陆成林 连家明 寇明风/辽宁省财政科学研究所
内容提要：我国地域广阔，人口众多，是一个有着五级治理架构的超级大国。按照“一级政府、一级财政”的要求，省市县乡四级政府对应着四级地方财政。可以说，地方财政是国家财政体系中不可或缺的重要组成部分。新中国成立70年来，地方财政发生了翻天覆地的变化，地方财政改革取得了显著进展，值得我们加以总结与回顾。为此，本文基于地方财政视角对我国财政改革70年历程进行了梳理，分析地方财政改革与发展的突出成就与主要问题，进而提出了地方财政改革的逻辑线索与未来发展思路。
关键词：新中国70年 地方财政 改革历程 逻辑线索
新中国成立至今已经70年。70年来，中国人民以巨大的勇气和超凡的智慧跨越了一个个艰难险阻，不仅在国民经济濒于崩溃的基础上建立起独立的民族工业体系，稳固了新生政权，而且通过不断的深化改革，扩大开放，创造了中国奇迹。特别是1978年改革开放之后，渐进式的经济体制改革为我国发展注入了强大动力。市场经济逐步取代了计划经济，取得了举世瞩目的成就。财政改革作为各方利益的重要交汇点，一直发挥着引领促动经济体制改革的“急先锋”作用，同样成就突出。认真梳理财政改革70年的历程，肯定成绩，正视问题，必将对今后的财政改革乃至整个经济社会发展产生积极的影响。中国是一个超级大国，从行政层面构建了五级治理结构，按照“一级政府、一级财政”的要求，省市县乡这四级地方政府对应着四级地方财政。可以说，地方财政是国家财政体系中不可或缺的重要组成部分，从收入上看约占50%的“半壁江山”，支出上则高达85%，科学有效地配置地方财政资源是有效实现地方治理进而实现国家治理现代化的重要基础和支柱。为此，本文基于地方视角，对70年来我国财政改革历程进行回顾，并对地方财政改革的成就、问题以及未来发展取向作以分析和思考。
一、70年来我国财政改革历程简要回顾
新中国成立以来，我国经济体制改革可以划分为四个历史时期，分别是计划经济体制建立时期、计划经济向市场经济过渡时期、建立社会主义市场经济体制时期，以及国家治理理念下社会主义市场经济体制完善时期。与之相对应，财政改革也经历了“统收统支”、“财政包干”、“分税制”和“建设现代财政制度”四个阶段。[1]
（一）改革开放前财政的“统收统支”（1949-1979）
新中国成立初期，国际国内形势十分复杂，生产力水平低下，解放战争迅速发展，经费开支猛增，而财力分散收入增长缓慢，与此同时，通货膨胀，物价飞涨，加剧了政府财政的困难。因此建立适应国民经济恢复的建设财政，争取财政经济状况的根本好转，就成为新中国财政工作的首要任务。[2]在平抑物价斗争胜利后，中央采取了统一全国财政收支管理、统一全国物资管理和统一全国现金管理等一系列措施，最终实现了新中国财政的统一，巩固了财政基础，并促进了财经状况的根本好转。在“统收统支”财政模式下，税收制度、财政收支程序、供给标准、行政人员编制及全国总预算决算都由中央财政部会商有关部门统一制定和编制；同时，地方财政收入上缴中央，并由中央规定支出，财政收支全部纳入国家预算管理。从国家与企业关系来看，与计划经济模式相适应，国企利润基本全部上缴，企业亏损由财政弥补，企业所需资金也主要由国家财政供给。
从地方财政情况来看，“一五”时期以前，财政收支大部分集中于中央预算直接管理，是高度集中、统收统支阶段。1958年-1979年间，企业上收下划变动频繁，中央预算与地方预算出现了反复调整，但高度集中的体制特征没有大的变化。回顾这段历史我们看到，新中国成立初期形成的财政“统收统支”体制，确保了新政权的稳定和经济的迅速恢复，并为国民经济体系和工业化形成提供了有力支撑。与此同时，这一体制的弊端也是明显的，在央地关系上中央管的过严，地方缺乏发展积极性，在政企关系上，政府又管的过死，企业也缺乏有效的动力和压力，抑制了生产效率提高。
（二）改革开放后的“财政包干”体制（1980-1993）
改革之初，我国面临的最大任务就是要通过重新调整资源配置方式，在不同层面分别调动起城乡居民、企业和各级地方政府发展经济的积极性，从体制上为整个经济重新注入活力。这就在客观上要求彻底改变政府大一统格局，重新理顺分配秩序，调整财权财力高度集中的传统模式，形成有效的激励约束机制，合理划定政府与市场作用边界以及中央与地方政府间关系。为有效激发活力，实现上述目标，十一届三中全会后，国家财政开始让利放权。在处理国家财政与国有企业的关系方面，采取了利润留成、企业基金制度和两步“利改税”等有效措施，进而扩大企业财力自主支配空间，形成国有企业的市场主体地位；在处理中央财政和地方财政的关系方面，开始逐步探索“分灶吃饭”和多种类型的“财政包干”体制，地方发展经济和自主理财的积极性显著提高；在财政职能作用发挥方面，为适应政府自身角色定位的转型，原有的生产建设型财政开始逐渐淡化，为市场机制的孕育和勃兴创造了必要的条件与空间。
在地方层面，按照1980年中央对地方“划分收支、分级包干”财政体制和利改税相关要求，财政开始调整政府与企业分配关系，固定了中央与地方的分成比例，充分调动了理财积极性，使财政工作进入稳定发展的新阶段。但该体制也带来了地方保护主义的泛滥，过度放权让利削弱了中央宏观调控能力。
（三）“分税制”财政体制的深刻变革（1994-2013）
1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济，中国经济体制改革又向前迈进了一大步。然而，财政包干制在实行多年之后开始显现出诸多弊端，税收调节功能弱化，中央政府宏观调控能力下降，财政分配体制类型过多过乱，“两个比重”逐渐下滑，总体上已经无法适应社会主义市场经济需要。建立社会主义市场经济，离不开与之相适应的财政体制，否则就像一台发动机没有动力，市场经济就没法搞下去。在中央的大力推动下，我国启动了影响深远、意义重大的分税制财政体制改革。1993年12月，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式发布。该决定明确“从一九九四年一月一日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制”，同时，对中央与地方事权和支出的划分、中央与地方收入的划分、中央财政对地方税收返还数额的确定、原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理等作出了明确规定。与此相配套，我国税制改革也同步得到推进，建立了以流转税和所得税为主体的更加规范的复合制税收体系，并在简化税制的同时，赋予了地方一定的税权。
按照国家相关部署，1994年以来，地方财政开始向下落实分税制财政体制，发挥经济运行调节作用，缩小地区间财力差异，规范省以下财政分配关系，促进了地方财政收入的稳定增长和经济发展方式的转变。当然，分税制的实行也使地方财政收入的主体税种集中到中央，地方上缴增加，财源减少，地方对企业的调控能力变小。综合来看，分税制改革实施之后，“两个比重”不断上升，财政收入占GDP比重由1993年的12.2%逐步上升到2007年的19%，以及2013年的21.7%，中央财政收入占全国的比重也相应地由22%上升为54.1%，以及46.4%，中央宏观调控能力大大增强，“诸侯经济”割据纷争的混乱局面得到遏制。但这一阶段的财政改革，仍属于财政制度对经济体制转轨的一种被动性适应。
为进一步理顺规范政府职能，优化公共产品和服务，1998年底，全国财政工作会议提出“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”。可以说，公共财政目标的确立，为我国经济体制改革添上了浓墨重彩的一笔。以公共性、公平性、公益性和法治性为基本特征的公共财政理念的确立，使我国财政改革方向更加明晰，使政府与市场、政府与民众的关系定位更加科学准确，各项改革举措得以通盘考虑，有序推开。围绕公共财政建设，我国先后启动了农村税费改革，推进了以“收支两条线”、部门预算、国库集中支付、政府采购等为主要内容的预算管理制度改革，深化了以出口退税、增值税转型、“两税合一”、取消农业税等为主要举措的税制改革，进一步调整了财政支出的结构，从而有力地促进了“公共服务型”政府职能定位与转换，切实解决了传统财政的“越位”与“缺位”问题。
（四）国家治理理念与现代财政制度建设（2013年至今）
十八届三中全会鲜明地提出了“国家治理”理念。可以说，国家治理理念与过去统治和管理的概念有本质的不同，它是从过去自上而下的一元化管理，向上下互动的多元化治理转变，核心是要更好地界定政府、市场、社会之间关系，由计划轨更深刻地转向市场轨。许多传统的政府直接干预的手段，将变成更多间接的方式，更多让位于市场力量。同时，十八届三中全会也对财政改革进行了顶层设计，一方面，提出财政是国家治理的基础和重要支柱。这一定位是对财政认知上的极大提升和促进。另一方面，提出建立现代财政制度，即建立统一完整、法制规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的科学的可持续的财政制度，以此作为财政改革的直接目标。
按照上述指导思想，一系列财政改革深度推进。2014年8月31日，颁布新《预算法》，并自2015年1月1日正式施行。新《预算法》明确了规范政府收支行为的宗旨，强调预算要全面规范、公开透明，特别是做出了允许地方发债的重大突破。2014年9月21日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，允许地方政府发债，开前门堵后门，实行限额管理。[3]2014年9月26日，国务院又印发了关于深化预算管理制度改革的决定（国发[2014]45号），提出要进一步深化全口径预算、中期预算、透明预算、绩效预算改革。2016年，国务院通过《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。以此为指导，2018年公布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，对央地共同承担的8大类18项基本公共物品和服务的财政事权与支出责任进行了划分。
几年来，地方财政积极贯彻中央思路，按照治理理念加快现代财政制度建设，省以下财政体制得到进一步完善，许多省份加大了财力下沉力度，大力推动事权与支出责任改革。以辽宁为例，2016年以来省对市四项税收（增值税50%、企业所得税40%、个人所得税40%、房产税100%）形成的财力实行总额分成，一市一率，增量部分40%返还，2018年辽宁省明确将8类22项基本公共服务事项纳入省市共同财政事权范围，通过深化改革，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的省市基本公共服务制度体系和保障机制。
二、地方财政改革取得的突出成就
70年来，地方财政由小到大、由弱到强，不断深化体制机制改革，大力优化完善职能作用，积极运用财税调控手段，支持经济社会事业发展，为社会主义市场经济建设提供了有力保障。
（一）地方财政具有了真正实质性的意义和内涵
在建国初期我国实行的是高度集中的计划经济体制，并不存在真正意义上的地方财政，财政体制的基本形态是“统收统支”。地方财政并不属于独立主体，也没有被赋予独立的权责，只是作为中央财政的附属机构而存在。但是随着改革开放的到来，市场化改革需要地方政府担负起推动经济增长的重要职能，地方政府所属的地方财政开始从国家财政中分离出来，与中央财政实行“财政包干、分灶吃饭”，事实上成为了一级独立主体，此后预算法正式规定“一级政府一级预算”，更是从法律高度确定了地方财政的独立性，地方财政制度框架由此建立。1994年之后的分税制改革，进一步建立了与社会主义市场经济相适应的财政体制，央地之间的财政分权关系趋于稳定，地方财政在分级分税财政体制框架下作为一级财政实体也被赋予了实质性的意义和内涵，即弥补市场经济缺陷克服中央财政效率损失和信息不对称问题，需要赋予地方更多的事权和财权，更加高效地提供辖区内公共产品；同时，地方财政被赋予实权，用以扩大地方政府自主财力，进而有效地激励地方政府发展经济、提供公共产品的积极性。
（二）地方政府宏观调控能力随着财力壮大而不断增强
经济多年的快速增长带来了我国地方政府财政收支规模和增速达到了前所未有的历史水平。70年来，地方财政收入稳定增长机制逐步形成，收入渠道日益多元，财政收入持续快速增长。“一五”期间，我国地方财政收入合计才只有739.71亿元[4]，年均不到150亿元。到了2017年地方一般公共预算收入达到91447.5亿元，简单推算的话增长超过620倍，比1978年也增长了95倍。与财政收入增长相对应，财政保障能力也显著增强，“一五”期间，我国地方财政支出合计348.43亿元，年均不到70亿元。到了2017年地方一般公共预算支出达到173471.14亿元，简单推算的话增长超过2470多倍，比1978年也增长了290多倍。地方财政实力的不断壮大，提高了地方政府的宏观调控能力，保证了一系列事关国计民生重点建设项目的资金需要，促进了一系列改革政策的实施，有力地支持了经济社会各领域事业的发展。
（三）财政运行纳入一个较为规范的体制框架
70年来，我国政府间财政关系经历了一系列重大变革，从计划到市场，从统收统支到放权让利，从财政包干到分权分税，财政分配关系在改革之中不断得到理顺。财政运行机制实现重大突破，在财政集权和分权的弹性过程中，改善了地区之间的利益分配格局，促进了政府事权、财权与财力的统一。特别是分税制作为全国统一的财政体制，代替了原来多种多样的包干制，简化和规范了制度安排：按税种划分收入，使中央与地方之间的利益界限趋于明确化，减少了相互挤占，也免除了原来财政体制下分成的随意性和不固定性；政府间的收支范围、权限和责任明确，减少了旧体制下责任不清、权限不明、相互推诿的现象。十八大以来，现代财政制度建设进展明显，中央与地方财政事权和支出责任划分改革逐步突破，央地政府之间的反复博弈和讨价还价空间在缩减，制度变得更加规范化和长期化。
（四）地方财政管理的效率和规范性进一步提升
回顾过去，地方财政管理现代化取得了长足进步。在建国初期，我国整个财政工作充满人治色彩，更多强调“计划性”而弱化“法律性”。由此导致相当长的时期内，中央与地方政府注意力主要集中在利益分割的多重博弈上，而没有形成提高财政资金绩效的内部激励机制。改革开放前20年，财政管理重点聚焦在收入一端，关注税收征管、收费管理等政府“如何取”“取多少”的问题，财政预算行为规范也主要集中在严肃财经纪律上。1994年，《中华人民共和国预算法》出台，标志我国预算管理正式进入法治化轨道。此后财政重点进一步转向了支出管理，通过部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等一系列改革，规范了政府预算行为。十八大以来，新修订的《预算法》获得全国人大通过，揭开了国家治理现代化改革的大幕。以此为契机，地方政府债务和预算绩效管理等问题也进一步被纳入到规范化管理的轨道。2015年《立法法》对税收立法权加以规定，税收法定、预算法定等进入到实质性推进之中，财政行为的规范化程度不断提升。
（五）地方财政职能作用得到有效发挥
70年来，地方财政在国家财政分配体系和经济管理中的角色作用有着巨大的变化。先是从改革开放前的被动执行者或附庸者角色转变为具有自身独立利益和一定资源配置权力的一级主体，宏观调控职能显著增强。在逐渐从微观主体经营活动脱离出来的过程中，地方财政积极创新财政作用模式，推动企业技术改造和科技创新、建立现代企业制度，通过促进自主经营、自负盈亏市场主体的培育和现代企业制度的建立，确保了社会主义市场经济体系的建立和完善。特别是分税制改革之后，地方财政着手厘清政府与市场关系，注重发挥公共财政职能作用，大力支持社会公益及民生事业，弥补市场失灵，实现了从生产建设型财政向公共财政的重大转变。
三、地方财政改革与发展中的主要问题
一般而言，地方财政的有效运转，离不开以下五个条件或要求：一是稳定的财源或财力，并且要得到法律的确认和保障。二是平衡状况基本良好，包括自身、横向区域、纵向层级之间的平衡。三是汲取财力的能力要与经济社会发展相适应，具有一定的可持续性。四是财力安排体现公平与效率的统一，体现财政公共性的定位。五是处于有效的监督之下，包括行政制衡、人大审议、财政透明以及民众有效参与。但是观察70年来地方财政改革与发展情况，与上述要求相比还存在一定差距。
（一）政府间财政关系缺乏法制化保障
时至今日，我国政府间财政关系还要依据高层级政府部门的红头文件来确定和调整，不确定性和随意性很大，尚未形成科学晚辈的《政府间财政关系法》，也为明确制定出台相关法律法规的计划安排。法制化保障的缺失，势必会导致下级政府在确定政府间财政关系上处于明显的弱势，地方政府在对上不对下的政治架构下缺乏必要的话语权。这一缺失既体现在政府间财力划分上，分税制以来中央财政对于主体税种的分成比例不断提高；同时还体现在财权划分方面，多年以来地方政府一直缺乏必要的税收立法权，也没有获得完整的举债权。新一轮税制改革尤其是营业税改为增值税之后，部分地方政府开始呼吁加大地方税收分享比例。
（二）横向和纵向之间的财政失衡难以化解
在上述不稳定的财政关系框架下，财力的分配逐步向上层倾斜，导致中央与地方之间出现“倒金字塔式”的财力失衡。虽然为了统筹协调区域发展，高层级政府试图加大转移支付力度，但这种转移支付通常是建立在本级财力需要得到较好满足的基础上的，对财力纵向失衡的调节力度有限。与此同时，在分税制改革实施以来发达地区的既得利益一直得到了较大程度的保留，地区之间的横向财力差距同样难以化解。低层级政府往往需要依靠非规范的方式进行一对一的博弈，而由于贫困地区可运用的政治经济资源和筹码远不如发达地区，横向财政失衡的问题难以在短期内得到有效化解。
（三）宏观税负偏重弱化了可持续发展能力
经济增长是我国政府多年的主要发展目标，财政收入也是其中的一项重要指标。地方政府每年都会在政府工作报告中提出预期增长目标。在指定预期目标时地方政府较少会顾及经济、社会、自然生态的承载力，往往倾向于以“基数加增长”的方式做大财政蛋糕。十八大以来，随着高质量发展、国家治理新理念的提出，上述现象有所改观，但尚未实现本质上的转变。在唯GDP论的政绩考核体系下，地方政府会想方设法向社会汲取资源，形成税费收入，甚至是采取机会主义路线，通过弄虚作假、拉税引税等财政不正当竞争行为做大经济数据。自1993年以来，财政收入增长长期高于GDP增长，显示出政府财力汲取程度的高位运行态势，即使是我国经济进入新常态之后，财政收入增幅仍然与GDP不相上下，2017、2018年，我国财政收入和GDP增幅分别为7.4、6.2和6.8、6.6。财政收入长期高速增长，其代价是宏观税负的逐步加重，经济结构无法得到合理优化。反过来，财政增收模式加剧了经济活动对资源的攫夺和对生态的破坏，“竭泽而渔”严重弱化了财政经济的可持续发展能力。2018年以来，我国开始实施大规模减税降费，企业宏观税负问题有望部分缓解，但具体政策成效如何还有待进一步观察。
（四）地方税体系建设滞后影响地方治理
地方税体系不完善是地方财政建设中的一个突出问题。2016年3月23日，财政部、国家税务总局印发了“关于全面推开营改增试点的通知”，决定从5月1日开始实行。同时，制定了过渡时期的转移支付办法，以2014年为基期，将增值税的分享比例由现行的75%︰25%原则，调整至50%︰50%，确保地方的既得利益。1994年分税制改革时，将营业税作为地方的主体税种（各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分归中央）。1994年营业税总量仅为670亿元，到2015年高达1.93万亿元，年均增长17.3%。营业税占地方税收的比重高达30%的水平。从财力角度，地方并未因全面营改增带来损失，有的甚至还有微量的分享增加。但从地方治理的视角，却弱化了地方政府的财税治理手段，丧失了税收收入初次收益（流量）权利，进而降低地方政府的努力程度，特别是随着时间的推移，这一问题也会逐步暴露出来。如果不能在制度层面很好地完善现行地方税体系，将制约地方财政经济的高质量发展。
（五）地方财政风险不断酝酿和凸显
截至2018年末，全国地方政府债务余额183862亿元，与2014年末相比约增加19.4%。其中，一般债务109939亿元，专项债务73929亿元；政府债券180711亿元，非政府债券形式存量政府债务3151亿元。如果考虑隐性债务，一些学者研究推算地方债规模保守估计也将在30万亿左右。除此之外，地方政府还面临着“三保”支出[5]的巨大支付压力。近年来，我国一些地区“三保”支出问题有所显化。从东北情况来看，个别基层政府欠发、滞发工资现象已成新常态，养老保险基金靠自身已难以完成当期支付，需要中央政府的借款救助。因此，当前迫切需要高度重视，谨防一些地方政府局部风险演变为系统风险。
四、地方财政改革取向的几点思考
地方财政改革，是现代财政制度建设的重要组成部分，未来要进一步认清70年财政改革的逻辑线索，从而明确改革方向，把准改革脉络，聚焦改革重点，在社会主义现代化国家建设过程中发挥更加积极的作用。
（一）70年财政改革的逻辑线索：“统、放、分、治”
纵观70年财政改革历程，可以看到一条比较清晰的线索，即“以统快速治乱，以放激发活力，以分规范秩序，以治深化改革”。
1.以“统”快速治乱。新中国成立之初，战争巨创使国家陷入崩溃边缘，百废待兴，群狼环伺，计划经济体制和工业体系建设客观上需要财政“统收统支”作为基础支撑，最大限度集中资源，快速平定国内国外乱局。财政作为国家对社会产品进行分配和再分配的实质体现最为集中，也因此这一阶段“国家分配论”成为当时财政理论的主流。
2.以“放”激发活力。随着国民经济的恢复和进一步发展，计划体制的桎梏开始日益凸显，经济活力不足，客观上催生了改革开放的到来。这一阶段改革的核心是解决利益主体重塑激发活力的问题，既包括农民，也包括国有企业，还包括地方政府，所以财政领域就体现为“利税分流”和“分级包干”“分灶吃饭”为主要内容的各种不同形式的财政包干制。
3.以“分”规范秩序。随着利益主体形成后积极性的充分释放，在经济快速发展过程中也带来经济秩序失范等问题，这种失范既体现在政府与市场、也体现在中央与地方，因此在建立社会主义市场经济这一大目标下如何规范财政经济秩序成为改革的重中之重，“分税制”为利益主体形成后行为失范到规范提供了极其重要的制度支撑。
4.以“治”深化改革。我们长期以来采取了渐进式不断“试点”“试错”的改革模式，并且更多地着眼于经济领域。进入到改革“深水区”之后，我们可能已经踩不到石头过河，这就迫切地需要顶层设计，降低试错成本，并且需要在政治、经济、社会、生态、文化等更多领域实现统筹协调发展。在国家治理理念之下建设现代财政制度，实现财政治理，恰恰就是要助力实现“摸石头过河”向“顶层设计”的跨越，推进全面深化改革。
（二）地方财政改革的基本取向
1.树立财政治理的现代财政改革理念。贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，全面深化改革，实现高质量发展，是今后指导我国经济社会改革的主导思想。按照上述思想，以国家治理为基础，树立财政治理理念，加快建立现代财政制度，就成为今后我国财政改革的必然选择。财政治理追求国家权力向市场、向社会的合理回归，治理策略也从单纯的控制、强制转向法治和公共治理。就财政管理体制而言，财政治理体现为介于国家分配论所尊崇的过度集权和公共财政论所内含的可能过度分权的中间实施形态，将在契合中国国情的基础上，更好地确定政府与市场间关系和政府间集权分权的依据和尺度，同时更好地体现授权与限权的民主法治原则。在今后的财政改革与发展过程中，必须将财政治理理念深入贯彻到地方理财的实践过程，建立起财政与经济相互促进、财政收支平衡协调、财政运行健康有序的高质量、可持续的地方财政。
2.扎实推进政府间财政关系法治化。我国目前处在经济社会的转型期和体制改革的攻坚期。如果地方财政继续由中央政府单边支配，政府间财政关系很容易陷入前面所述的失范—失衡—失控的行为逻辑，逼迫地方通过变相的手段获取收益，如土地财政、规费泛滥、公共服务特许经营等，影响国家治理现代化进程。当前，努力实现国家治理现代化是我们面临的基本任务，而法治是国家治理现代化的基本方略，因此必须运用法治思维和方式规范政府间财政关系。财政分权必须从行政化向法定化根本转变。要增强财政分权的稳定性、规范性和包容性，从长期来看必须完善《宪法》相关条款，对政府间财政关系的基本原则和关键问题予以明确。从短期来看，可以采取先制定单行法的方式加以解决。如制定《财政基本法》，或者专门的《财政收支划分法》，对政府间财政分权进行明确界定，包括财政立法权、财政收益权和财政征收权的权限划分和合理配置。要加快完善地方税体系，着力推进房地产税等税制改革，为地方政府提供稳定可持续的主体税种。此外，必须强化人大作为立法机关的权威地位，积极推进财政民主化法治化。从具体路径来看，当前关键有两点，一是有效解决税收授权立法问题，切实贯彻税收法定原则；二是有效发挥财政监督职责，强化预算的刚性拘束力，针对中央与地方之间涉及地方重大财政权益方面的争议，加强相关议事规则和制度的构建，更有效地平衡央地利益关系。
3.以财政大数据支撑地方财政管理体制改革深化。在当今的云计算和大数据时代，技术创新对于财政管理带来的变化是革命性的。但是我们仍然没有很好地摆脱各种“信息孤岛”的状态，已有的信息技术支持对地方财政管理体制改革而言可能只是算数级的、锦上添花的。要尽快构建跨部门、跨层级数据交换共享的财政大数据云平台。强化“数据为王”意识，建立相对完善的数据集市或数据仓库，为数据挖掘提供坚实的基础。同时，通过财政大数据云平台，实现财政部门内部各个处室之间的信息系统、上下级财政部门之间、财政收入机构与征缴对象之间、财政支出机构与预算单位之间信息系统的互联互通，从而实现财政预算编制、预算执行、监督管理、绩效评价、决算编审的预算管理全部流程优化再造，实现财政业务流、资金流和数据流的统一。
4.优化地方债务风险化解的制度环境。我们对地方政府债务风险要有足够的警惕，要做好长期制度设计的理论准备。从美国地方政府破产制度来看，并非我们想象中的破产就等于进入无政府状态，实际上就是一个政府债务重整的制度设计。我们也应进一步革新观念，通过进一步完善《预算法》或《破产法》，积极探索适合我国国情的地方政府债务重整制度，将地方政府的财务危机，纳入到一个规范化、制度化、法治化的程序和框架中有效解决。通过进一步明晰事权和支出责任，下沉财力以优化政府间资源配置，使地方政府不再为“三保支出”而四处违规举借，扰乱地方政府债务应有秩序。同时，应进一步完善现有地方政府债务管理思路。当前，债务限额管理是地方政府债务管理的核心内容。本着“开前门堵后门修围墙”的基本思路，中央对地方债问题进行了大刀阔斧的改革，允许地方发债，进行存量债务统计，设置地方债务限额。上述举措大大增强了债务管理的规范性。但受多重因素影响，我国地方政府公共债务风险表现出由显性向隐性转移的趋势，后门堵上了，前门不够大，导致围墙不断出现孔洞，或者墙下出现各种暗渠。实际结果看来，隐性债务对经济社会秩序的危害要更大，造成更大的扭曲。因此，地方政府债务管理还是应更好地坚持疏堵结合，实事求是，进一步合理确定地方政府债务限额，优化配置地方政府债务的结构，使债务管理进入更加规范的轨道。
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