钱金保  邱雪情  徐  薇/广东社会科学院

 

内容提要：2010年以来广东省持续推进“省直管县”改革，作为促进县域经济发展、缓解基层财政困境的重要抓手。本文从财政收支角度考察“省直管县”的政策效果，发现整体而言“省直管县”对县市财政收支增长没有影响，原因在于正向作用和负向作用的相互抵消。进一步研究表明“省直管县”的收支效应具有异质性：（1）对于非珠三角县市或发展基础较弱的县市具有收支促进作用，因此有助于缓解基层财政困境；（2）对于珠三角县市或发展基础较好的县市产生一定的拖累效应，因此会恶化基层财政收支；（3）在时间维度，政策效应具有明显的时滞特征。根据以上发现，本文的政策建议是发展县域经济需要“因县施策”，对于欠发达县市给予更大的自主权，调动其内生增长动力；对于发达县市应加强统筹规划，通过融入中心城市实现集聚发展。

关键词：省直管县  财政困境  双重差分  三重差分

 

一、引言

“郡县治，天下安。”县级政权处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的基础。当前县市级财政普遍存在财权和事权不匹配问题，财政收支矛盾突出；与此同时，占主体地位的市管县体制本质上是一种重城轻乡的行政体制，不仅会导致各种资源向城区集聚，造成县域经济空心化，而且县市政府缺乏自由决策权，束缚县域经济发展。在此背景下，“省直管县”改革被寄予推动县域经济发展、缓解基层财政收支矛盾的厚望。

2005年11月财政部发文《关于切实缓解县乡财政困难的意见》（财预〔2005〕5号）要求“各省（自治区、直辖市）要积极推行省对县财政管理方式改革试点”，把它作为缓解县乡财政困难的举措之一。“省直管县”改革一方面可以减少管理层级从而提高管理效率，另一方面能够增强基层政府主动性和积极性从而促进县域经济发展，二者均能改善基层财政收支困境。党的十八大报告提出“优化行政区划设置和行政层级，在有条件的地方可以探索‘省直管县’体制改革”。实践中“省直管县”以财政直管为主，包括财政直管和行政直管两种基本类型[1]。作为财政管理体制扁平化探索，“省直管县”通过减少政策传递和资金拨付环节实现政策信息传递更加快捷和资金下达更加便利，从而提高财政运行效率；同时，县市政府拥有更大的财权自主权，能更好地结合本地实际情况谋划县域经济发展，有利于调动其发展县域经济的积极性、主动性和创造性。截至2018年底，大多数省份都进行过“省直管县”改革。

已有研究关于“省直管县”评估结论不尽相同。一些研究得出正面结论，“省直管县”可以提高行政效率和减少财政资金的中转环节（庞明礼等，2009），增强县市政府公共服务能力（杨志勇，2009）、提升县市财政支出进度（才国伟、黄亮雄，2010）、促进经济增长（廖建江、祝平衡，2017；郑新业等，2012）、提高财政自给率和缓解基层财政困境（庞明礼等，2009；刘佳等，2011）；另一些研究得到不同的结论，增强县市自主性可能导致区域市场分割、阻碍经济集聚、公共产品供给低于最优水平等问题（姜秀敏、戴圣良，2010），“省直管县”不仅无助于改善县市财政收支，还可能恶化基层财政困境（贾俊雪等，2011；张友祥等，2017）。实践中一些省份已经或计划停止“省直管县”政策试点。之所以会出现截然相反的结论，本文认为是因为没有考虑三种异质性：一是政策异质性，财政直管和行政直管具有不同的内涵，宜分开评价；二是经济发展阶段异质性，发达省份能够给予直管县市更大的支持，发展基础较好的县市则具备更强的内生增长能力；三是政策效果可能存在时间异质性，短期效应立竿见影，但长期效应需要时间才能显现。针对上述问题，本文计划基于广东丰富的“省直管县”实践进行全面的政策评估，从收入与支出视角具体探讨“省直管县”政策对缓解县市财政困境的影响及其作用机制，从而能够更准确分析政策效应；此外，本文从多个角度探讨“省直管县”对县市财政困境的作用机制，分别从政府的收入来源和支出方向的细分、政策实施县市的区位、经济基础的强弱、政策实施时间的长短等维度，详细探讨政策效果。

与现有研究相比，本文的创新体现在三个方面。首先，政策内容同质性和实施背景一致性有助于更准确地进行政策评估。在政策内容上，广东除顺德外其他县市的试点改革都是财政直管，改革内容保持一致。2010年7月21日，广东省第十一届人民代表大会常务委员会提出“积极探索推进省直管县财政管理方式，完善省级财政转移支付制度，努力促进我省区域协调发展”。根据《广东省人民政府办公厅关于开展省直管县财政改革试点的通知》（粤办函〔2010〕528号）精神，广东省自2010年10月1日起开展省直管县财政改革试点，支持粤东西北地区振兴，促进区域协调发展。广东“省直管县”的政策内容前后一致，希望通过提高财政运行效率和县市经济发展积极性，均衡市县运作的基本财力，力争在市场机制的框架下解决基层财政困难的问题。其次，多批次的改革确保评估结果具有代表性。广东“省直管县”政策推进不同于其他省份，坚持分步骤地持续推进。从2010年开始分批推进改革，截止目前有五批共35个县（市）进入改革试点，占全部县市的比重超过一半，因此可以观察政策实施时间的长短期效应。最后，严重的区域不平衡特征能够给出全面的政策评估。广东不仅是众所周知的经济大省，也是全国区域发展不平衡最严重的省份之一。珠三角和粤东西北发展落差明显，试点县市既有珠三角县市，也有粤东西北县市，为政策评估提供了难得的准自然试验。本文利用三重差分方法识别政策对不同区位和不同发展基础县市的差异化影响，深入探讨“省直管县”能否成为基层财政解困的一剂良药。

本文余下内容安排如下：第二部分给出估计策略，第三部分报告政策评估结果，第四部分从三个维度分析政策的差异化影响，最后是结论与建议。

二、研究设计与估计策略

（一）“省直管县”实施背景

“省直管县”改革前，广东省67个县（市）的一般预算收入仅占全省一般预算收入的8.08%，基层财政状况不尽人意。有些地级市经济基础薄弱、自顾不暇，无法带动和辐射代管县市的经济发展，同时还束缚县市发展的自主性和积极性。在此背景下，2010年起广东省分批次实施“省直管县”财政政策改革。选取试点县的标准除了按照财政部规定的“产粮、产油、生猪生产”大县以外，优先选择主体功能区划中的生态县。广东省改革内容主要针对政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算等环节，实现省财政和试点县的财政直接联系，并按照主体功能区的规划要求充分考虑生态发展因素，优先选择有利于体现省直管县财政改革试点示范效应的财力较薄弱、人口负担较重的县(市)扩大试点范围。截至2017年底，广东省政府分批推进5次改革试点，选取了35个县（市）作为试点地区进行“省直管县”财政改革，具体见表1。

表1  广东省省直管县名单

 

考虑到顺德被选为省直管县的条件与其他试点县不同，改革内容不仅涉及财政直管，还涉及大部制改革等行政内容，发展水平也明显高于其他试点县，因此不予考虑。

（二）命题的提出

财政分权理论把各级地方政府作为相对独立的利益主体，具有一定程度的利己特征，因此各级政府想方设法增加自身财力资源。单一制政治体制赋予了上级政府管辖下级政府的权利，上级政府通过改变分配方案增加本级收入。同时不同层级政府之间的“职责同构”使得上级政府倾向于将事权摊派给下级政府，由此引发收入向上集中和支出责任下放，这是基层财政困境的重要来源。具体到地市与县市的关系，地市与县市之间存在较强的竞争关系，地市的管辖加剧竞争关系，使得县市政府的财力和事责严重不对等，公共财政支出捉襟见肘（贾康、白景明，2002），由此许多基层政府沦为“吃饭财政”，陷入财政困境。

在财政收入方面，理论上“省直管县”财政改革能够缓基层解财政困境。第一，县市政府可以直接得到省级和中央转移支付及税收返还，不必经过市级政府，一定程度上能够避免地市对县市的资源剥夺；第二，“省直管县”能够增强县市政府的财政自主权，使其能结合本地需求谋划发展，官员们具有更大的积极性来发展经济。在财政支出方面，才国伟和黄亮雄（2010）发现财政“省直管县”改革显著提高了地方政府的财政支出和经济增长速度。“省直管县”后财政拨款减少了一个政府层级，不仅具备时间和效率优势，而且直管县市获得更大的财政自主权，大大提高了自由支配财政资金的灵活性。综上，“省直管县”通过财政收入分权和支出分权有助于提高县级财政自给能力，从而实现基层财政解困。因此本文提出如下假设：

假设H1 ：“省直管县”改革能够有效缓解基层财政困境。

许多研究发现政策影响存在异质性。例如，杨志勇（2009）发现改革效果在经济状况较好的强市和经济状况较差的弱县尤为明显，刘佳等（2011）则认为富裕县和规模较大的县改革效应更加突出。“广东省县域基础差、底子薄，是广东区域协调发展的主要掣肘”，从广东实施“省直管县”的区域分布来看，试点县大多属于非珠三角地区，改革的初衷就是为了提振不发达区域的经济、缓解区域发展不平衡问题（参见粤办函〔2010〕528号）。落后地区往往具有后发优势和政策扶持，所以推测“省直管县”有助于非珠三角地区、经济弱县的财政解困。贾俊雪等（2013）发现“省直管县”的财政解困效应具有滞后效应，考虑到政策实施不能立竿见影，加之广东在2010-2016年间分批推进多次改革，政策实施时间较长的县市政府有更宽裕的时间应对改革前后的政策规划调整和采取相关举措，据此推测“省直管县”长期实施更加有效。综上，本文提出如下假设：

假设H2：对于非珠三角县市、基础较差的县市和政策实施时间较长的县市，“省直管县”政策效果更加明显。

（三）估计策略

本文从收支两个维度考察财政状况，使用双重差分法分别评估“省直管县”提振县市财政收支的效果。具体来说，将省直管县政策的试点县市作为处理组，非试点县市作为对照组，设定如下DID计量方程：

             （1）

式（1）中，下标i和t分别代表第i个县市和第t年。被解释变量Y_it代表财政收入或支出增长率，Z_it代表控制变量，α₀为常数项，e_it为随机扰动项。Du和Dt是两个虚拟变量，Du=1代表试点县，Du=0代表非试点县；Dt=1代表改革之后年份，Dt=0代表改革之前的年份。重点关注交叉变量Du×Dt，其系数γ₀度量“省直管县”对财政收支增长的净影响。

为了确定选择固定效应还是随机效应设定，对上述模型进行Hausman检验。分别对财政收入和支出增长方程进行检验，结果见表2。两个Hausman检验对应的P值都通过了1%的显著性，统计量的值分别为35.60和13.61，均拒绝随机效应原假设, 因此设定固定效应模型。

表2  Hausman检验结果

 

基于面板数据，最后确定双重固定效应的DID计量方程为：

                                            （2）

其中，µ_i为个体固定效应，λ_t为时间固定效应，其余变量含义同方程（1）。γ显著为正表明“省直管县”政策能够改善收支，从而缓解基层财政困境；显著为负表明“省直管县”政策降低了财政收支，意味着直管政策加剧了基层财政困境；不显著表明没有影响。

三、估计结果

（一）数据来源与变量说明

截止2017年，广东省下辖20个县级市、34个县和3个自治县，共57个县市。本文根据广东省政府自2010年起分批发布的省直管县系列文件选取35个试点县市作为实验组样本，余下的22个非试点县市作为对照组样本，时间跨度为2008-2016年，因此是9个年度的面板数据。数据来源主要有两个途径：经济数据主要来源于广东及各地市统计年鉴（2007-2016年）和统计公报（2007-2016年），个别年份缺失数据采用线性插值方法估算；行政区划情况主要取自于民政部县级以上行政区划变更情况统计资料。

为了准确估计“省直管县”的政策效果，我们控制了一系列可能影响财政收入增长和支出增长的变量：经济发展水平的高低可能会影响县市政府的财政收入能力，并对政府公共支出产生影响，因此考虑地区生产总值增长率（ggdp）；人口规模会对政府各方面运作产生影响，因此考虑县（市）常住总人口的自然对数（lnpop）；投资是推动中国地区经济增长的重要动力源，固定资产投资水平影响政府的收支水平，因此选择全社会固定投资占地区生产总值的比重（fixed）；经济结构差异是造成地区收支差异的重要原因，因此考虑第一产业占地区生产总值比重（first）。所有变量的具体名称和计算方法见表3。

表3  主要变量及其计算方法

 

计算表3中各变量的描述性统计结果，详见表4。

表4  主要变量的描述性统计

 

（二）方法适用性检验

本文使用双重差分法需要满足两个适用条件：一是省直管县的选择过程相对财政收支外生，如果被解释变量或相关因素影响到政策过程，那么没有被选中的县（市）就不能构成有效的对照组。二是对照组和实验组在政策实施前具有共同趋势。

首先考虑外生性检验。根据广东省政府颁布的《关于开展省直管县财政改革试点的通知》和财政部规定要求，试点县必须是“产粮、产油、生猪生产”大县，同时还是广东省主体功能区划中的生态区。因此，本文拟采用logit模型来检验广东省选取试点县的选择标准。在试点县市确定前，以“是否为试点县”作为因变量，以财政收入增长率和财政支出增长率作为解释变量，考察省直管县试点县的选择是否外生。若收入或支出不影响试点县市的确定，则满足外生假设。所有模型中，我们都以第一产业比重和地区生产总值作为控制变量，回归结果如表5。可以看出，财政收入和支出均不显著，表明财政收入和支出的高低不是选取试点县的标准。同时我们可以看到第一产业占比显著，表明确定省直管县时考虑了第一产业占比情况，符合广东省政策文件的要求。

表5  “省直管县”改革内生性检验

注： “***”、“**”、“*”、“+”分别表示1%，5%，10%和15%水平上显著。

 

再考虑趋势检验。从图1的左图中可以看出，整个时间段内试点县与非试点县的财政收入增长率大体上保持了相同的趋势；类似地，从图1的右图中可以看出，2014年之前试点县与非试点县的财政支出增长率出大体上保持了相同变化趋势，2014年后试点县的增长幅度高于非试点县。

图1  2008-2016年试点县与非试点县财政收支增长率的变化

 

（三）基准模型估计结果

分别考察“省直管县”对财政收入增长率和财政支出增长率的影响，结果见表6。1-2列表明，不论是否加入控制变量，“省直管县”降低了财政收入增长率，而3-4列则显示“省直管县”促进了财政支出增长率，呈现“增支减收”结果。但是不论是财政收入增速还是财政支出增速，“省直管县”（Du×Dt）的系数γ在通常显著水平上都不显著，说明假设H1不成立，即整体而言“省直管县”不影响县市财政收支，也即不能缓解县市财政困境。

表6  “省直管县”政策对财政收支增长率的影响

注： “***”、“**”、“*”、“+”分别表示1%，5%，10%和15%水平上显著。

 

基准估计结果说明“省直管县”对县市财政收支没有影响，为检验这一结论的稳健性，我们考虑不同来源的收入和不同用途的支出。具体来说，把财政收入划分为税收收入和非税收入。理论上地方政府对非税收入拥有更大的自由裁量权，缺少市级监管的直管县市为追求收入增长可能加大非税收入的征管力度，导致非税收入相对税收收入以更快速度增长；同时，把财政支出划分为经济建设和民生支出，其中经济建设支出更能出政绩，缺少市级监管的直管县市为追求政绩可能加大经济建设领域支出力度。我们对上述假设分别进行检验，结果不支持上述猜想[2]，“省直管县”对于税收和非税、经济建设支出和民生支出不存在差异化影响。

概括来说，“省直管县”整体上不会缓解县市财政困境，但“省直管县”效应可能存在异质性（杨志勇，2009；刘佳等，2011）。考虑到广东省是区域不平衡最严重的省份之一，有理由相信“省直管县”效应可能存在异质性。

四、“省直管县”的差异化影响

结合广东省情和“省直管县”政策历程，计划从三个维度考察“省直管县”政策的异质性：（1）区域维度，考察珠三角县市和非珠三角县市之间有无差异；（2）经济维度，考察经济强县和弱县之间有无差异；（3）时间维度，考察政策的短期效应和长期效应有无差异。

考察方法是在式（2）二重差分模型基础上，进一步构建如下三重差分计量模型：

               （3）

其中，Dz为异质性虚拟变量，三种情形的定义在后文依次给出，其余变量的定义同式（2）。根据设定，Du×Dt依次度量珠三角县市、经济强县和长期的“省直管县”政策，而Du×Dt×Dz与之相对，依次度量非珠三角县市、经济弱县和短期的“省直管县”政策；二者的系数γ₀和γ₁用于度量政策异质性，如果它们存在符号或显著性差别，说明政策效应存在差异。联系假设H2，如果估计得到的γ₁显著为正并且γ₀显著为负或不显著，那么假设H2成立，即“省直管县”政策缓解了非珠三角县市、经济弱县、政策实施时间较长的县市财政困境，同时对珠三角县市、经济强县、政策实施时间较短的县市没有影响或拖累增长。

（一）政策效应差异：珠三角与非珠三角

根据发展阶段不同广东可分为珠三角和非珠三角两个区域。其中，珠三角地区是中国最发达的城市群之一，非珠三角地区经济发展落后于全国平均水平。本文使用的35个“省直管县”样本中，12个县市（108个样本）属于珠三角区域，余下的属于非珠三角区域。为考察“省直管县”效应的区域差异，以式（3）为基础定义如下区域虚拟变量：

考察“省直管县”缓解非珠三角和珠三角区域的县市政府财政困境的作用，结果见表9。1-2列表明，不论是否加入控制变量，γ₁在1%水平上显著为正，表明“省直管县”促进了非珠三角县市的财政收入增长；3-4列表明，政策对于财政支出增长率也有促进作用，尽管γ₁只在15%水平上显著。因此，可以判断“省直管县”政策明显改善了非珠三角县市的财政收支状况，能够缓解非珠三角县市的财政困境。与之对比，γ₀的符号为负，但只在1-2列统计上显著，表明珠三角地区的“省直管县”不仅无助于解决基层财政困境，而且降低了收入增速。上述结果支持假设H2。

表9  “省直管县”政策效果的区域差异

注： “***”、“**”、“*”、“+”分别表示1%，5%，10%和15%水平上显著。

 

之所以出现上述差异，一定程度上是因为广东省政府对于非珠三角县市进行一定程度的政策和资金倾斜。一方面，广东“省直管县”肩负“完善省级财政转移支付制度，努力促进我省区域协调发展”和“支持粤东西北地区振兴，促进区域协调发展”的责任（参见粤办函〔2010〕528号），加上其他区域协调政策[3]，非珠三角“省直管县”享有多重政策红利叠加，能充分发挥“省直管县”赋予的体制机制优势。另一方面，珠三角县市发展基础较好，初步具备集聚发展条件，“省直管县”一定程度上阻碍了县市与中心城区的经济联系。

（二）政策效应差异：经济强县与弱县

按区域划分具有鲜明的广东特色，对其他省市不具备参考价值。接下来按照经济发展水平把样本划分为经济弱县和经济强县，观察政策是否存在差异。具体来说，将全部县市按照人均GDP进行排序，并且定义“人均GDP排名前50%的县市为强县，排名后50%的为弱县”。在此基础上，定义如下区域虚拟变量：

给定上述定义，重新估计方程（3），结果见表10。1-2列显示不论是否加入控制变量，γ₁在1%水平上显著为正，表明政策显著提高了弱县财政收入增长率；3-4列显示改革对财政支出增长率的影响为负但并不显著。与之相反，1-2列的γ₀在5%水平上显著为负，3-4列的γ₀符号为正但不显著。综合来说，“省直管县”的支出效应不显著，但具有显著的收入效应，在提高弱县收入增速的同时降低了强县的收入增速。这里进一步验证了前文发现，即“省直管县”能够缓解落后县市的财政困境，但对发达县市存在不利影响。相关结果再次支持假设H2。

表10  “省直管县”政策效果的强弱县差异

注： “***”、“**”、“*”分别表示1%，5%和10%水平上显著。

 

上述结论表明，不同发展阶段的县市需要匹配不同的发展策略，“省直管县”能够增强欠发达县市的政策自主性，从而增强它们的内生发展动力，缓解其财政困境；而较发达县市已经具备较好的发展基础，主要问题是如何融入中心城市实现集聚发展，“省直管县”一定程度上反其道而行。

（三）政策效应差异：短期与长期

“省直管县”改革涉及面广，省、市、县三级政府需要时间适应和完善新的管理体制，这就决定了“省直管县”政策不能立竿见影，政策效果需要一段时间才能逐渐显现。广东省第一批“省直管县”改革发生在2010年，第五批发生在2015年，政策实施最长时间为6年，最短不足2年。为了检验政策是否存在时滞，我们定义政策实施年限短于3年的为短期，实施年限在3年以上的为长期，并定义如下区域虚拟变量：

给定上述定义，重新估计方程（3），结果见表11。1-2列显示不论是否加入控制变量，γ₁在1%水平上显著为正，表明“省直管县”具有正的长期收入效应；类似地，3-4列显示γ₁在15%水平上显著为正，同样表明“省直管县”具有正的长期支出效应。与之相对，1-2列γ₀显著为负，3-4列γ₀为负但不显著，表明“省直管县”短期内可能降低财政收支增速。综合来说，“省直管县”长期有助于改善县级财政困境，短期可能加剧财政困境，同样支持假设H2。

表11  “省直管县”政策效果的时间差异

注： “***”、“**”、“*”、“+”分别表示1%，5%，10%和15%水平上显著。

 

对于上述发现，可能的解释是各级政府需要时间适应体制调整，直管体制即使能够发挥作用，制定和实施更加有效的经济发展政策需要时间才能完成。因此，全面评估“省直管县”改革效果需要耐心和时间，不能指望立竿见影，更不能在政策发挥作用前就半途而废。

五、结论与建议

广东大力推行“省直管县”改革，作为推动县域经济发展和缓解基层财政困境的重要抓手，2010年以来已经在35个县（市）进行试点。本文从财政收支角度评估该项政策对缓解基层财政困境的实施效果。结果发现整体上“省直管县”政策没有改善试点县市的财政收支，区分税收收入和非税收入、经济建设和民生支出，该结论依然成立。进一步研究发现，“省直管县”效应整体不显著是因为正向作用和负向作用的相互抵消。

本文通过构建三重差分模型识别出隐藏的政策效应，相关结论包括三个方面。首先，非珠三角县市“省直管县”能够促进财政收入和支出增长，珠三角县市的政策试点降低了收入增速，对支出没有显著影响；其次，落后县市的“省直管县”政策能够促进收入增长，发达县市的政策降低了收入增速，政策对两类县市的支出都没有显著影响；最后，“省直管县”政策长期效应显著为正，短期内收入效应为负同时支出不受影响。概而言之，“省直管县”更适用于非珠三角县市或基础较差的县市，能够缓解这些县市的财政困境，且政策实施时间较长的效果更好。

上述发现表明，广东“省直管县”改革对于缓解基层财政困境具有积极作用，并为推广“省直管县”改革提供了实证依据。本研究的政策启示首先在于“省直管县”对缓解经济弱县财政困境的作用明显，因此在解决县市财政困境问题时需要因地制宜、因县施策，对于落后县市优先考虑“省直管县”改革，通过激发地方积极性和自主性增强县市内生增长能力；对于具备较好发展基础的县市加强统筹规划，通过“撤县设区”等举措融入中心城市实现集聚发展。此外，基层财政困境的缓解任重而道远，需要持续发力、系统安排，在推进“省直管县”改革同时，还要进一步完善省以下财税体制改革，尽快培育地方主体税种，在可持续发展中解决基层财政困境。

 

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