目库中的某一项才会获得批准，所以地方政府为将本地项目与专项转移支付相对应，进而最大限度地获得上级政府的转移支付，存在包装、更改项目的行为或冲动。

（三）其他因素

1.县域政府债务存风险隐患

近年来，县域政府承担的支出责任逐年增加，为减少财政收入和支出之间的矛盾，越来越多的县级政府通过对外举债的方式来为弥补支出增加带来的财力缺口。随着政府对公共服务领域不断加大投入，县级政府债务规模也越来越大[20]，既需要应对存量债务，又存在大量新的融资需求，还存在一定规模的隐性债务及融资平台公司债务。而且地方融资平台监管趋严后，县级政府为应对不断增加的融资需求及到期偿债需求，主要依赖土地出让收入还本付息，但是，由于土地资源的稀缺性及房地产市场调控形势下，未来土地市场存在较大的不确定性，一旦出现债务风险，可能向金融领域传导，将对县域政府财力的稳定性造成重大隐患。

2.技术进步与创新不够

技术进步可以创造经济效益，产生市场价值，能够有效扩充包括县域政府在内的地方政府财源和增加政府财政收入。技术进步方面若存在不足，则对财政收入规模形成制约，主要体现在两个方面：一是技术进步往往能够带动生产速度、生产质量提高，GND或GDP增长也快，财政收入增值就有了充分财源，反之则带来相反的结果；二是技术进步必然带来物耗比例降低，经济效益提高。有效专利的维持状态是衡量企业地区自主创新能力和市场竞争力的重要指标，2017年，全省的有效发明专利五年以上维持率为62.6%，处于较低水平（见表6），这在很大程度上也反映了全省县域地区的技术进步和创新不够。由于产品附加值能够产生更多的税收等财政收入，所以技术进步对财政收入的影响更为直接和明显。

表6  2017年全国各地区有效发明专利五年以上维持状况

注：数据来源于国家知识产权局网站。

 

3.地方发展模式还未根本转变

改革开放三十多年来，中国经济发展模式正在逐步转变，但部分地区尤其是县域地区尚未根本扭转，这在江苏省也有着明显体现。许多地方粗放型、外延性的发展增长方式仍然占据着重要地位。如长江沿岸布局了不少燃煤发电和化工企业，甚至部分支持政策到目前为止仍在执行[21]。苏北地区分别在苏南、浙江污染企业转移时期、太湖污染治理时期承接了很多污染企业，如泰兴化工园区，地方治理环境投入资金甚至达企业对地方财力贡献的两倍，这在一定程度上造成了地方财力的损失和浪费。

四、推动县域政府财力持续发展的政策建议

（一）优化县域产业结构，加快县域经济转型升级

进一步加大减税降费力度，切实降低企业负担，激发市场活力，筑牢经济和税收增长基础；通过发挥税收优惠政策的导向作用，引导地方积极培育新动能新业态，优化调整三次产业结构，促进生产性服务业发展，助力制造业向高端纵深领域延伸；重视技术创新和知识产权保护，支持和引导企业增加研发投入力度，强化县域经济增长内生性和外部挑战应对韧性；拓展对外开放内涵和外延，提升企业在全球产业价值链上竞争力。

（二）积极培育地方主体税种，促进县域地区协调发展

加快开发适合地方征收的税源，在适当增加增值税、企业所得税等共享税种地方分享比例的同时，以房产税、资源税、环境保护税等税收改革为契机，积极培育地方主体税种，探索构建地方税体系；赋予地方政府更多的税收管理权限，提高地方政府在增值税、所得税中的分配比例，对地方政府形成有效激励；完善地区间发展协调机制，经济发达县域重点培育高科技产业集群、建成领军企业，强化各地区间产业转移承接和功能互补。

（三）理顺中央与地方政府关系，合理划分政府财权、事权

进一步理顺中央、地方政府关系，细化各级政府间财权、事权，加快推进政府间事权与支出责任划分。按照财权、事权及支出责任相互匹配的原则，进一步细化事权和支出责任划分的具体操作标准，明确县级政府在教育、医疗卫生、社会保障与就业等公共服务方面的事权划分及支出责任，减少地方政府事权和支出责任，将其支出重心适当向上级政府转移，发挥中央、省级政府在公共服务供给中的作用，减轻县域政府财政支出压力。

（四）健全转移支付制度，提升转移支付效率和功能

扩大一般性转移支付规模，提高财力性转移支付比重，减少专项转移支付补助；进一步优化转移支付结构，清理整合转移支付项目，建立专项转移支付资金项目库，加大对跨地区的工程项目、社会保障和医疗、教育的转移支付力度；增强激励约束政策的透明度和影响力，明确转移支付资金使用效应评价标准，加强重大转移支付项目的跟踪监测、适时调整，从转移支付预算编制到具体执行，从预算执行过程中的资金分配、拨付到具体使用，从资金使用过程中的规范管理到效益评估等，逐步将转移支付各个环节纳入监督范围，提高政府间财政转移支付效率和提升地方政府公共产品提供能力。

 

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