王伟同 徐溶壑 周佳音／东北财经大学
内容提要：在中国的五级行政管理体制中，县级和乡级政府是国家治理体制框架的基层力量，县乡财政体制是乡村振兴、精准扶贫得以顺利推行的制度保障。本文以中国县乡财政体制改革为切入点，梳理了从分税制到省直管县再到乡财县管下的县乡财政体制改革历程，着重阐释了不同县乡财政管理体制变革背后的内在逻辑，提炼了新时代县乡财政体制改革的现状以及面临的问题和挑战, 在此基础上提出了完善县乡财政体制的改革方向。
关键词：县乡财政体制 地方财政管理 省直管县 乡财县管
地方财政管理是我国财政管理体系的重要内容，也是落实国家“两个百年”发展目标的重要制度基础。当前国家实施的乡村振兴和精准扶贫两大战略均需要基层财政给予有力的制度保障，但目前县乡财政管理体制不顺、基层财政能力薄弱、收支矛盾突出，成为制约国家乡村发展的重要制度瓶颈，县乡财政已成为我国地方财政管理中矛盾较为集中的环节。如何解决县乡财政管理体制的困境、提高县乡财政管理的效率和能力，是确保我国乡村振兴、精准扶贫等战略顺利实施的重要制度抓手，也是推进国家治理现代化、实现“两个百年”发展目标的关键要义。
一、中国县乡财政体制改革的历程与逻辑
县乡财政体制是一项为增效、确权及调控而施行的经济制度，县乡财政体制的主要内容包括建立财政管理体系、实现县乡两级财政权责及收支范围的划分、兼顾当地经济与民生的协调健康发展等。成熟的县乡财政体制有助于明确多层级政府间的财政事权与支出责任，能够进一步实现对县乡财政资金的有效分配，最终提高中央政府对县乡政府的管理效率。本文首先梳理现行县乡财政体制的形成过程及内在逻辑，以分税制改革、省直管县以及乡财县管为标志性时点，分别观察各阶段县乡财政体制的运作方式及其对县乡政府财权与事权、地方政府行为的影响。
(一)分税制改革下的县乡财政体制
1.分税制改革的制度背景与出台原因
分税制改革的提出源于财政包干体制时期的财政运行状况和央地财政关系。中华人民共和国成立后至改革开放前，我国实行了“一灶吃饭”的财政体制。在此期间，县级财政有三种模式，即统收统支模式、分类分成模式和总额分成模式。这三种模式的实质是按照中央统一计划进行财政收支的财政体制，地方政府发展当地经济的积极性不高。1953年，为了提升地方政府参与“一五”计划的积极性，中央政府统一领导，对县级政府实行了分级管理的财政管理模式，将乡级预算并入县级财政预算，从而使乡级预算正式列入国家预算。1958年，我国试图建立乡镇财政的前身——公社财政，但在20世纪60年代初，公社财政逐渐失去了其主要职能，回退到统收统支体制。在此期间，我国国家治理的主要目标是促进工业化的发展，县乡财政始终服务于国家需求，故地方财政自主性相对较低。1978年，党的十一届三中全会确立了社会主义市场经济体制改革的基本思路，同时实行了“分灶吃饭”的财政包干体制。虽然不同阶段财政包干的具体形式不同，但总体而言财政包干体制旨在提高基层政府的积极性，促进地方经济发展，回应了放权让利的政策取向。1983年，随着乡镇政府的成立，乡级财政逐步建立起来。财政包干体制赋予了乡镇政府一定的财政自主权。在财政包干体制下，为了获得更多的留存收益，县乡政府往往采取掠夺的方式获取经济资源，导致了重复建设、市场分割等局面的形成。同时，随着地方财政收入的激增，中央财政的“两个比重”日益下降，这与中央构建激励机制的初衷背道而驰，进一步的财政改革便应运而生。
2.分税制改革的政策方案
1993年11月，中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，从1994年起，将财政包干制转变为分税制预算财政管理体制。1993年12月颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》进一步对分税制的细节规划做出详尽说明。分税制改革的主要内容包括三个方面：一是分设国税和地税两个征收机构，明确中央和地方政府的事权和支出责任；二是划分了中央税种、地方税种，以及中央与地方共享税种；三是进一步规范了中央对地方的转移支付制度。分税制改革在很大程度上化解了中央财政能力日益薄弱的困境，扭转了“两个比重”的持续下降(图1)。改革以后，地方政府“分灶吃饭”、“自给自足”的状况得以纠正，地方财力呈现高度依赖中央财政的局面。
图1 分税制改革前后央地财政收支比重变化
3.分税制改革对县乡政府财权与事权的影响
分税制改革造成部分地区县乡财政困难，也造成政府横向财力与纵向财力不平衡，与此同时，县乡政府的财权与事权也出现了不对等现象。分税制改革属于财政集权性质的改革，将地方各级财政资源进行集中。改革把税源稳定、税基宽泛的税种划分为中央税或中央与地方共享税，而将税源不稳定、税基较分散的税种划归地方税，这对基层政府的税收征管提出了较大挑战，也在很大程度上减少了地方的税收收入。例如分税制改革前，乡镇企业上缴的企业税是县乡政府重要的收入来源；改革后，这部分税收被划分为中央政府收入，大大降低了县乡政府的财政收入水平。此外，分税制改革导致部分省、市级财政压力层层向下传导至县乡级财政，这在很大程度上加重了基层政府的财政收支缺口。但周飞舟(2006)指出，分税制改革虽然加大了县乡财政的收支缺口，但上级财政的转移支付几乎完全弥补了改革造成的县乡财政缺口，使之与改革前基本持平。总体而言，1994年分税制改革虽然明确了中央与省级财政收支划分标准，但对省以下财政体制缺乏明确要求，因而各省均根据实际情况，自行确定县乡财政运行体制，缺乏科学合理的划分标准。这导致了省级以下各级政府的纵向财政失衡，形成了事权和财权的错配，导致县乡政府面临巨大的财政压力；同时，分税制导致了地区间横向财政资源错配，使得各地区公共服务供给存在较大差异。
4.分税制改革对县乡政府行为的影响
分税制改革前，县乡政府的主要税收来源是当地企业。分税制改革后，县乡政府获取财政收入的行为发生了变化，开始依赖其他地方性税收和预算外收入。分税制改革前，乡镇企业发展势头良好，许多县乡政府依靠乡镇企业获得足够的财力。分税制建立了垂直管理的税收征管体制，再加上“国企留利、专项资金不再作为预算外收入”的政策调整，几乎切断了先前县乡政府通过所辖企业实现大量财政收入的途径，在一定程度上解决了县乡政府“藏富于企”的老问题。但同时，改革也打击了县乡政府兴办地方企业的积极性，县乡政府开始大规模地将乡镇企业和部分国有企业改造为民营企业，原有的区域封锁逐步被打破。与此同时，大量的坏账和亏损使乡镇企业面临着沉重的债务负担，需要地方政府来兜底。在日益严峻的资金需求下，县乡政府要想扩大财力，必须通过其他渠道获得额外收入。巨大的财政压力使县乡政府开始突破体制约束，采取乱收费的形式从部分农业税种中攫取资金。这种不规范的手段很快被中央取缔，而县乡财政收支规模的高度不匹配迫使县乡政府开始寻找新出路。在改革开放的背景下，中国的市场化和城市化进程带来了大量体制外的流动要素，土地开始成为市场化的要素和城市化的工具。以“土地出让金”为主的预算外收入和由此扩展形成的“土地财政”便成为分税制改革后地方政府获取收入的主要形式。
5.分税制改革完善阶段的财政体制调整
分税制改革划分了中央和省级政府的税收分成标准，但未对省级以下的财政体制做出明确安排，因此，省级以下的财政体制只能由地方政府自行决定。分税制改革后，增值税属于央地共享税，其中75%属于中央政府，25%属于省级以下政府。营业税是地方政府的主要税种。但由于不同地区之间经济和社会发展的巨大差异，中央政府很难根据不同地区的需求和能力制定统一的国家标准来划分省以下的财政收入。2002年的所得税分享改革进一步对央地财力分配做出调整，也对省以下财政收入划分提出了新要求。2002年，国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题》，将完善省以下财政体制提上日程，敦促大多数省份重新调整财政收入划分标准。自此，每个地区开始根据自己的经济社会发展状况，纷纷出台各自的财政收入划分办法。
(二)省直管县时期的县乡财政体制
1.省直管县改革的出台原因
省直管县改革的出台，与市管县模式的运行困境有关。20世纪80年代以来，我国先后建立了省、县、乡三级行政区划，在当时，省以下财政主要实行省管县的财政体制。20世纪80—90年代，在分税制改革前夕，地改市政策逐步在全国范围内推行。由此，市管县财政管理模式开始取代省管县模式，成为地方财政管理体制的主流。市管县体制适应了当时分税制的要求，也符合社会主义市场经济体制和城乡二元化的国情。它不仅保证了市场经济在政治层面的有效运行，而且有利于城乡互补、共同发展。但是，随着我国市场化改革的逐步推进，县域经济开始高速发展，三农问题成为国家关注的焦点，县域经济和县域财政的重要性日益凸显。但市管县体制在一定程度上制约了县域经济的发展，主要表现为：其一，市管县体制降低了省级以下各级政府财政管理体制的效率，各级财政缺乏互动性。这在一定程度上导致了省、市、县三级财政关系的弱化，同时也抑制了县级政府的自主权和发展经济的积极性，进一步制约着县域经济可持续发展。其二，市管县体制逐步将县级财力向上集中至市级，但财力向上集中的同时，支出责任却相应下转，加大了县乡财政压力；在此过程中，“市刮县”、“市卡县”现象频发，进一步加剧了县乡财政困难。为增强省级政府宏观调控能力、缓解县乡财政困难、增强县级政府活力、促进县域经济长远发展，全国部分省市开始逐步将市管县改革为省管县体制，由此开启了省直管县财政体制改革的热潮。
2.省直管县改革的政策方案
省直管县财政体制改革于2004年开始试点，并在随后几年中逐步向全国推广。这一过程可被视为政府治理结构的“渐进式”改革，是政府层级改革的重要组成部分。其目的是通过建立省直管县体制，将财政层级减少一级，最终达到减少政府级次、优化政府职能、推进财政管理体制“扁平化”的目标。省直管县的具体改革方式主要分为三种：一是仅在财政体制上实行省管县，在行政体制上仍保留市政府对县政府的行政权力；二是允许县政府在审批权限上享有市级权力，即“扩权强县”政策；三是在行政权力和组织结构上保持市县一致，真正实现省直管县。省直管县财政体制的内涵，是指省级政府直接编制县级政府预算、直接划分县级政府收入；同时，转移支付、专项资金补助、债务管理、资金调度等经济权限也由省级政府直接下放给县级政府。省直管县财政体制有两个重要的制度功能，一是缓解县级政府财政困难。在收入分配方面，省直管县通过提高县级财政在税收分成中的比重，显著增加了县级政府的自主财力；在资金往来方面，政府层级的减少也可以防止省县间财政资金上划及下拨过程中与市政府存在交叠，进而防控市级财政截留形成的“漏斗效应”。二是赋予县级政府官员发展经济的内在动力。省直管县财政体制改革赋予县级政府更多税收分成的同时，也赋予了县级政府更多的事权和支出责任。因此，这项改革实质上属于财政分权改革，县级官员由此获得了区域间良性竞争的有力激励，从而有助于促进县乡区域经济增长。
3.省直管县改革对县乡政府财权与事权的影响
省直管县对县乡政府财权与事权的政策效果主要体现在以下几个方面。一是提高了县级财政收入水平。从长远来看，可以改善县域财政持续增收的空间。对大多数实行省直管县财政体制改革的县来说，各项财政收支指标年均增长率均达到两位数。二是提高了县级财政的自主权和运转效率。通过省直接管理县级财政，大大提高了各类财政资金的调度效率，对提高县级财政自主性也起到了很大作用。对大多数实行省直管县财政体制改革的县来说，其财政自主性和积极性都有了较大幅度的提高，资金周转率也有了很大提升，这有利于促进县级财力的长期增长。三是该项改革也提高了省级政府的宏观调控能力。省级政府可以绕开市级政府，根据各地经济发展和财政运行的实际情况，直接调控基层政府的发展方式，如有必要可直接补贴资金，极大地促进了地区财力的均衡。然而，省直管县财政体制改革也导致了市县间事权和财力的不匹配。行政体制市管县与财政体制省管县并行，这就导致了市县之间事权与支出责任的划分存在错位。县级政府的财力由省级政府调节，而其事权则由市级政府根据当地发展规划制定。对县级政府而言，其不仅受到省级政府对财力的直接掌控和制约，还受到市级政府统一行政指挥与事权安排的制约，这会造成县级政府左右为难，由此形成巨大的制度矛盾，一方面极大地增加了县级政府的工作难度，另一方面又阻碍了县级财政的运行效率。
4.省直管县改革对地方政府行为的影响
一是对省级政府行为的影响。县乡经济的发展可以为全省经济发展提供基础动力，其经济发展成果也可以产生溢出效应，从而带动整个地区的共同进步。省级政府从自身利益出发，具有很大的积极性来主导改革进程。但是，在推进省直管县体制改革的过程中，省级政府为了在短时间内实现一定的经济效益，往往会优先选择经济强县进行经济援助，而经济基础薄弱的地区则会被暂时搁置。二是对市级政府行为的影响。虽然改革并不直接涉及市级政府，但市级政府是改革中利益触动最大的主体。它不仅失去了省级财政资助的部分财力，还会损失改革地区县级政府的上解财力，更是失去了行政层面的政治权威。因此，市级政府缺乏推进省直管县改革的内在动力。考虑到本级财政利益，市级政府往往会选择无视省级政府下达的发展县乡财政的任务，而是选择将更多的财政资源投入到本市城区，培育市级财源。三是对县级政府行为的影响。改革实施后，县级政府的可支配财力及其财政资金使用自主权迅速提升，有利于县级政府根据经济形势和本地需要发展经济。但是，增强县级财政自主权的后果是，县级官员很可能为了追求经济效益，产生以下两个方面的资金投入倾斜：一是大力开展基础设施建设，造成了重复建设、过度投资、公共服务供给滞后等后果；二是各县级政府为获取长期税源而大力招商引资，加剧了县域间的横向竞争和县市间的纵向竞争。
(三)乡财县管时期的县乡财政体制
1.乡财县管改革的出台原因
乡镇政府财政困难是乡财县管财政改革的直接原因。分税制改革没有彻底理顺省级以下各级政府的财税关系，省级以下的税收分成安排没有统一的标准，导致了县乡财政体制作为省级以下的基层财政体制没有规范可循。因此，县乡财政面临着非常严峻的压力，也催生出大量的基层政府债务，乡镇债务还本付息压力较大，逾期债务占全部债务的一半以上，有些债务甚至拖欠长达十年。积极化解乡镇债务危机及其引发的财政困境，成为当时基层财政体制改革的紧迫任务。除了上述财政压力，21世纪初实施的农村税费改革以釜底抽薪的方式进一步加剧了县乡财政困难。2002年起，我国开始实施农村税费改革，并逐步取消农业税，降低了县乡政府的财政收入；但同时，上级政府下达的财政支出任务没有相应减少，这无疑对县乡政府造成了减收和增支的双重挑战。取消农业税后，大部分的农村公共服务资金只能动用基层政府财政结余，这导致县乡财政压力剧增，负债规模出现新一轮增加。由此可见，分税制改革以后，县乡财政始终面临着较大的财政压力。在上述背景下，我国进行了乡财县管财政体制改革。其目的是建立规范的县乡财政体制框架，有效约束县乡政府行为，减轻县乡财政压力，同时防范和化解乡镇债务风险。
2.乡财县管改革的政策方案
2002年，国务院批转了财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》，2003年，安徽省率先实施了乡财县管改革。此后，湖北、河北、河南、黑龙江、吉林、内蒙古等省和自治区也先后试点，但政策的全面实行是在2006年财政部颁布《关于进一步推进乡财县管工作的通知》以后。根据规定，除财政收支规模较大、具有一定管理水平的乡镇外，原则上均应实行乡财县管。截至2008年底，全国已有29个省区约2.3万个乡镇实行了乡财县管改革；截至2011年底，约占全国乡镇总数86.1%的乡镇实行了乡财县管改革。《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》(财预〔2006〕402号)明确指出，实行乡财县管的含义和内容是，保持乡镇政府管理财政的法律主体地位不变、财政资金的所有权和使用权不变、乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。县级财政部门需要在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督。乡镇政府在县级财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。因此，这一改革又被称为“乡财县管乡用”。
3.乡财县管改革对县乡政府财权与事权的影响
实行乡财县管后，乡镇不能随意举债，遏制了乡镇债务的过快膨胀；同时，改革还要求彻底清查乡镇债务，对乡镇债务“先刹车、后消肿”，逐步消化乡镇存量债务，在很大程度上化解了乡镇债务的难题。但在化解乡镇债务危机的过程中，为了控制乡镇政府使用财政资金的随意性，乡财县管改革要求由县级政府监管乡镇政府预算内财政收支管理的权限。因此，改革虽然名义上保留了乡级政府对本级财政资金的所有权和使用权，但实际上，大部分乡级财权均上划至县级。乡镇财力显著减少，主要依靠上级政府的转移支付来获取财力，呈现出乡镇财政高度依赖县级财政的局面。然而，当时县乡之间的财政转移支付制度尚不完善，导致乡镇政府的财力锐减。而当乡镇政府的财权上移到县，相应的支出责任却并未同步转移至县，许多公共服务诸如教育、卫生等依旧由乡镇财政负责，也就是说，事权划分在县乡政府层级间模糊不清。这种财权与事权不相匹配的局面一方面导致乡镇政府财力自主权的下降，抑制了其发展经济的积极性；另一方面也使乡镇政府无力承担既定的财政支出责任，导致公共服务供给难以满足公众需求。总体而言，乡财县管并未从根本上缓解县乡财政的困难，而是加重了乡镇财政的运转压力，造成了乡镇公共服务供给缺位。同时，虽然乡镇财力上移至县级财政，但乡镇财政收支矛盾、债务风险等负面因素也随之转移，这无形中对县级财政造成了隐性财政压力。
4.乡财县管改革对县乡政府行为的影响
乡财县管改革要求乡镇财政按照“保工资、保运转、保重点”的顺序合理安排支出，在很大程度上保证了工资发放等问题。另一方面，乡财县管通过加强县级政府对乡级政府的监督和引导，在一定程度上实现了对乡级政府行为的制约，堵住其乱收费、乱支出、乱借债的口子。然而，乡财县管制度也在一定程度上削弱了乡镇财政的自主权，降低了乡镇财政管理的内在动力和责任意识，助长了地方官员“等、靠、要”的惰性思想。财力的上划使乡级政府难以为辖区居民提供足够的公共服务，而县级政府并未承担起相应事权，仍然安排乡镇政府承担与其可支配财力不匹配的支出责任，这使得乡镇政府为增加本级财力，并没有严格执行上级规定的预算编制，财政收支数额也没有全部纳入预算，甚至开始大量依赖预算外收入来弥补其财力缺口。
二、新时代县乡财政体制的运行现状
通过对县乡财政体制沿革的梳理，不难发现为顺应时代进步与发展需要而施行的财政体制改革举措一方面带来了财政管理效率的增进，另一方面也加剧了诸多市县、县乡之间的矛盾。为了更好迎合新时代的经济形势和发展目标，有必要基于当前县乡财政体制运行现状进行总结，提炼改革进程中所面对的问题与挑战，以更好推进新时代县乡财政体制改革。
(一)新时代县乡财政体制改革背景
早期的乡财县管由于财权集中在县级政府，乡镇政府事权与支出责任不匹配的问题越来越突出。举例来说，乡财县管财政体制初期取消了乡镇金库，将乡级收入划归县级财政统收统支。在当时，这种体制有效保障了乡镇工资发放、机构正常运转，但是也在一定程度上影响了乡镇培植财源、发展经济的积极性。2018年1月，我国决定实施乡村振兴战略，在此背景之下，乡镇政府需要承担更多的发展和扶贫任务。然而，在原有的乡财县管体制下，乡镇政府在推进乡村振兴和精准扶贫时，所需资金只能由上级政府逐级审批拨付。这种财权归县级政府而支出责任归乡镇政府的模式，大大降低了乡镇政府的积极性。因此，旧有体制并不能完全适应时代发展，乡镇政府开始需要财政自主权，原有的乡财县管体制面临着诸多问题和挑战。为适应新时期的经济形势和发展需求，我国开始酝酿新一轮的县乡财政体制改革。
新时代背景下，为深化体制改革、大力实施乡村振兴战略、促进县域经济健康发展，多地开始调整和完善乡财县管体制。“乡镇一级政府，没有财力，就无所谓压力，更谈不上动力”，为使乡镇政府承担起相应的支出责任，部分地区开始出台一系列政策，为促进县乡经济协调发展注入强大动力。就各地财政体制改革的具体内容来看，大体主要包含以下几个方面：首先是划分县、乡收入范围，达到科学规范财政管理的目的；其次，厘清县、乡支出责任，以缓解乡镇财政保障能力不足的问题；此外，进一步完善转移支付制度，制定了奖惩措施，激发县乡政府发展地方经济的积极性。但目前，新一轮乡财县管改革尚处于试点阶段，大部分地区的县乡财政体制仍面临较多的问题和挑战。
(二)新时代县乡财政体制面临的问题与挑战
1.乡镇政府职能弱化，增收积极性不高
实施乡财县管后，虽然乡镇预算内资金主要用于保障工资和基本运转，但大部分乡镇财政收支仍有缺口。“上面千条线，下面一根针”，上级部门安排的各项工作最终都将落实到乡镇一级，乡镇政府公共资金的实际需求远超预算标准。同时，原有的乡财县管体制取消了乡镇一级财政，县乡财政统设账户、统一管理，乡镇政府在使用资金时，需要经过预算编制、审批等诸多程序，相当繁琐。乡级政府收入过少，且上层财政对基层资金的控制力度过大，预算管理严格、资金调动缺乏灵活性，部分地区急需的资金不能很快到位，导致乡镇政府工作积极性减弱、资金流动受阻。另一方面，收入任务的设置缺乏合理性，难以调动乡镇政府的积极性。部分市县将远超乡镇可实现的收入考核任务下发乡镇，乡镇如若不能完成收入任务，将不能享受超额收入返还政策，这将导致基层政府增收积极性严重不足。同时，乡镇政府认为，无论增收多少，最终流入乡镇的财政收入有限，多收少收、早收晚收与乡镇无关，如需使用资金则可以直接向县级财政申请。在这种情况下，乡镇财政的收入职能逐渐弱化，乡镇政府向上依赖的思想严重，上级政府要求怎么做就怎么做，工作重点完全脱离了地方实际情况。
2.乡镇债务规模庞大，化债任务任重道远
多年以来，乡镇政府积欠的债务规模十分庞大。据农业部统计，1999年全国乡镇年末债务余额为2200亿元左右，平均每个乡镇负债400余万元；2006年第二次全国农业普查数据显示，全国乡镇年末债务余额为3925.99亿元，平均每个乡镇负债1129.59万元，占当年财政总收入的62.4%，占当年年末资产总额的52.68%，乡镇财政负债率远高于中央、省、市和县四级政府；2013年审计署公布的全国政府性债务审计结果显示，全国乡镇政府负有偿还责任、担保责任或救助责任的债务分别达3070.12亿元、116.02亿元和461.15亿元，共计3647.29亿元，平均每个乡镇负债1049.40万元。由上述数据可知，近年来乡镇年末债务余额有所下降，但债务总规模依旧不容乐观。在乡财县管体制下，乡级财政收支虽被严格控制，但对于债务化解而言仍是杯水车薪。获取偿债资金的关键是通过促进地区经济发展创造收入，开源节流，以此逐步化解乡镇债务。然而，在实施乡财县管后，乡镇政府普遍认为县级财政会包揽乡镇旧债，这种“预算软约束”导致乡镇政府没有发展经济、增收减支来偿还债务的压力和动力。
3.事权和支出责任界定不规范、不合理、不明确
乡财县管改革虽然在很大程度上解决了当时乡镇政府财政运行困难的问题，但并没有从根本上理顺县乡财政体制之间的关系，尚存在一些制度缺陷，如事权和支出责任的界定不规范、不合理、不明确。首先，省以下财政事权和支出责任划分不够规范。有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。其次，中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，而一些宜由地方负责的事务中央则承担过多，导致地方没有担负起应有的支出责任。细化到省以下，同样存在着类似的事权及支出责任的不合理安排，例如，改革中乡财县管的权力边界划分不清，往往出现上级县市将过多支出责任下放乡镇，但相关资金并没有配套到位。这种情形一方面导致乡镇政府财力自主权的下降，抑制了其发展经济的积极性；另一方面也使乡镇政府无力承担既定的财政支出责任，公共服务的供给也难以满足公众的需求。再次，不少县市和乡镇提供基本公共服务的职责存在重叠，共同承担的事项较多。具体来说，乡镇财政的支出责任在改革中没有明确界定，这种乡镇权力主体与责任主体相分离导致乡镇对财政管理监督责任出现推卸。
4.资金使用效率低下，市县财政平衡负担加重
近年来，我国大力推进“乡村振兴”和“精准扶贫”战略，各类扶贫、振兴专项资金涌现。这些专项资金数量众多、种类庞杂，基础财政对许多专项资金控制能力不足，最终导致资金使用效率低下，难以最大限度地发挥扶贫和振兴专项资金的作用。此外，许多市县仍属于体制补助县，需要依靠上级大量的转移支付来维持运营。随着乡财县管改革的不断推进，预算软约束所导致的财力下移、缺口上移进一步加大了市县本级财政平衡压力。在新的体制下，县级财政承担了相对以往更大的财政平衡压力，资金调度能力普遍下降，资金使用效率也较难有大的突破。
5.人员紧缺、信息化管理滞后
随着扶贫资金和振兴专项资金的增加，乡镇政府业务量不断增长，需要基层政府履行的职责也越来越多。以精准扶贫为例，一是需要建档立卡和动态管理，二是对不同类型的贫困户要施行不同的扶贫政策，以上两点不仅操作难度较大，而且对工作人员也提出了更高要求，基层工作人员需求越来越大。如今，各项财政资金的下发都需要实施网络信息化，便于查询和管理，特别是精准扶贫工作，需要建档立卡、动态跟踪资金使用情况，因此，网络信息化在县乡财政体制运行中非常必要。但在实际工作中，基层网络信息化管理仍然十分薄弱，不仅缺乏信息化工作人员，而且普遍缺乏信息设备。尤其每年年底工作汇总前，基层部门需要集中整理大量资料及数据信息，许多乡镇工作人员甚至集体在网吧等网络设备和网络信号较好的地方工作，大大增加了工作的不便、影响了工作效率。
三、新时代县乡财政体制的改革方向
通过前文对县乡财政管理体制变革及内在逻辑的梳理，本文剖析了中国县乡财政管理中存在的突出问题和制度症结，本部分进一步提出对县乡财政体制改革的方向展望与政策建议。
(一)强化乡镇政府职能，完善绩效考核体系，提升乡镇政府积极性
乡财县管重新分配了县乡政府的社会资源和财政权责，使乡镇财政高度依赖县级财政，进而导致乡镇政府财政自主权下降，抑制了其发展经济的积极性。在深化改革过程中，应注意保持基层政府收入基础的相对稳定，保证大多数乡镇的超收能力。应恢复乡镇金库，将收入上缴县级财政、支出下划乡镇，使乡镇有足够的财力以维持有效的公共服务供给，进而改善乡镇财政高度依赖县级财政的现状。地方经济发展的制约因素在县域，县域经济发展的制约因素在农村。故凡是按照体制规定应该留给乡镇的，都必须留给乡镇，一定不能出现“鞭打快牛”而挫伤乡镇发展经济积极性的情况。其次，应加强集体和个人层面的联动考核。陶然等(2010)曾指出，在县乡一级政府中，综合目标责任制考核的结果更多与经济奖励挂钩，而非政治提拔。为避免乡镇政府官员懒政惰政，在完善财政体制改革奖惩制度的同时，可以将地方经济发展与乡镇主要领导的政治晋升结合起来，增强乡镇干部发展经济的内在激励，为农村经济的长期发展和县乡财政状况的持续改善奠定良好的基础。
(二)有效化解乡镇政府债务风险
减少并消除乡镇政府债务是县乡财政体制改革的重要目标，其具体措施包括：摸清底数，核实债务，强化管理，严控新债。在实际工作中，乡镇政府应严控职务消费、严禁随意举债，管住收入的“袋子”、扎严支出的“口子”，以“先刹车、后消肿”的原则锁定旧债、清理债权债务。同时应加强对债权债务的信息化管理，实行动态监控，有效杜绝新增债务。从行政管理角度考察，当前我国乡镇领导任期短、变动频繁，甚至出现不到任期届满就发生人事变动的情况，难以有效对任期内债务进行长期把控，上级政府也难以对乡镇官员进行债务追责。此外，目前我国对财政违规违纪行为的责任追究不够严格，对于过度举债的责任人和相关行为缺乏严厉有效的处罚措施。未来应重点解决乡镇债务领域的制度缺失问题。
(三)科学合理地调整政府间财政关系
乡财县管将乡镇的财政缺口上移至县级政府，同时，在新的县乡财政体制下，乡镇政府认为财政收入多收少受都不会进入自己口袋，所以积极性普遍下降，这会导致县级政府集中的财力反倒比改革前县乡总财力更少；与之相对的是，改革后县级财政需要承担本级以及乡镇两级的支出责任，压力非但没有减缓，反倒有所增长。故总能听到县级政府“承担具体的支出责任，需要更多的配套资金和完善的转移支付体系”的呼声。鉴于此，县乡财政体制进一步改革的方向首先应是在县级政府主导本级和乡镇的基本公共服务提供的基础上，通过建立和完善奖补机制，调动乡镇积极性，把乡镇政府在公共服务提供以及财政收入获取的位置突显出来，最终实现县乡政府统筹发展。其次，要进一步完善省、市对县、乡政府的转移支付制度。事权与支出责任的不匹配导致了基层政府在财力紧缺的条件下依然承担着过多的支出任务，“小马拉大车”的现象突出，基层政府为了完成上级下达的任务，采取“制度外收入”、“土地财政”等手段形成了大量不规范的财政收入，对国家财政的平稳运行提出了挑战。因此，有必要建立科学的转移支付制度，以实现在确保上级财政具有足够控制力的基础上，维持基层财政正常运转。
(四)加强预算管理，约束资金不规范，提高资金使用效率
面对严峻的财政压力，乡镇政府为获取足够的自有财力，常常采取不规范的收入行为，这使得乡镇财政的预算外资金问题持续存在。直至2011年1月1日，预算外资金才被纳入预算管理，使乡镇政府的不规范行为得到了一定的控制。但在实际工作中，一些政府部门为了更便利地获取和掌握可自由支配资金，往往突破上级政府的约束，寻求超出现有法律、法规、规章管理范围的制度外资金。故接下来的改革中，中央应加强对这方面资金的约束。其次，应赋予地方政府一定的收入自主权，以取代制度外资金发挥作用的领域，逐步降低制度外资金对于地方政府的重要程度。再次，应推行全口径预算管理，逐步将制度外资金纳入财政专户，形成覆盖所有政府收支的政府预算。此外，还应该提高资金的使用效率，做到“支出必问效，无效必问责”，从支出端入手提高基层政府的公共服务提供水平和效率。
(五)引导人才回乡，提高现代化水平
在当前县乡财政体制背景下，基层政府需要履行的职责不断增多，需要更多的基层工作人员来开展工作，尤其需要高水平的现代化人才。目前乡村振兴更多依赖县乡存量资源的内部整合，而以这种方式获得人才往往供不应求。当今工作的重中之重是以能人回乡、企业进乡为载体，引导资源要素有序流向乡镇和农村，以增量带动振兴。这就要求进一步加大政策支持力度，引导人才回乡，加大对人才返乡创业的扶持力度，突破要素制约和制度障碍的瓶颈。同时，应在不增加县乡财政支出负担的前提下，保持乡镇班子的连续性和稳定性，这样不仅有利于制定乡镇较长期的发展规划，而且有利于建立基层官员综合绩效考评体系，实现县乡政府的规范运行。此外，应注重加强基层工作信息化和现代化。电脑可以实现更强的交互性以及统计能力，网络可以使部门间的信息传递更为便捷，因此，电脑和网络已成为现代政府工作中不可或缺的基础设施。越是基层政府，其资料及数据也往往越庞杂，故对于基层政府来说，无纸化办公是新时代政府治理的必然选择。在县乡财政体制改革完善的新阶段，理应在基层政府配置足够的现代化基础设施以支撑信息化录入、管理、查询，进而提升县乡财政管理的现代化水平。
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