卢洪友/武汉大学；潘星宇/清华大学

    内容提要：新中国成立70年来,生态环境财政理论与制度经历了从无到有、从碎片化到逐步规范化的演变历程。从理论演进脉络看，中国生态环境财政理论主要是围绕着政府与市场的作用范围及方式展开的，经历了从政府到市场，再由政府与市场相结合的演变历程。从制度演进脉络看，主要是围绕着财政收入、支出、转移支付三个方面的制度体系建设展开的，经历了从财政制度体系中几乎看不到“生态环境因素”，到持续扩大“生态环境因素”在财政制度体系中的作用范围和力度的渐进式演变历程。党的十八大以来，随着生态文明建设和绿色发展战略地位的大幅提升，生态环境财政理论和制度建设步伐明显加快，但总体上看，适应新时代的生态环境财政理论体系与制度体系尚未形成，实现生态环境财政治理现代化，依然任重道远。

    关键词：生态环境财政  理论演进  制度变迁  生态文明建设

    一、生态环境财政理论演进脉络

    生态环境是关系中华民族永续发展的根本问题。中华民族向来尊重自然、热爱自然，绵延5000多年的中华文明孕育着丰富的生态环境文化，道家的“天人合一、道法自然”，儒家的“天地者，生之本也”等生态环境伦理思想影响深远。新中国成立到改革开放前的计划经济时期，高度集中的财政经济管理体制以及对生态环境保护的忽视，生态环境财政理论及制度建设长期处于几近空白期。直到1972年，中国派出代表团参加联合国人类环境会议后，环境问题才开始被逐渐认识，此后，中国生态环境财政理论和实践，大致经历了由政府到市场，再由政府与市场相结合的“二重回归”的演变过程。

    （一）生态环境财政理论萌芽

自20世纪70年代重视环保工作开始，一直到改革开放初期，中国生态环境保护对财政资金都有巨大需求，只是由于当时财政收入不足，各级政府财政均处于“紧运行”之中，无力投入，只能让“企业和相关管理部门加大投入力度”^[1]。20世纪80年代后期，提出了“生态环境财政”概念，开始运用税收、生态投资等手段，改善生态环境条件。这在当时中国生态环境保护制度还未建立的大背景下，是非常先进和有意义的。生态环境财政理论自20世纪80年代提出后，曾经引起国内生态学、环境科学、环境经济学、规制经济学、财政学等诸多学科的广泛讨论，并从学理和政策实践两个层面认识到财政税收在生态环境领域中的重要性。但这一时期的理论探讨更多带有“呼吁”色彩，没有形成系统的生态环境财政理论。

    （二）政府与市场争论下的多元生态环境政策理论

    随着中国改革开放的推进，市场经济理念开始被逐步认可。受西方经济学影响，中国理论界有关“市场失灵”和“政府失灵”的讨论也逐步展开，这两个公共经济学的基本范畴，所对应的“庇古手段”和“科斯手段”，也被应用于生态环境领域。随着工业化的推进，农耕文明时代“取之不尽、用之不竭”、没有任何交易价值的各种生态环境产品，如清洁空气、清洁饮用水等都变得越来越稀缺，有了交易“价值”；生态资源环境使用过程中的非排他性和非竞争性，又导致“搭便车”，价格机制失灵，市场机制作用不畅。当市场机制无法有效发挥作用时，就需要政府干预。“庇古税”在理论上能够通过矫正外部性实现资源配置的帕累托效率。但在现实中，市场失灵并不代表着政府干预就一定更为有效。因为政府或者说公共部门并不是一个“中性”的市场主体，政府在处理外部性、信息不对称等问题上往往也难以做到公平公正、客观有效，出现所谓“政府失灵”问题。例如在中国，以粗放式经济增长为单一目标的考核体系，对地方政府产生了激励约束扭曲，甚至不惜以牺牲生态环境为代价，对一些重污染、高耗能但带来短期GDP增长的企业放松规制和监管，出现寻租、政企合谋等政府失灵现象。针对“政府失灵”，科斯定理（Coase theorem）认为，在产权界定足够明确时，交易费用为零，人们可以通过自愿交易将外部性完全消除，从而达到各个市场主体的帕累托最优。因此，在生态环境外部性影响较小、产权容易界定以及交易费用较低的情况下，可以通过界定产权，按照市场机制，遵循自愿交易、等价交换原则解决，不需要政府干预。

    在中国生态环境治理上，究竟采用“庇古手段”还是“科斯手段”有诸多争论。前者通过征收等于污染外部性造成的边际成本的税收，将负外部性内部化。前提是征收的环境税（费）能够让个体边际成本、社会边际成本、个体边际收益、社会边际收益同时达到均衡状态。但在现实中，私人成本和社会成本往往难以准确衡量，从而导致税负过高或者过低。在过去很长一段时间，中国环境税率过低，对环境污染外部性缺乏抑制作用。后者要以产权充分界定为前提，外部性涉及多方利益，因此，交易费用实际上无法很小更难以为零。所以，完全通过市场解决环境污染也是不现实的。

因此，通过这一阶段的争论，学者们形成了一定共识：即应在政府与市场中寻求某种平衡，既要通过政府强制力约束微观主体行为，又要让市场发挥决定性作用。从发达国家生态环境治理现代化的历史实践经验看，在生态环境治理的初期阶段，主要以政府行政手段为主，随着市场经济发展，产权制度和法律法规的完善，逐步转向以价格机制和生态环境补偿机制为主。中国尚处于工业化高速发展和生态环境治理初期阶段，因此，在生态环境治理上，需要坚持“政府与市场相结合”、“效率与公平相结合”、“制度与技术相结合”等原则，有效运用财政手段约束和引导市场主体行为。

    （三）十八大以来多主体共治共享生态环境财政理论

2013年习近平总书记在海南考察时强调，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。肯定了生态环境的价值，更加明确了生态环境保护在公共财政中的地位。十九大提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出要“协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护、协同发挥政府主导和企业主体作用、协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战”，都说明生态环境治理责任及支出负担多主体性和治理手段的多元性。公共财政理论应当顺应时代要求，更好地发挥协调和引致作用，通过引导市场、个人等微观主体的行为，完善以“价格”和“竞争”为核心的市场机制，扶植社会组织生态环境公共品供给机制，构建“市场——政府——社会”三维协同共治的生态环境治理体系和生态环境公共服务供给机制。同时，适应进入新时期后中国社会主要矛盾变化的要求，从生态环境公共品供给“不平衡”和“不充分”问题着手，完善财政收入、财政支出、财政转移支付和准公共财政政策，探索能够指导优化财政政策在生态环境资源的跨时期、跨区域配置的新理论，促进区域生态环境充分、平衡和可持续发展。

    二、生态环境财政收入制度变迁

    1979年，《环境保护法》出台，明确了“谁污染，谁治理”的环境保护基本原则，开启了中国生态环境保护法律制度体系建设的历史进程，开始建立“以费代税”的排污收费制度。^[2]1982年，国务院发布《征收排污费暂行办法》，规定了收费对象、程序、标准，以及停收、减收和加倍收费的条件、排污费列支、收费管理和使用等。1983年在全国范围内基本建立起排污费法律法规制度体系。1984年在工商税制改革中，将原有工商税划分为产品税、增值税、营业税和盐税，新开征资源税、城市维护建设税、土地使用税和车船使用税，税制体系中出现了与生态环境相关的税种，并且出现了一些与节约资源能源相关的政策规定。例如，对于积极利用“三废”为主要原料进行生产的企业给予产品税、所得税减免税政策^[3]；对锅炉和工业窑炉燃烧用的平价原油和燃料油征收烧油特别税^[4]；对节能贷款实行优惠税率，并给予贴息^[5]；节能新产品一定时期内免征产品税、增值税^[6]等。1988年国务院发布《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，排污费由拨款改为贷款，形成了融入型环境税费制度的雏形。

中国环境税费政策的形成期为1992-2000年，这一时期生态环境元素更多地融入各个税种之中，建立起融入型环境税费制度体系。1994年“分税制”改革，在新开征的特别消费税中，许多税目都与生态环境直接相关，对绿色节能消费行为直接进行引导和调整。资源税、城市维护建设税、车船使用税等与生态保护相关的税种继续发展完善，企业所得税、增值税等也列举了与生态环保相关的税收优惠，以鼓励环保产业发展。这些“绿色条款”发挥了重要导向作用，促使微观经济主体增强环境意识、践行环保责任。但是，由于环境税收政策较为零散，政策的环保功能有限，激励不足。通过经济手段保护环境仍主要依赖环保收费制度，包括排污费、生态环境补偿费、矿产资源补偿费、土地资源补偿费和水资源费等。其中，排污费涉及面最广、影响最大。1997年，完成了新排污收费制度设计和标准的制定，2000年修订施行的《大气污染防治法》，从法律层面确定了按“排放污染物的种类和数量征收排污费”的总量收费制度。部分项目出现“费改税”趋势，例如2000年车辆购置税取代车辆购置附加费。

2001年至今，环境税费政策不断发展完善，限制性措施和激励性措施并举，环境“费改税”逐步落实。工业化和城市化进程加快引致的环境污染日益严重，党的十七大报告提出将“建设生态文明”作为全面建设小康社会的新要求，中国环境保护制度建设规划进入更高阶段。2007年，“研究开征环境税”被首次提出^[7]。2011年，“十二五”规划纲要中明确提出要开征环境保护税^[8]。十八大以来，随着“市场在资源配置中起决定性作用”的指导思想得以确立，生态环境收入体制上又有了许多新变化和发展。2013年十八届三中全会决定再次强调，推动环境保护费改税。新一轮现代税制改革中，建立绿色消费税体系、加快资源税改革、建立环境保护税制度等重点内容，表明中国生态环境治理中将更加注重税收手段运用。自2015年起对电池、涂料征收消费税^[9]，将高耗能、高污染产品纳入征收范围是消费税改革的目标之一，鼓励节能环保消费行为；2016年资源税改革的核心内容包括扩大资源税征收范围、实施矿产资源税从价计征、全面清理涉及矿产资源的收费基金等，从而有效发挥税收杠杆调节作用，遏制资源浪费，促进生态保护。此外，注重限制性和激励性政策措施的协调运用，例如，对大气污染的防治，2014年两次提高成品油消费税，一定程度上限制了汽车尾气排放量；同时出台对购买新能源汽车免征车辆购置税等优惠政策，以促进大气污染防治。2015年国务院发布《环境保护税法（征求意见稿）》^[10]，2016年全国人大通过了《环境保护税法》，环境保护实现了“费改税”，并于2018年开始征收，规范了环境税征管程序，增加了企业减排税收减免档次，进一步完善了绿色税收体系（见图1）。

中国生态环境财政收入制度体系 一般公共预算环境收入 一般预算外环境收入   环境税费 绿色税种 融入型环境收入

图1  中国环境财政收入制度体系示意图

    三、生态环境财政支出制度变迁

    （一）建立环保专项资金制度与设立“环境保护”财政支出科目

    1973年，环境保护基本建设列入国家预算内基本建设投资计划，环境保护（主要是工业污染治理）支出基本上来自国家财政预算，政府对生态环境保护的重点放在需要大量投资的“末端治理”上。1978年，财政体制由“统收统支”向“财政包干”转变，开始划分中央与地方生态环境保护支出责任，投资体制也因此进行了相应改革，1979年以后陆续采取“拨改贷”、下放项目决策管理权限、建立经济杠杆调控体系、引进招标投标等市场竞争机制，设立基本建设基金和国家专业投资公司，开征投资方向调节税等，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道化、投资决策分权化和投资方式多样化格局。为缓解单一投资来源造成政府较大的财政压力，1984年第二次全国环境保护会议后，政府对环保投资体制进行了相应改革。

    进入21世纪后，生态环境财政支出制度建设步伐明显加快。财政部于2004年设立中央环境保护专项资金，2006年财政部、国家环保总局联合发布《中央环境保护专项资金项目申报指南（2006一2010年）的通知》，确定“十一五”期间中央环境保护专项资金将重点支持环境监管能力建设项目、集中饮用水源地保护项目、区域环境安全保障项目、建设社会主义新农村小康环保行动项目、污染防治新技术新工艺推广应用项目等。2006年“211环境保护”类级科目首次纳入国家预算科目收支体系，其下分设10款：环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护等，并于2007 年1月1日实施，环境保护有了公共财政上的支出保障。2007年，中央设立主要污染物减排专项资金，支持中央环境保护部门为履行政府职能而推进的“三大体系”能力建设，即主要污染物减排指标、监测和考核体系。2008年，中央财政又设立农村环境保护专项资金，通过“以奖促治”和“以奖代补”方式支持农村环境保护综合整治与示范村建设。中央财政还设立自然保护区专项资金、集约化畜禽养殖污染防治专项资金、重金属污染防治专项资金以及可再生能源发展专项资金、节能技术改造财政奖励资金、淘汰落后产能中央财政奖励资金、再生节能建筑材料生产利用财政补助资金、高效节能产品推广财政补助资金等^[11]，有力推动了环保事业由被动的事后污染治理逐渐转变到主动的事前防范与保护。

    （二）建立完善生态环境补偿制度

    为了解决关键生态环境问题，促进“环境可持续发展”，2005年，国务院在《落实科学发展观加强环境保护的决定》中第一次原则性提出要建立生态补偿机制，认为创造良好的生态环境是各级人民政府的重要职责，各级人民政府要将环保投入列入本级财政支出的重点内容并逐年增加，要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。2007年，环保部发布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。2008年，中央财政出台国家重点生态功能区转移支付政策。2010年，中央对451个县实施国家重点生态功能区转移支付。同时，浙江、宁夏、海南、江西等多个省（区）开展省域内的生态补偿政策实践探索，跨省新安江流域水环境补偿试点也于2010年底启动。2012-2016年中央财政继续加大国家重点生态功能区转移支付力度，稳步有序扩大转移支付范围。

    （三）强化地方环境财政支出激励制度建设

    随着2008年政府机构改革中国家环境保护总局调整升级为环境保护部，成为国务院组成部门，中国环境管理体制改革也继续深入推进，主要体现在中央对地方政府生态环境治理的干预和调控程度不断加强以及地方生态环境治理激励与约束机制开始强化。

    （1）不断强化政治激励。通过将生态环境因素纳入地方政府政绩考核评价体系方式，加强对地方政府的环保晋升激励，保证地方政府持续性增加环保财政支出。2007年《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》《主要污染物总量减排统计办法》《主要污染物总量减排监测办法》《主要污染物总量减排考核办法》等，均指出节能减排要进入地方政府政绩考核评价体系，其中，主要污染物排放总量减少这一代表性细化指标逐渐被纳入国民经济和社会发展规划纲要的约束性指标之中。同时，2007年正式实施节能减排统计监测及考核方案，对地方政府及官员实施问责制和一票否决制。国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》，明确提出要建立严格的生态环境保护责任制度，合理划分中央和地方环境保护事权和支出责任，落实生态环境保护“党政同责”、“一岗双责”。

    （2）重视经济激励。通过将中央对地方环境保护转移支付规模与地方政府环境污染治理和生态保护绩效挂钩，加强对地方政府环保经济激励。2007年和2008年中央财政先后开始实施资源枯竭型城市转移支付和国家重点生态功能区转移支付，旨在弥补资源枯竭型城市的公共服务历史欠账与生态功能区的发展机会成本，对支付对象的环境与生态考核力度不断加强。2012年，中央财政将国家重点生态功能区所属县市纳入生态环境质量考核范围，根据环保部提供的考核结果，实施相应的奖惩机制。

    （3）创新生态环境财政补贴和投资制度。2007年后，中国各级财政通过科技事业费、创业投资、优惠性金融、税收优惠及政府采购等多种渠道和手段创新生态环境财政投入机制，支持民族环保产业发展，并使之成为国民经济的新增长点。如绿色采购，2006年财政部与国家环保总局联合下发《关于环境标志产品政府采购实施的意见》，并于2007年在中央和省级预算单位实行，2008年开始在全国范围内推行“政府绿色采购”。2015年正式颁布《政府采购法实施条例》，其中第6条规定：国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。“节约能源”和“环境保护”被放在突出位置。2016年，国务院印发《“十三五”节能减排综合工作方案》，要求进一步加大对节能减排资金投入力度，统筹安排相关专项资金，推广节能环保服务政府采购，推行政府绿色采购，完善节能环保产品政府强制采购和优先采购制度。

    （4）积极探索推进环境污染第三方治理。鼓励在环境监测与风险评估、环境公用设施建设与运行、重点区域和重点行业污染防治、生态环境综合整治等领域推行第三方治理。在财政补贴上，研究制定第三方治理项目增值税即征即退政策，加大财政对第三方治理项目的补助和奖励力度，鼓励各地积极设立第三方治理项目引导基金，解决第三方治理企业融资难、融资贵问题，同时中央引导地方政府开展第三方治理试点，建立“以效付费”机制，提升各地区环境服务供给水平与质量（见图2）。

图2  中国生态环境财政支出制度体系示意图

    四、生态环境财政转移支付制度变迁

    1994年的分税制改革初步建立了政府间财政转移支付制度，经过20年的发展完善，转移支付的内容、范围、名称等几经变化，初步形成了以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付制度框架。

    （一）一般转移支付的“绿色”因素

    在地方均衡性转移支付制度安排中，充分考虑了“生态环境”因素。根据《2016中央对地方均衡性转移支付办法》规定，均衡性转移支付资金分配选取影响财政收支的客观因素，按照各地标准财政收入和标准财政支出差额及转移支付系数计算确定，各地均衡性转移支付的公式中充分考虑了地方生态环境质量和生态环境保护情况，就是说，地方政府生态环境保护力度越大，支出越多，从中央政府获得的均衡性转移支付也就越多。2010年以来，中央对地方均衡性转移支付数额迅速增长，由2009年的3918亿元增加到2015年的18472亿元，年均增长29.49%，而同期全部转移支付年均增长为13.30%。财政部提出要确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅，逐步探索专项转移支付退出机制，未来的均衡性转移支付将成为联系政府间财政关系最重要的因素。在生态安全和环境治理成为全国性重要议题的大背景下，生态环境因素自然也就在均衡性转移支付中发挥着越来越重要的作用。在一般转移支付中，除了上述“隐性”生态环境因素外，还存在着众多显性的直接针对环境保护的转移支付。与环境治理、污染防护、生态修复紧密相关的转移支付类主要包括退耕还林还草转移支付、资源枯竭城市转移补助和国家重点生态功能区转移支付三类。

    生态功能区转移支付被视为一项专门为生态环境保护设立的一般性转移支付。从2008年起，国家开始对限制开发和禁止开发分步实施生态转移支付制度。2008-2016年，纳入国家重点生态功能区的县（市、区）由221个增加到674个，占国土面积的比例从41%提高到53%。同时，中央政府重点生态功能区转移支付规模也从2008年的60亿元增加到2015年的509亿元，增长迅速。享受转移支付的基层县级政府要将资金重点用于生态环境保护以及涉及民生的基本公共服务领域，财政部委托相关部门，对享受该项转移支付市县的生态环境质量，采取定期普查、年度抽查以及专项检查相结合的方式进行生态环境绩效评估，每3年对生态环境进行一次全面考核。

    （二）专项转移支付中的“绿色”因素

    专项转移支付是附加条件的政府间转移支付，拨款提供者在某种程度上指定了资金用途，拨款接受者必须按照规定的条件及方式使用资金，专款专用。专项转移支付，一方面是处于委托的目的，即规定由中央政府完全承担或者部分承担的事权，通过专项转移支付方式委托地方政府执行；另一方面专项转移支付主要是为了实现中央政府的调控功能，引导地方政府积极参与具有跨区域正外部性的公共事务。

    专项转移支付项目庞杂，内容繁多，基本上是实行“一事一议”项目法，不同地区不同类型的专项转移支付有专门的资金管理方法。据统计，2012年专项转移支付包括23个大项、200多个小项。专项转移支付在运行中出现诸多问题，例如，多头管理问题，即几乎所有中央政府财政支出类别中均包含专项转移支付项目，相同目的的资金申请可能会涉及到十几个中央部门，政出多门的直接结果是项目资金分割，每个中央部门下拨的转移支付资金规模都特别少，早期大量的项目资金额度低于10万元 。近年来，中央大力整顿专项转移支付，从2013年的220个小项下降到2017年的76个小项 。

    （三）横向转移支付制度尝试

    中国流域政府间的横向生态转移支付大部分停留在同省的县级政府之间，主要由省级政府主导和协调。在项目上，省际之间生态转移支付的项目非常少，需要中央政府部门从中协调。在规模上，不论是省内或者省际之间的横向生态转移支付，涉及的资金规模均较小。在筹资机制上，转移支付资金主要来源于政府，企业和社会等污染主体的参与度较低；在补偿方式上，基本是单方面的补偿，由于生态保护与污染治理所需投入规模大，持续时间长，对政府财政提出巨大挑战，项目可持续性和可复制性不高，推广难度大。在补偿机制上，主要侧重于环境生态指标，对于因环保而丧失的机会成本则基本没有涉及。未来应以流域生态建设为目标，建立可持续稳定的横向生态转移支付体系。2012年，新安江跨省流域生态补偿机制开创了先河，此后，“新安江模式”在安徽省和全国其他6个江河流域、10个省份复制推广。

    五、生态环境财政体制变迁

    伴随着财政体制演进，生态环境治理逐渐被重视起来，生态环境财政体制也逐步建立，财政事权与责任作为生态环境财政体制演进的一条主线，在每一个阶段都发挥着不同作用。在计划经济时期，几乎不存在生态环境财政事权和支出责任划分问题，1978年以后，以“放权让利”为核心的财政体制改革成为经济体制改革的突破口。1980年到1988年实行“财政包干”制，逐步形成事实上的财政事权与支出责任的划分体系。1994年分税制以来，生态环境财政体制逐步建立和完善，生态环境保护事权与支出责任也逐步以各种法律、法规、规划、政策文件等多种形式确定下来。在改革所形成的“以分税制为基础的分级财政”框架下，中央政府对生态环境保护强势调控、地方政府生态环境保护激励约束不足甚至依赖于中央政府的生态环境支出责任配置模式逐渐形成。

    2006年，设置“环境保护”类级预算科目，并于2007年全面实施，中央对地方政府的生态环境治理干预和调控程度不断加强。其激励约束体制机制设计主要是：通过环境保护转移支付加强对地方政府的环保经济激励；通过将环境因素纳入地方政府政绩考核评价体系加强地方政府的环保晋升激励；协调地方政府间环境污染外溢性内部化和环境纠纷。十八大以来，在“绿水青山就是金山银山”理念指导下，新修订的《中华人民共和国环境保护法》于2014年实施，新环境保护法以及多部环境污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、资源循环利用法构成的环境保护法律体系，对政府纵向间的生态环境事权进行了划分。十九大指出要进一步完善生态环境监管体制，打赢污染防治攻坚战。2018年政府机构改革将环境保护部与其他部委的职能进行整合，成立了新的生态环境保护部，极大改善了环境保护事权“九龙治水”问题，把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来。自此，生态环境保护事权“从孤立的生态环境问题管理”转向“整体性的框架管理”。

    在实践中，中央和地方已经初步形成了一套环境财政事权与支出责任划分体系。迄今为止，中国所颁布的10部环境保护法律、20部自然资源法律、31件环境保护行政法规(国务院令) 、70件部门规章(环境保护部令)、130余个环境经济政策文件、700余件地方性环境法规以及大量的国家环境标准和相关司法解释，对中央与地方、中央各政府组成部门、地方各级政府之间的生态环境财政事权与支出责任在法律法规层面进行了划分和界定，初步构建起中国生态环境治理财政事权与支出责任框架体系。但由于中国事权划分进展相对滞后,生态环境财政事权与支出责任的划分依然存在诸多亟待解决的问题。

    在生态环境财政支出责任划分方面，长期主要依靠地方政府，中央环境财政支出责任仅限于一些特定和重点项目，以及生态环境基础设施投资。大部分支出都以转移支付形式成为地方政府的环境财政支出，造成地方对中央较大的依赖性。中国生态环境财政支出责任存在浓厚的“委托—代理”色彩，中央付出高昂的“委托—代理”成本，也容易使本应归属地方的生态环境事权中央化。

    六、简要总结

中国生态环境财政理论与制度建设实践，起步比较晚，主要的制度建设基本上起步于21世纪，例如，直到2004年才设立中央环保专项资金，2005年国务院提出建立生态环境补偿制度，2006年国家预算收支科目体系中设置“环境保护”类级科目，2008年实施生态功能区转移支付制度，2016年开证环境保护税，生态环境保护方面的法律法规也大都是近些年颁布实施的。由于长期以来都是以经济增长为“单一中心”，忽视甚至牺牲生态环境，因此，制约了中国生态环境财政理论研究和治理实践，迄今，诸如财政在生态环境治理和绿色发展中的功能定位、作用机理机制、现行财政制度体系的“绿色度”及有效性、如何实现经济高质量增长与生态环境协调平衡、如何将“绿色”因素全面深度融入财政治理理念和财政制度建设及财政体制机制设计之中、如何实现生态环境财政治理体系和治理能力的现代化等等，所有这些重大理论及实践问题，都有待深入研究、提炼总结。

参考文献：

〔1〕逯元堂,吴舜泽,朱建华.中央财政环境保护专项资金优化设计探讨[J].中国人口·资源与环境，2010，20(S1)：424-427.

〔2〕祁毓，卢洪友.污染、健康与不平等——跨越“环境健康贫困陷阱”[J].管理世界，2015(09)：34-64.

〔3〕熊伟.环境财政、法制创新与生态文明建设[J].法学论坛，2014，29(04)：62-69.

〔4〕汤天滋.环境财政：构建公共财政体制的突破口[J].财经问题研究，2007(09)：78-83.

〔5〕卢洪友，杜亦譞，祁毓.中国财政支出结构与消费型环境污染：理论模型与实证检验[J].中国人口·资源与环境，2015，25(10)：61-70.

〔6〕卢洪友，祁毓.环境质量的市场治理机理及制度创新路径[J].社会治理，2015(02)：114-119.

〔7〕理查德·M·多德，邵华.1987年度美国环境财政预算[J].环境科学动态，1987(09)：24-25.

〔8〕马中，蓝虹.建立环境财政是我国发展市场经济的必然选择[J].环境保护，2004(11)：44-47.

〔9〕孙耀武. 促进绿色增长的财政政策研究[D].中共中央党校，2007.

〔10〕曲格平.生态经济的几个课题[J].环境管理，1983(01)：3-8.

〔11〕卢洪友，余锦亮.生态转移支付的成效与问题[J].中国财政，2018(04)：13-15.

〔12〕汤天滋.建立环境财政体系的几点构想[J].财政研究，2006(10)：20-22.

〔13〕张雪兰，何德旭.当代西方环境财政改革的若干问题[J].国外社会科学，2008(03)：6-17.

〔14〕吴江，贾蕾，石磊，孙彤.美国环境财政的发展历程及其对我国的启示[J].环境保护，2012(20)：74-76.

〔15〕Allen Blackman, Richard T. Woodward. User financing in a national payments for environmental services program: Costa Rican hydropower [J]. Ecological Economics, 2010, 69(8).