马洪范/中国财政科学研究院
内容提要：70年来，我国从一个积贫积弱的国家，一跃成为当今世界第二大经济体，综合国力实现了历史性跨越，创造了举世瞩目的中国奇迹。在此过程中财政为新中国成立、社会主义工业体系建设、社会主义市场经济体制改革及国家治理的现代化奠定了坚实的基础和提供了强大的动力。系统回顾新中国70年财政治理实践和理论变革，对于加快建立现代财政制度具有重要的现实意义和理论价值，可以为全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加科学、完善的制度保障。
关键词：新中国70年 财政治理 财政理论 变革
约瑟夫·熊彼特说：“一个民族的财政史首先是其一般历史的基本组成部分”，“归根到底，一个民族的精神、文化水平、社会结构以及其政策所预备的行为等---所有这一切以及其他更多的东西都反映在它的财政史当中”。这深刻揭示了财政的目标是和一国的政治体制及发展战略相一致，充分阐释了财政与国家之间的深刻联系。新中国成立70年来，我国财政治理实践与理论变迁为社会主义工业体系建设、社会主义市场经济体制改革及国家治理的现代化奠定了坚实的基础和提供了强大的动力。
一、新中国70年财政治理实践
纵观新中国70年财政治理实践的历史，在不同的时期，财政都是在特定社会历史条件下，由政治、经济、体制等客观条件和主观认识共同作用的结果，带有鲜明的时代烙印，充分体现了财政本质上的客观性和演进性。
（一）从新中国建立到改革开放（1949-1978年）
新中国成立伊始，恢复经济、发展生产、维护国家安全成为首要任务。当时的生产力状况及复杂的国际环境决定了我国借鉴苏联经验选择了高度集中计划经济发展模式。这期间，初步建立起社会主义工业体系，开展了以农业超高产和工业大炼钢铁为主要内容的“大跃进”，发动了十年“文化大革命”，因违背客观规律，国民经济比例严重失调，财政运行陷入困境。直至1978年党的十一届三中全会召开，才实现新中国成立以来党的历史上的伟大转折。在此背景下，筹资和分配并对分配进行监督成为财政的主要责任，构成了计划经济的重要内容。
1.建立新中国及国民经济恢复时期的财政(1949～1952)。新中国成立初期，继承的是旧中国的积贫积弱、物资匮乏、极端落后的生产力、恶性通货膨胀和极其混乱的市场。为迅速恢复生产、稳定经济形势、在政治上站稳脚跟，开展了肃清国民党残余势力、剿匪反霸、镇压反革命运动等军事活动，加之1950年抗美援朝战争爆发，筹集资金、支援前线、保家卫国成为国家财经工作的重心。在上述背景下，只有集中有限的财力，灵活调动物资，才有利于为战争提供物质保障，尽快组织和发展生产并建立独立自主的国民经济体系，这就需要财政统一集中。
2.“一五”社会主义制度建立时期的财政（1953-1957）。从1953年起，我国开始有计划的社会主义建设和改造任务，建立独立完整的工业体系，改变工业的落后状况，提高国家自力更生的能力。我国“以苏为鉴”，启动“一五”时期156个重点建设项目。为更好实现“一五”计划，邓小平同志对财政提出了预算归口管理、支出包干使用、自备预留费、结余不上缴、严格控制人员编制、动用总预备费需中央批准以及加强财政纪律监督等“六条”方针。核心是稳固财政基础，集中力量保证社会主义工业化和社会主义改造需要。为调动各方积极性，国家在预算管理体制上也进行了探索和改进，对预算收入实行分类分成，预算支出也按照隶属关系进行划分。总体而言，与新中国成立初期完全集中的财政体制有所改进，这个时期实行的是保证国家集中主要财力进行重点建设的财政管理体制，地方开始有一定的收入来源和机动财力，初步具有分级财政管理体制雏形。
3.“大跃进”及国民经济调整时期的财政（1958-1965）。受“一五”成就的鼓舞，为加快推进现代化进程，在没有很好认识和把握经济和社会发展客观规律情况下，我国在1958年提出“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线，特别是“大跃进”打乱了国民经济秩序，国家财政发展也遭受严重挫折。当时为调动地方积极性，过急过多地下放企业和财务管理权限，造成中央掌握的财力急剧减少。在农村推行“两放、三统、一包”，助长了公社内部“共产风”，乱挪乱用资金现象严重，财政也出现“假结余、真赤字”，造成大量亏空。自1960年开始，中央提出了“调整、巩固、充实、提高”八字方针，相应加强了财政管理的集中统一，将国家财权集中到中央、大区以及省、自治区、直辖市三级，缩小了基层财政权限，严格企业财务管理，降低企业留成比例，适当压缩了基本建设投资规模。1965年，调整国民经济任务基本完成，财政亏空得到解决并实现财政收支平衡，各项主要经济指标恢复或超过“一五”时期最高水平。
4.“文化大革命”至改革开放前的财政（1966-1978）。从1965年5月开始，我国经济建设进入“文化大革命”十年时期。由于政治动荡，经济指挥和管理机构基本陷入瘫痪，企业管理普遍混乱，生产经营活动处于无序状态。“文革”结束后，社会秩序逐步恢复正常，但在急于求成思想的指导下，扩大基建投资，国民经济继续失衡，财政困难没得到根本好转。“文革”浩劫对财政制度造成严重冲击，在政治挂帅口号下，整套科学合理的财政管理体系被批判、否定，财政理财、监督工作无法正常进行、形同虚设，有两年国家甚至没有正式的预算决算报告。财政体制变动频繁，缺乏最基本的稳定性和连续性，直到1976年恢复“收支挂钩、总额分成、一年一定”的财政体制。尽管如此，国家财政在困境中竭力发挥分配监督作用，努力增收节支维持平衡，集中有限财力支持国民经济建设和工农业生产，取得了一批重大成果。
纵观改革开放前三十年经历的四个不同发展阶段，我国基本上实行的是高度集中的统收统支财政体制，这是由计划经济体制下的社会资源配置方式决定的，充分体现了时代特点。财政作为经济手段和工具被赋予资源分配和监督的职能，政府通过财政集中全国资源，筹集建设资金，按照指令性计划分配并监督。在当时情况下，短时间内集中了人力物力财力有效支撑了社会主义经济建设，新中国从此真正站了起来。当然，期间发生惨痛的经历也告诉我们，违背了财政的本质属性和财政管理的客观规律，社会经济必然会遭受挫折和蒙受损失。
（二）从改革开放到十八届三中全会召开（1979-2013年）
从十一届三中全会到十八届三中全会，35年的改革征程，我国发生了天翻地覆的变化，从计划经济走向社会主义市场经济，政府职能由管理型向服务型转变。财政内涵的丰富和外延的扩大使国家对财政有了更加科学深入的认识，并达成建立公共财政的社会共识。
1.改革开放到社会主义市场经济目标确立时期的财政（1979-1992）。十一届三中全会做出了将党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策，在农村推广和巩固家庭联产承包责任制，在城市扩大国营企业自主权和民主管理。1992年党的十四大首次明确提出我国经济体制改革的目标是建设社会主义经济体制。这个时期对国营企业的放权让利改革，实际否定了统收统支的国营企业利润上缴制度，直接触动了国家财政制度的基础，再次拉开了财政改革的序幕，财政以“分灶吃饭”的分权方式扩大地方政府的经济资源支配能力，并逐步以“利润留成”、“利改税”、“税利分流”和企业“产权明晰”、股份制改造方式，确立了国有企业在市场经济中的微观市场主体地位。这一时期，国家原有统得过多过死的财政体制格局被打破，转为构建一个更为合理的分层次的政府间财政关系。尽管市场化改革目标尚未明确，但财政体制改革已开始自发推动经济运行机制市场化，并探索自身职能向公共化方向转变。
2.构建社会主义市场经济体制框架时期的财政（1993-1998）。十四大确立我国建立社会主义市场体制目标后，中央提出要以转换国有企业经营机制、转变政府经济管理职能为重点，围绕把企业推向市场这一中心环节，并采取多种措施鼓励、引导不同所有制经济成分的企业协调发展。在新的经济运行机制下，原先过度简化和“条块分割”的税制体系以及包干制下中央宏观调控能力的弱化已无法适应新的环境。我国从1994年开始进行较大规模的税制改革和分税制改革：建立流转税和所得税并行的复合税制，重新调整中央与地方间财政分配关系，着力优化财政支出结构，健全完善财政宏观调控机制。这一时期财政制度的改革是在市场化改革的目标下推行的，从公平设计新税制、重构较为科学稳定的政府间财政关系、加强对社会公共服务的财政保障以及财政在国家宏观调控中作用的发挥来看，财政的内涵和外延已明显异于以往，公共性开始凸显，公共财政基本框架开始初步形成。
3.社会主义市场经济体制深入推进时期的财政（1999-2013）。进入新世纪，十六届三中全会首次提出坚持“以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济和人的全面发展”，从强调速度发展转为重视科学发展。十六届五中全会提出构建社会主义和谐社会的总目标，推动政府职能加快向科学发展和公共服务转变，更加重视宏观调控、社会管理和公共服务。国家新的发展战略、市场化改革深入推进和政府职能加快转型，对财政提出了更高的要求。20世纪90年代末，我国明确提出构建公共财政基本框架，相继推行政府采购、部门预算、国库集中收付、 “收支两条线”、“金财工程”建设等重大改革，财政综合运用税收补贴、国债和转移支付等调节经济运行手段不断丰富和熟练，财政支出更多投向教育、医疗卫生等公共服务领域，推动了基本公共服务均等化水平不断提高。
纵观上述三个阶段，随着经济体制改革的逐步深化，生产关系为适应新的生产力发展而不断调整完善，推动了财政治理从重生产向重服务的方向转变，财政内涵得到极大丰富，财政目标较以前更加多元，财政在国民经济中的地位更加突出，不仅是政府履行职能的物质基础，还是促进市场公平正义的体制保障、宏观调控的政策手段和社会发展和谐的重要支撑。
（三）十八届三中全会召开至今的财政（2013年以来）
以党的十八大为标志，中国特色社会主义进入新时代。十八届三中全会对我国全面深化改革作了科学系统的顶层设计，突出了六位一体改革新内涵，提出改革的总目标和路径要求，明确经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在全面深化改革的系统部署中，财政被提升至关乎“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，被赋予了“国家治理的基础和重要支柱”的特殊的地位。这在新中国的历史上还是第一次，反映了我党在新的历史时期对经济规律、社会规律、财政规律有了更加科学的把握，对财政的认识和理解更加深刻和全面。
1.摆脱了单纯从经济角度看待财政的狭隘视角。任何一个现代国家的财政，其内容都不会局限于生产、公共服务等特定领域，财政不是单纯的经济问题，而是经济、社会、文化、政治等力量的综合反映，财政不仅为国家机器的正常运转提供财力保障，民主、法治、高效的财政制度还是国家治理的重要基础和主要支柱。
2.国家对财政的定位超越了公共财政的逻辑。十八届三中全会提出“建立现代财政制度”，关键在于正确处理政府与市场、政府与社会、政府层级之间等三重关系，使各类市场主体可以在全国范围内公开公平地开展竞争，各群体成员可以在全社会获得公正、正义的有效保障，各层级政府实现责权利的科学配置，进而为一切劳动、知识、技术、管理、资本等生产要素的活力竞相迸发创造良好环境，最终使得一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。这种现代财政的逻辑，从高度、广度、深度等多个层面超越了公共财政的界限，更能适应我国当前的国际地位及国内经济社会发展的客观需要。
3.注重运用法治方式实现现代财政治理。十八届三中全会财税改革的思路明确为“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”。其中，努力建设法治财政，被放在财税改革重中之重的地位之上，财政收支的规范运行和有效管理，客观上需要全面实现依法理财，进而实现现代财政治理。
2014年6月，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，为新一轮财税体制改革确立了时间表和路线图。2017年10月，党的十九大进一步提出加快建立现代财政制度，重点推进三大重点改革，打造国家治理现代化的基础和重要支柱。近6年来，我国财政制度正在发生诸多重大变化，顺应了中国新时代的历史背景，在坚持财政本质属性的同时，与时俱进地赋予财政更多更新的内容，是马克思主义中国化在财政领域取得的最新成果。
二、新中国70年财政理论变革
财政是治国理政的重要手段和方式。随着经济社会的不断发展，财政的内涵和外延及由其决定的职能和定位也在发生变化。70年来，我国财政理论大致经历了三次重大变革。
（一）从新中国建立到改革开放之前：生产型分配财政
这一时期我国实行的是高度集权的计划经济，国家是整个经济社会活动的支配和管理主体。在社会总产品和国民收入分配方面，实行统收统支的财政管理体制。因此，这一时期对财政的理论认识形成了普遍共识：财政以国家为主体的分配活动，即“国家分配论”。这一定义的内涵是国家通过无偿性、强制性的财政手段参与社会总产品与国民收入的分配，满足国家实现其职能的需要。从根本上说，这一财政理论是由当时的经济体制决定的，相应职能作用主要有分配、调节和监督等，其目标则是服务于社会生产，保障社会生产顺利持续进行。因此，从根本说，这一时期我国的财政属于生产型财政。
（二）从改革开放到十八届三中全会召开：服务型公共财政
这一时期，我国从计划经济逐步过渡到市场经济，并最终确立了社会主义市场经济体制。经济体制的变化客观上要求原来的国家财政必须转型。由于市场存在着失灵的情况，需要国家或政府通过适当的方式对市场进行干预和弥补。由于这种财政转型是市场经济体制下公共需求和公共选择的结果，其本质属性上主要体现着公共性特征，因此这一阶段的财政被定义为：政府集中一部分社会资源，用于提供公共产品和公共服务，满足社会公共需要以及弥补市场失灵的分配活动或经济行为，即“公共财政论”。财政理论的变化也导致了其职能的变化，由原来的分配、调节、监督的“三职能”转变为资源配置、公平收入分配和促进经济发展的新“三职能”，其目标则是弥补市场失灵、服务公共需求。总体上说，这一时期的财政可称之为服务型财政。
（三）从十八届三中全会至今：治理型现代财政
十八届三中全会明确提出要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。市场作用的进一步强化，并不意味着国家或政府的职能弱化，相应的是对国家或政府履行职能提出了更高要求，这就是国家驾驭市场、经济和社会的能力要站在新的起点上实现全面提高。财政作为有效处理政府与市场关系的宏观政策工具，应当为政府全面提高能力发挥基础性和支柱性作用。另一方面，改革开放40年的实践过程，国民经济和社会事业取得了举世瞩目的巨大成就，但同时也积累了一些矛盾和问题。有些方面的矛盾和问题，已经成为制约当前国民经济发展、社会事业建设、国家综合治理必须破解的瓶颈。对此，中央提出了“五位一体”“四个全面”发展的总体战略。而要破解瓶颈、实现战略，必然要求国家财政提供稳定、强大的财力支持和保障。也正因此，十八届三中全会将国家财政定义为：财政是国家治理的基础和重要支柱。应该说，这一财政理论的提出，意味着服务型公共财政将要转变成治理型现代财政，这是我国财政理论的又一次重大变革。
新中国成立70年来，我国财政理论经历了从“国家分配论”到“公共财政论”，再到今天的“国家治理论”三次大变革。党的十八届三中全会明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，既是对财政定位的历史性总结，更是对新中国第三个三十年的前瞻性布局。财政理论的这一变革无疑具有重要的战略意义，必将指导我国财政实践创新发展，进一步推进全面深化改革，实现国家治理体系和治理能力现代化，促进建设现代化法治国家，系统提升我国综合国力和全球治理能力。
三、新时代财税改革推动国家治理的现代化
德国经济学家瓦格纳认为，整个国家是由政治体系、经济体系和社会体系三个子系统构成的，而财政是连接这三个子系统的媒介。要深化整个国家的全面改革，就必须牢牢抓住财政这根主线。一是国家治理的所有内容、全部过程都必然反映到财政改革发展过程中，稳固、平衡、强大的财政是强国富民的重要前提和基本保障。二是财政体制的安排决定了政府与市场、政府与社会、中央与地方的相互关系和作用机制，牵涉到经济、政治、文化和生态等各个领域，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。三是财政政策是国家治理政策的组成部分和政府宏观调控的重要工具，国家通过预算、税收、公债、补贴等手段熨平经济周期波动，缩小贫富差距，营造团结稳定有序的发展环境，推动实现经济繁荣、社会公平、政治有序等治理目标。四是财政的分配属性与国家治理的原则具有高度的内在一致性，规范、透明和高效的财政治理既是现代行政管理体系的重要内容，又是国家治理能力现代化原则和要求的外在表现。
一直以来，在国家与财政之间，存在着你中有我、我中有你的生死与共关系，不存在离开国家的财政，也不存在离开财政的国家。国家是财政的主体，而财政又是国家获得和巩固其合法性的基础。财政关系到国家治理体系的各个方面、所有环节，财政职能发挥的好坏关乎国家治理能力是否到位、水平是否先进，财政现代化程度体现着国家治理现代化水平的高低。实现了财政现代化，就奠定了国家治理体系和治理能力现代化的坚实基础；有效发挥财政的基础性、制度性、支撑性作用，可以为国家治理体系建设和国家长治久安提供有力保障。
（一）建立现代财政制度，提升国家治理能力
十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系的现代化，离不开财政制度的现代化。奥地利经济学家熊彼特在研究西方国家财政、政治历史变迁轨迹后提出：财政不只是简单的技术或工具的问题，而是塑造现代国家的利器，有什么样的财政就有什么样的国家；财政塑造着现代经济、社会文化与价值、有效率的官僚体制、特定的国家与社会的关系，与此同时，也塑造着这个国家的人民。纵观诸多现代化国家的发展历程，财政制度现代化的一个重要基础和前提便是财政在国家治理中占据基础性地位并发挥了支柱性作用，没有财政奠定基础，没有财政贡献支柱性力量，财政制度就难以从广度和深度上实现现代化，而财政制度现代化进程滞后，又从根本上会制约国家制度现代化的广度和深度，最终掣肘国家治理体系现代化的进程。
财政制度作为规范政府与市场、政府与社会、中央与地方等一系列重要关系的基础性制度安排，对全面深化改革、进一步发挥市场的决定性作用，以及积极调动中央和地方两个积极性，都具有不可替代的重要作用。建立现代财政制度，进而实现国家系统制度设计和运行的现代化，必须从财政作为国家治理基础、重要支柱的角度和定位出发，对整个财政制度进行重新审视和顶层设计。在下一步深化改革的过程中，我们只要紧盯建立现代财政制度这一基本目标，通过建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，深化税收制度改革，健全地方税体系等一系列重大改革，才能为全面实现国家治理的现代化，筑牢财政基础和财政支柱。
(二)健全法治财政体系，提升依法理财能力
法治化建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。依法治国，就是要依照体现人民意志和社会发展规律的法律来治理国家。财政运行涉及社会经济的各个领域，是国家与人民、政府与市场关系的集中体现，财政法治的重要性不言而喻。然而，从改革开放的进程来看，在我国现代化建设的过程中，各级政府追求发展的规模和速度，使财政成为服从或服务于经济增长的重要工具，财政法治建设由于其旨在对政府公权力形成规范和限制，总被有意无意地淡化，造成长期以来我国财政立法进程缓慢，立法建设薄弱。当前，除了《预算法》《税收征管法》《政府采购法》《会计法》《审计法》等属于全国人大的立法之外，大量的财政活动是由国务院的行政法规甚至效力层次更低的部门规章、政策来规范的。以税收立法为例，70%以上的税收收入所依托的还是条例甚至是暂行条例，未能充分遵循税收法定的原则，与财政法治的要求相去甚远。薄弱的财政立法，其结果是导致财政活动过于追求经济和行政效率，严重减损了财政所应当具有的政治和社会功能，损害了财政的国家治理功能，制约了国家治理能力的提升。
基于财政的政治性和社会性，法治化必然是未来财政发展的重要特征。作为确立财政运行基础及规则的财政法律体系，其价值不仅仅在于其是政府理财之法，更多地在于其是规定和调整各种经济关系的基础法，是政府施政理财的为政之法。可以说，财政法治是建设现代国家、建立良好国家治理的基础，财政法治化是国家法治化建设的重要基础和必要前提。当然，财政法治不只是要求颁布一些法律条文，使得财政活动有法可依，而是要求一切财政活动必须有法必依、违法必究、执法必严，要求从国家治理的高度加强财政运行的规范化、科学化、制度化、法治化水平，只有这样，法治化的财政才能真正成为奠定国家治理的稳固基础，成为国家治理的重要支柱。
(三)完善开放财政体系，提升全球治理能力
财政是一个国家应对国际竞争、提升核心竞争力和综合国力的重要力量。各国政府的财政基础，决定着财政政策实施的难易程度和效果好坏，从而影响着各国应对危机、熨平经济波动、营造发展氛围的结果。2008年国际金融危机爆发后，美国等西方国家纷纷摈弃“有限政府、自由经济”的传统政策主张，广泛采用财政手段，全面干预实体经济，提出“再工业化”等财税支持政策，力图提升其实体经济、制造业能力，捍卫技术经济领先地位。我国作为制造业大国，在虚拟经济及实体经济发展等方面面临着越来越大的挤压，这就要求我国必须加强顶层设计，发挥好财政的基础和支柱功能，通过财政制度安排充分调动各方面的积极性，最终全面提升国家竞争力，确保在激烈的国际竞争中不断实现赶超和跨越。
在经济全球化背景下，完善开放财政体系，协调各国财政政策，是一国财政政策有效作用的重要条件，可以为我国综合国力的提升营造积极的国际大环境，更好地促进我国融入全球经济一体化进程，充分利用两个市场、两种资源，夯实国家实力把财经政策设计放在全球治理框架下统筹考虑，努力形成深度交融的互利合作网络，进而参与和重塑全球治理，推进构建全球政治经济新秩序。目前我国经济总量已位居世界第二，是世界经济发展的重要引擎，经济政策的外溢效应越来越明显，对其他国家的影响越来越大。在这一背景下，我国需要进一步完善面向国际的开放财政体系，充分发挥我国在区域经济合作机制中的影响力，深耕亚太、经略周边，努力寻求同各方利益的汇合点，以应对未来可能给我国带来的各种经济挑战。熟悉掌握和有效运用各项国际规则，厘清国际规则与我方的利益冲突所在，增强话语权，维护国家权益。建立由我国主导的国际多边机构，积极为我国财政政策的国际协调构建国际框架和平台，扩大我国财政政策的国际影响力，通过建立金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行等财政政策作用的载体和平台，为我国财政政策的国际协调创造条件。
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