黄婕/海门市财政局

    内容提要：减税降费是我国应对经济发展复杂环境坚定推行供给侧结构性改革的迫切需要，是我国大力推行积极财政政策的必然选择，但基层政府受制于财力来源的局限性，如何在减税降费政策的叠加效应下，又好又快的推动财政健康稳定发展，是摆在每个财政人面前都应思考的“必答题”。本文基于海门市财政减税降费背景下的收支实况进行具体分析，重点落脚于如何将财政收入压力传导至政府各部门支出的“神经末梢”，形成共识推动整体财政支出结构重构，实现资金效益最大化，从而推动地方经济高质量跨越式发展。

    关键词：减税降费  基层财政  可持续发展

    近年来国际国内环境复杂，尤其是贸易保护主义抬头和逆全球化趋势的出现，给我国经济发展带来了诸多不确定因素。经济运行稳中有变，变中有忧，企业面临挑战更多，成本加大，对税费较以前更加敏感。这种背景下，减税降费各项政策的密集出台既是对当前万众期盼热点的回应，也是经济攻坚期的必然措施。从财政角度看，减税降费是积极财政政策的重要组成部分，是我国供给侧结构性改革深化的迫切要求，也是转方式调结构和高质量发展的必由之路。

    一、当前全国财政收入及地方财政收支概况

2018年5月以来，全国范围启动的新一轮减税降费主要项目包括了增值税、个人所得税等主要税种税率的调减、小微企业享受税收优惠范围的扩大、关税整体水平的下调以及各类行政事业性收费项目的压减，减税降费总规模大约为1.3万亿元，带动了我国经济当年度增长0.1%左右。2019年在前期政策基础上，进一步加大减税降费力度，减税方式由原先的各主要税种税基式减税转向税率式减税，增值税税率由前期逐步降低调整为一步到位的同时，更逐步探索从现有三档税率往两档税率简化计征，社保收费同步大幅度降低，旨在进一步降低制造业与其他行业间的整体税负差别，确保主要行业税负明显下降。

    2019年1-7月，全国累计新增减税降费13492亿元，其中减税11740亿元，受今年新出台减税政策的减税部分超过了5800亿元。受新政影响，1-9月全国一般公共预算收入共计150678亿元，同比增长3.3%，增幅持续保持下滑趋势同比回落6.4个百分点，下探至过去十年的增幅谷底（见图1）。其中，税收收入实现126970亿元同比下降0.4%，增幅同比回落13.1个百分点。从税收具体项目来看，2019年9月除印花税、耕地占用税、土地增值税、房产税等五个税目同比两位数增长，其余包括增值税、企业所得税、个人所得税在内的十一项税收税目都同比呈现负增长（见表1）。[1]

图1  全国财政收入支出同比增幅变动情况分析图

数据来源：财政部国库司官方公布数据整理。

表1  2019年9月全国税收各税目收入额度明细表

单位：亿元

数据来源：财政部国库司官方公布数据整理。

    虽然此次减税降费可能引起的财政收支矛盾中央已提前制定了调整国有资本收益上缴比例、压缩一般性支出等具体应对方案，但是，一是由于中央对地方财政税收返还额度、下达的转移支付都有严格规范的制度约束，地方政府实际无法左右这种收入来源，缺少上级持续补给的可行性；二是虽然国有资本经营收入在连年增加，但近4年来其规模仅占地方财政收入总额的0.7%左右，这种收入的增加对于填补由减税降费带来的一般公共预算收入的“亏空”显然是杯水车薪；三是经过自2008年国务院就“三公”经费推行厉行节约专项整治工作11年后，地方财政“三公”经费历年来均保持着“只减不增”的态势，实际现有地方的“三公”经费可压缩空间已经很小。因此，与中央和省级政府有一定腾挪空间不同，市县级财政可以调用的实际资源相对较少，中央财政层面制定的应对方案对于地方财政而言均存在“水土不服”的问题，由减税降费带来的对地方财政可持续发展的挑战也显得更强。

    同时，减税降费引起的财政收入下降具有制度的长期性，而当前地方普遍采取的补缺口措施主要都集中在收入端，诸如变现部分国有资产增加国有资本收益、收回结余结转资金等收入均为一次性收入，仅能暂时缓解当前的收支矛盾，长期看来并不具备可持续性。

    二、基层财政收支情况分析——以江苏海门为例

    要实现对县市级地方财政收支情况合理分析，需要从整体和局部两个方面进行开展。

    从省级整体层面来看，根据表2中江苏省财政厅近期公布的数据显示，截止2019年9月底，全省一般公共预算收入完成6832.80亿元，增长3.76%，较上年同期增幅比例回落5.54个百分点。其中，由税务部门组织的税收收入完成5725.89亿元，增长0.94%，较上年同期增幅比例回落15.06个百分点，非税收入完成1106.91亿元，增长18.24%，全省税收占比为83.8%。具体从税收收入项目组成结构来看，2019年1-9月累计实现全省三大重点税目总额分别为国内增值税收入4881亿元，企业所得税2606亿元，个人所得税672亿元，分别同比增长5.0%、-1.7%、-29.1%，其中国内增值税在整体税收收入中占据主体地位，达到了全部税收收入的43%，消费税增长速度则是全体税种中增长速度最快的税源项目，后期为应对减税降费对地方财政收入的影响，中央可以从优化事权分配及税收结构调整的角度考虑，将消费税、房产税、环保税等既具有发展潜力又与地方经济发展健康息息相关的税收项目作为征管结算制度优化的重点，逐步下解至地方推动多个税种发展为地方税源收入未来增长点，从而建立起与经济高质量发展相匹配的多点支撑型地方税收体系。

表2  2019年1-9月江苏省一般公共预算收支完成情况

单位：亿元

    数据来源：江苏省财政厅官方财政数据发布整理。

    从县级市财政收入结构角度来看，将官方发布的累计财政收入数据还原分解至月度后的表3、表4中可以进一步发现，自2019年4月份税率下调以来，受减税降费政策影响，剔除因半年度汇算清缴原因出现的部分回暖外，地方财政月收入增长比率下降趋势日益增加，部分月度县级财政收入比率下降速度大于地级市财政和省级财政，地方财政收税收收入占比也低于全省水平，出现这一现象的主要原因：一是江苏省属于“制造大省”在全国领先，而海门市重要主体税源均来源于建筑业、机械制造、生物医药制造等制造业大户，在制造业增值税率下调影响下，税收收入下降比率较其他省市更为明显；二是受中美贸易战摩擦影响，2019年海门市家纺类等相关主要出口贸易税额大幅下降，地方经济下行压力加剧；三是2018年大规模清理两年以上财政结余结转资金，对大部分沉淀资金已完成收回调整，2019年度可清理回收资金较上年度大幅减少；四是减税政策的“放水养鱼”效应由于时间较短，涵养税源的经济效应暂未得到完全发挥，短期内将维持下滑筑底态势；五是受税收征管体制合并改革影响，地方政府对收入进度、结构等影响手段有限，尤其是地方财政缺少有效的逆周期调节手段，难以确保地方财政收入的平稳可持续增长。

    反观地方一般公共预算支出数据则显现出较为强劲的增长态势，多数月份均为两位数以上的增幅，至2019年9月海门市一般公共预算累计支出占当年度一般公共预算收入的比率达128.57%，支出规模膨胀率严重超过收入增张速度，这主要原因有以下几点：一是海门市正处于长三角一体化发展开局的关键阶段，近年来财政对交通建设、乡村振兴、旧城改造、征地拆迁等重点领域投入，再加上受土地征收成本增加、政府债务还本付息等因素影响，财政刚性支出需求一直不断攀升，扩张性财政收支平衡压力加大。经测算，受减税降费政策影响，仅2019年年度一般公共预算缺口就达20.4亿元，为争当南通高质量发展开路先锋加速融沪的基础建设项目增加的财政支出预算额度达32亿元，收支矛盾将进一步突出；二是由于地方政府没有税收征管权，在促进发展经济过程中少了一个抓手，征收环节的财政政策效果弱化，为拉动地方经济结构调整和产业升级，只能以财政补贴等财政奖补资金支出的形式落实各类财政政策，财政产业引导等政府专项性支出连年攀升；三是受上级政府在教育、医疗、环保、科技、就业等方面投入考核的扩张性需求，各类社保等民生刚性支出压力增大，为加快民生融通、宜居海门建设进程，部分社保费率、基本养老保险等民生保障指标更是全部向南通市市级标准靠拢，势必一定程度上进一步加重财政可承受能力负担。

表3  江苏省、南通市、海门市一般公共预算收入月度对比分析表

单位：亿元

数据来源：根据江苏省财政厅、南通市财政局月度收支情况报表整理。

表4  海门市一般公共预算月度收支情况分析表

单位：亿元

数据来源：根据2018年-2019年海门市收支情况月度报表数据整理。

    减收压力与增支压力双重叠加效应使得税收改革后主体税种弱化对基层财政的影响更为凸显，短期内基层政府将如何统筹平衡地方财政实现平稳过渡将是面临的一个极大的考验，稍有处理不当便会影响到基层财政的可持续发展，进而产生“蝴蝶效应”波及整个地方经济社会的发展。但从长远发展考虑，减税降费确实能加速供给侧改革，进而可以有效地涵养税源，做大税基，逐步恢复财政收入增长速度，推动地方经济运行保持在合理的发展区间。然而，从海门地方发展实际来看，实现减税降费对财政收入的长期效应是有条件的，诸如地方增值税抵扣链条是否便捷顺畅、企业产品市场议价能力高低、企业对减税降费下获得的税收红利如何使用等等。总而言之，减税降费对财政收入的经济效应见效周期可能较长，在此期间要保障基层财政的可持续运行就必需大力推行财政支出改革。

    三、推动基层财政可持续发展的对策

    在当前财政收支矛盾明显的情况下，要想推动基层财政实现可持续发展，必须从创新预算管理机制、重塑财源结构扩大税基、压缩调整预算支出与减税降费联动等多点发力，着力将财政支出端的调整作为治本之策，才能最大程度上确保减税降费政策落实到位的基础上财政平稳有序发展。

    (一)创新预算管理机制，推动财政资金聚力增效

    1.科学制定财政收支预算。要想实现预算收支管理的前瞻性、科学性，地方政府就必须紧紧围绕本地区经济发展实际“量体裁衣”，合理的制定预期收支目标。

    从预算收入角度来看，一方面地方政府应加强财税信息联网共建共享，深化“税眼”看发展，不断运用各类先进信息化手段提升税收收入预判分析精准性，推动重点税源监管动态化，及时做好组织收入增减变动的应对预案，增强编制财政收入的前瞻性和科学性。收入预算既要考虑到落实更大规模减税降费等一系列积极财政政策可能引起的收入减少额度，又要对地方新的产业经济增长点可能增加的收入预期牢牢把握，不仅对当年度收入进行合理测算，还要对后续年度收入进行科学预判。另一方面，还要多渠道盘活国有资产，持续提升国有资本经营收益，加强非税收入收缴情况专项检查，不断推动非税收入合理健康增长。

    从预算支出安排来看，地方政府应树立勤俭节约的思想，打破原先“基数+增长”的预算编制模式，坚持预算支出安排与当前国际国内宏观经济发展态势、本地区社会发展实际需求相适应，既要在对一般性支出和“三公经费”合理压缩严格控制，又要增强地方财政部门的综合统筹能力，提高有限财力的综合效率，减弱各种分解财政统筹能力的投入考核，如对民生领域投入考核与当地GDP挂钩等要求，着力减少与当前发展需求不匹配的低效或重复性支出，强化预算支出约束机制，除应急救灾类财政支出项目外的其他超预算支出一律不予安排。编制财政综合预算，将所有政府获得的资金或融资渠道纳入财政管理范围，借助政府机构重组的机会，对地方政府收入结构进行合理统筹与规划，努力将财力聚焦到各类重大决策部署和高质量发展上，抓重点、补短板、强弱项，从而构建新型政府的各职能部门在财政资金分配与使用中的协同治理架构。改进政府专项资金管理模式，参照省级专项资金管理推行“大专项+任务清单”的资金分配方式，在进行涉农、基建、科技项目等专项预算安排时做到将专项资金、任务清单和绩效目标同步下达，资金使用部门或单位根据年度目标任务自主确定具体项目并报上级主管部门和财政部门备案，在完成约束性任务的前提下，允许在同一类预算科目内统筹使用专项资金，从而可以根据地方资金实际需求及时将中央、省级部门最新要求、政策纳入任务清单进行动态调整，确保有限的地方财力能及时投向最重要的方向、最关键的环节、最精准的对象。加强对市内重大项目财政可承受能力的评估，兜牢底线思维，着力清理规范各部门多头出台的“过高承诺”“过度保障”的各类奖励扶持政策，对于效用重复、盲目攀比的花式“创新项目”坚决叫停，切实根据轻重缓急合理安排，注重防范和化解各类重大风险。为此，地方政府应根据本地区发展规划逐步探索编制中期财政规划方案，推动跨年度的财政平衡预算机制建立，通过推行编制3-5年中期财政规划使政府决策看得更远。

    2.提升支出预算执行效率。一是要提高预算资金下达的时效性，运用财政一体化系统不断优化预算资金日常审批下拨流程，精简支付环节，对于历年收到的一般性转移支付资金项目在全口径部门预算编制中直接列入部门预算专用项目，在收到下达的第一时间为资金使用部门直接做指标解冻，精简审批下达手续，对于上级下达的专项转移支付在收到指标文件后第一时间与资金使用的相关部门对接分配，加快支出进度防止资金沉淀。二是要细化完善各部门预算执行前期准备工作，根据年度部门预算计划，将各项目推进进度与资金使用需求进一步细化匹配，编制合理有效的月度项目资金用款计划，提升预算项目资金统筹调配能力。三是建立预算执行联动分析体制，通过开展预算执行跟踪评估提升预算的执行进度与均衡度，并对预算执行进度比较缓慢的项目，进行督查查改问题，特别缓慢或者执行为零的项目及时调整用途或收回资金。四是强化预算执行的刚性约束机制，加强财政监督检查，对于各类虚列财政支出、挤占挪用专项资金、“以拨作支”等违规行为坚持重拳出击、严肃处理。除救灾等应急性支出，减少追加各类形象式“民生工程”、花架子“创新项目”等事项支出。

    3.提高财政资金使用效益。一是盘活财政存量资金，对于国家规定的沉淀两年以上的财政存量资金的回收期限加速缩短至一年，进一步活化存量资金管理，对进度缓慢或无任何原因迟迟不执行的项目在预算中一律直接做项目额度削减或项目淘汰制处理。同时，着力破除国库现金管理瓶颈，探索国库现金管理具体办法，在保障一般财政支付正常的前提下探索构建国库现金余额最小化与投资金额收益最大化的良性循环。二是优化财政支出结构，将政府确定的重点发展方向或者关键性投入领域作为财政资金分配使用的重点，在稳定“保工资、保运转、保基本民生”三大支出的同时将财政资金的经济效应最大限度地发挥出来。三是强化资金使用绩效管理，切实改变各部门“重投入分配、轻绩效管理”的现况，将绩效考核反馈结果真正指导财政预算编制，调整财政支出结构，推动财政政策完善，真正做到“花钱必问效，无效必问责”。四是找准合适的突破口和切入点，加强与长三角一体化发展的兄弟县市政府各部门之间的合作，强化人才、农业、产业引导等财政专项资金使用效率，争取相应中央、省市对本地区的财政转移支付补充额度。五是合理匹配地方政府债务期限结构，通过对现有地方政府债务进行梳理分类，对本地区政府债务还款年度制定合理调配规划，对公共性、外部性较强领域的政府债券争取通过向省级政府申请增加发行15-20年的长期债券进行错配置换，减轻当前减税降费压力下地方政府债务的还本付息压力。

    (二)推动金融开放创新，助力新型投融资机制构建

    未来“智慧城市”的发展趋势对于城市基础设施等投入的需求是巨大的，这就必然要求地方政府尽快构建新型投融资机制，在公共服务领域大力推行政府和社会资本开展深度合作。一是通过财政政策、金融协调机制引导、鼓励、支持社会资本参与城市基础设施共投共建共营，营造政府与社会资本双向合作的良好氛围。二是对拟推行政府与社会资本合作(PPP)的项目，可根据项目建设的建设期、投资规模、收益状况和风险分担等合理配置政府与社会资本的出资组合模式，构建合法的权益分配关系，最终形成有效的政府与社会资本“利益共享”“风险共担”的经营机制。三是完善政府专项基金管理体制机制，由财政资金发挥杠杆作用，逐步撬动各类基金在养老服务、医疗卫生、科技发展等新兴产业中的广泛参与和发展，从源头上化解新兴产业融资难、创业难等问题。四是健全债务信息统计及披露制度，妥善处理政府存量债务和新增债务，在规定范围内采取预算外统筹与预算内安排的方式消化前期存量债务，及时有效地化解潜在的财政风险。对于部分已经归属市属国有企业的市场化负债项目可以通过市属国企的经营活动把债务逐渐在市场化推进中进行消化；对于一些仍需要由乡镇(园区)或政府部门举债实施的项目，则应坚持“谁举债、谁偿还”的原则，既可以由举债部门在举债前就通过规划还款来源等方式制定完整可行的还债方案，又能通过与市财政进行财力结算抵扣完成债务清偿。

    (三)精心培育优质财源，夯实地方经济发展基石

    海门作为长三角一体化发展的重点城市之一，处于环沪的优越区位，应主动承接上海的人才、项目、技术等相关梯度外溢转移，不断深挖推动经济持续发展的原动力。

    1.加快对潜在优质税源项目的引进与培育，积极做大地方经济蛋糕整体规模，在发展中提升财政收入汲取能力。通过财政奖补、风险补偿等途径推动本地龙头产业、“3+3”重点产业的发展壮大，鼓励产业集群放量大发展，发展优势产业，保持均势产业，淘汰劣势产业，多点发力加速提升本地产业发展的综合实力，改善产业税收结构，充分发挥财政供给侧改革效力，助力新动能形成，提高经济利税贡献能力，实现财源建设的多元化支持产业结构调整，促进经济发展模式转型升级。

    2.发挥自身职能优势，优化企业营商环境。一是积极落实中央关于降低社会保险费的政策，开展涉企收费清理规范和非税收入收缴管理专项督导检查，进一步减轻企业社保缴费和各类税费负担。二是降低企业制度性交易成本，持续在土地、税费、金融、物流等领域发力改革，降低企业的各类土地相关成本。三是通过加大国有资本经营预算投入安排大力推动市属国有企业挖潜改造，引进市场竞争机制不断推进公共产品和服务的供给方式创新，推行政府购买公共服务的模式，推动公共产品、公共服务等供给效率与质量全面升级。四是推动“放管服”改革持续深化，通过对内部审批工作的流转环节进行流程优化重构实现行政审批提速增效，如可采取前置取消、预审提前、审批并联等提前介入方式进一步简化企业办理审批手续，努力打造“空气型政府”，既不给企业生产经营添堵添乱，又在关键环节中无处不在，用政府行政管理的“减法”做大企业战略性发展的“乘法”。

    3.研究运用财政和金融相结合方式，加强企业营商服务。财税部门应主动转变工作作风，综合运用各类财税政策、金融政策、经济指标等对产业发展做好预期研判和企业帮扶引导，开展“党建+ 服务企业”工作，实现传统工作方法升级提效，主动深入重大项目建设现场，协助企业解决项目筹资、建设过程中的各种难题，推动政府与企业形成一种“亲”“清”的良好互动关系，为地方经济健康持续发展注入新动力。

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