成丹 陆成林^/辽宁省财政科学研究所；范莉莉/北京工业大学

 

内容提要：习近平总书记在为东北振兴把脉定向时将“以培育壮大新动能为重点，激发创新驱动内生动力”作为新时代东北全面振兴的六项重点工作之一。当前辽宁经济筑底企稳基础不牢，推进新动能发展，实现新旧动能的平稳接替转换，还需财政发挥重要引导和支撑作用。本文基于辽宁新动能发展实际情况，深入剖析新动能发展中存在的问题，并对财政支持新动能发展提出了对策建议。

关键词：新动能  财政政策 辽宁 

 

2018年习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上明确指出东北振兴的“四大短板和六大任务”，其中，培育壮大新动能是六大重要工作任务之一。辽宁作为传统动能驱动型经济的典型代表，目前经济运行的种种困难表明，传统动力已经衰竭，必须培育发展新动能。探讨新动能内涵及动能转换思路，掌握新动能发展现状，理清约束经济发展的主要问题，研究新动能培育中地方财政如何发挥作用，对于促进新动能形成、实现经济的高质量发展具有重要意义。

一、经济动力理论基础与动力转型思路

新动能是相对于旧动能而言的概念，什么是新动能？新动能与旧动能的区别是什么？在当前国内外形势复杂的背景下实现新旧动能转型的思路是什么？理清这些问题是进一步分析新动能发展的前提和基础。

(一)经济动力理论基础

1.经济增长两大动力系统

经济增长的动力主要来源于两大系统，即需求拉动系统和供给推动系统，从动力系统角度划分经济增长可以分为需求拉动型经济增长和供给推动型经济增长。从需求拉动系统来看，拉动力主要来源于投资、消费、出口三个方面。从供给推动系统来看，拉动力也来源于三个方面，分别是要素供给推动、结构供给推动和制度供给推动[1]（黄泰岩，2014）。不同动力背景下政府作用不同，需求拉动下，政府发挥直接作用，通过拉动投资和消费，直接实现推动经济发展的目标；供给推动下，政府发挥间接作用引导经济发展，即通过体制、政策等手段创造良好的发展环境以调动微观主体积极性、激发市场活力，间接推动经济发展。（见图1）

2.经济增长动力来源的判断依据

经济增长动力并非一成不变的，在不同发展阶段，因经济增长的约束条件不同，而表现为两大动力之间的交替变化。即当需求不足成为制约经济增长的主要因素时，则需求扩张成为经济增长主要动力，当供给不足成为制约经济增长的主要因素时，则供给调整成为经济增长的主要动力。因此，判断经济发展的约束条件来自于需求端还是供给端是确定经济增长动力的依据。改革开放以来，我国经济经历了两次动力转型，一是1978年—1997年的供给推动型经济增长；二是1998年—2012年的需求拉动型经济增长（黄泰岩，2014）。当前，从经济增长约束条件来看，三驾马车的拉动作用逐渐减弱，供给结构与需求结构不匹配造成的供给短缺是经济发展的主要矛盾，因而经济增长的动力来自于供给端，经济发展面临第三次动力转型，从需求拉动转向供给推动。

 

经济增长动力

需求拉动系统

供给推动系统

投资

消费

出口

要素供给推动

结构供给推动

制度供给推动

政府直接作用

政府间接作用

图1  经济增长两大动力系统

 

3.新动能内涵及其新特点

当前发展阶段下，经济增长动力集中于供给端，因而发展新动力即新动能主要来源于供给端，具体动力来源于生产要素供给提升、经济结构调整、经济体制改革。新时期新动能在三个拉动力上表现出新的特点：一是要素供给从扩大规模向提高质量转变。如从廉价的劳动力、土地、能源资源供给转向人力资本、技术要素供给和土地、能源资源的集约使用。二是结构调整从简单的三次产业结构升级扩展为三次产业演进、新业态和新模式带来的产业间融合发展。三是制度供给从增量改革转向增量改革与存量改革并存。

（二）培育新动能财政政策施策方向的主要思路

新动能是在与旧动能转换过程中不断壮大形成的，这一过程中需要平衡好旧动能转换与新动能形成之间的关系，以避免转换过程中带来失速风险。财政施策方向就要既兼顾经济稳定又有利于新动能形成。

首先，经济稳定增长是动能转换的前提。我国经济效益主要还是速度型效益，经济增长失速会导致投资、消费、就业等随之下降，而带来经济失速加重、民生问题突出、社会不稳定等系列风险，失去稳增长这个前提，动力转型无从谈起。这就需要财政适度稳定需求端传统动力，为新动能形成和发展争取时间和空间。其次，要素供给拉力方面，财政注重从人力资本、技术和创新几个方面施策。再次，结构供给拉力方面，推进新动能形成的可行路径就是以增量带动存量调整。一方面沿着三次产业演进方向，促进现代服务业和新兴战略性产业发展；另一方面遵循产业链升级规律，通过先进技术改造等措施，促进传统产业由产业链低端向高端、由低附加值向高附加值方向实现升级。最后，制度供给拉力方面，财政政策施策方向从强化企业市场主体地位，调动其主体积极性上入手，施策方式注重选择市场化手段以发挥市场配置资源作用。

二、辽宁经济发展新动能现状

辽宁与全国比较，新动能除了上述共性内涵特征外，还具有自身的一些特殊性，主要表现在投资动能的潜力上。辽宁重工业发达，特别是装备制造、冶金、石化等传统产业比重大，具有关系国家产业安全的战略意义。同时，由于国有经济比重大，政府主导作用强，长期以来经济增长中投资驱动特征更加突出。短期来看，辽宁投资增速显著放缓，考虑辽宁经济模式内在惯性、投资效率数据新近情况和国内外新的形势变化，我们仍将投资动能作为辽宁省新动能的重要内容一并考察。基于前文理论分析，本部分从投资动能、传统产业转型升级动能、新兴产业发展动能、创新要素动能几个方面对辽宁当前新动能发展现况进行分析。

（一）投资动能：投资量速较低但依然具备对经济的支撑作用

首先，固定资产投资总量低位徘徊，增速持续走低，不利于经济稳定增长。总量上，2016年—2018年辽宁固定资产投资总额一直在6000亿元—7000亿元之间徘徊，在全国31个省份中排名在第25位。增速上，2017年固定资产投资增速实现由负转正，2019年逐月下滑，4月份开始呈现负增长（见图2），5月增速-7.7%。值得注意的是，2016年后投资规模大幅下降未带来GDP同比下降，是因为2016年固投数据去水分对GDP实质性影响小。2016年后消费对GDP拉动作用的提升是固投坐实数据和投资下降导致消费相对上升的结果。趋势来看，投资的下滑这一客观环境的恶化不利于经济稳定增长，新动能形成的基础环境有待优化。

 

表1  2015年—2018年辽宁固定资产投资情况

指  标	2015年	2016年	2017年	2018年
固定资产总额（亿元）	17640	6436	6445	6683*
全国平均值（亿元）	17983	19241	20377	20504
辽宁全国排名	13	27	25	25

数据来源：《中国统计年鉴》；*辽宁2018年固定资产投资额按统计局公布3.7%增速测算得出。

 

图2  2018年2月-2019年5月辽宁固定资产投资增速

数据来源：辽宁省统计局。

 

其次，投资效率持续升高，投资带动经济增长的潜力在增强。投资效率可以反映投资对经济增长的支撑作用，一般用增量资本产出率（ICOR）指标衡量，反映增加经济产出所需要的投资增量，即投资与经济产出增量之比。增加产出所需的投资越低越好，亦即增量资本产出率越小，投资效率则越高。辽宁投资效率2017年以来持续升高且高于全国平均水平，投资效率全国排名不断提升（见表2）。这表明辽宁固定资产投资带动经济增长能力在不断上升，扩大有效投资有利于推动经济发展。这也是现阶段我们要将投资作为辽宁经济新动能内容来考察的一个重要原因。

 

表2  辽宁固定资产投资效率指数

指       标	2016	2017	2018*
辽       宁	-1.04	5.74	3.63
全国平均水平	14.89	17.21	14.90
辽宁全国排名	——	6	3

注：*2018年各省固定资产数据根据国家统计局公布的增长率测算得出。

 

再次，新形势下辽宁战略地位凸显，潜在投资空间扩大。一方面，辽宁经济投资驱动的长期特征不会轻易打破，经济自有其内在的惯性和势能。另一方面，中美贸易战背景下，辽宁产业安全等战略地位进一步凸显，新的投资机会必然显著增加。同时，辽宁作为我国向北开放的重要窗口，更紧密融入“一带一路”战略之下辽宁的潜在投资需求和投资动能也必将进一步扩大。

（二）传统产业升级动能：工业经济总体平稳，出现结构优化效益提升的向好趋势

首先，传统产业增速大幅提升，产业结构进一步优化。增速方面，2017年—2018年间，装备制造业增速由7.4%上升至9.4%，石化工业增速由1.7%上升至15.1%，冶金工业增速由0.5%上升至7%。产业结构方面，装备制造业占工业比重由32%降至27%，石化工业占比由27%升至31%，冶金工业占比由10%升至16%。经营效益方面，2019年1-5月，全省规上工业增加值同比增长6.7%，高于全国平均水平0.7个百分点，工业经济总体平稳；一些先行指标继续向好，工业用电、货物运输继续保持了较好的上升势头，分别同比增长5.3%、1.5%，工业品出厂价格5月为101.1，较上月提高0.1个百分点；装备、冶金、石化三大支柱产业规上工业增加值总量占全省的71.7%，其中，装备制造业增加值增长8.9%，石化产业增加值增长6.1%，冶金产业增加值增长4.4%（见表3）。

 

表3  2019年我省重点产业主要经济指标情况表

行业	1-5月增加值		1-4月营业收入		1-4月利润总额
	增速	占全省比重	总量	增速	总量	增速	占全省比重
全省	6.7	100.0	9251.6	8.9	422.0	-14.7	100.0
装备	8.9	29.8	2304.6	5.6	172.5	-4.6	40.9
石化	6.1	25.7	2735.5	19.4	57.0	-46.2	13.5
冶金	4.4	16.2	1896.0	5.4	83.6	-20.1	19.8

 

其次，企业盈利水平有所提升，高耗能产业效益增长显著。2016年—2017年间，装备制造业主营业务收入总额及占比有所下降，但利润及利润占比大幅上升；高耗能产业实现了主营业务收入和利润总额、占比双提升（见表4）。2019年1-4月，全省规上工业企业营业收入同比增长8.9%，高于全国平均水平3.8个百分点。

 

表4  辽宁规模以上传统产业主要效益指标

指      标			2016年	2017年
主营业务收入	装备制造业	总额（亿元）	6877	6549
		占比（%）	31	28
	高耗能产业	总额（亿元）	9628	11679
		占比（%）	44	50
利  润	装备制造业	总额（亿元）	103	440
		占比（%）	18	41
	高耗能产业	总额（亿元）	98	485
		占比（%）	17	46

注：2016年后辽宁规上企业数变化较大，为保证数据可比性只选择2016、2017年数据。表内“占比”指占规上工业企业主营业务收入/利润比重。数据来源于《中国统计年鉴》。

 

总体来看，2018年受多项石化大项目落地影响，我省传统产业增速、效益呈现向好态势，但需要注意的是该向好态势基础并不稳固。

（三）新兴产业发展动能：发展速度很快，但总体规模依然偏小。

首先，新兴产业呈现快速增长势头。从战略性新兴产业方面看，2018年纳入战略性新兴产业的规上工业总产值比2017年增长25%左右（年报数据），参考2017年工业总产值增速8%，增速远高于规上工业平均增速。从高技术制造业方面看，2018年规上高技术制造业增加值比上年增长19.8%，高于全国高新技术制造业增速8.1个百分点；高新技术产品出口476亿元，比上年增长26.7%。2019年1-5月，高技术产业增加值增速30.5%，高于全省平均水平23.8个百分点（见图3）。其中：新能源汽车产量增长96.9%，服务器产量增长98.4%，集成电路产量增长43.7%，工业机器人产量增长17.5%。从新商业模式发展方面看，2018年，纳入统计的全省电子商务交易额达5619.2亿元，比上年增长22.7%，交易额居全国第17位。实物商品网上零售额857.5亿元，比上年增长28.7%。

 

表5  2018年辽宁及全国高新技术制造业增加值及占比

图3  2018年以来我省高技术增加值增速月度走势图

 

其次，新兴产业对经济支撑有限。2018年高技术制造业增加值占规上工业的比重为7.1%，比上年下降0.9个百分点，低于同期全国13.9%的水平。同时，我省高新技术企业数量较少，2018年我省高新技术企业合计为3700多家，而广东省2017年高新技术企业为33356家，我省仅为广东省的1/9。实物商品网上零售额占社会消费品零售总额的比重为6.1%。

（四）创新动能：态势趋好，仍低于全国平均水平

首先，科技投入总量与强度提升。2018年辽宁财政R&D经费投入额438.2亿元，比2016年增长了65.5亿元，增长率为6.9%，比2016年提高了4.3个百分点。2019年1-4月，全省规上工业企业研发费用保持了高速增长，研发投入47.3亿元，同比增长141.3%。但从全社会研发投入占GDP比重来看，仍低于全国2.2%水平。

其次，科技创新能力排名下降。中国科学技术发展战略研究院发表的《中国区域科技创新能力评价报告》（2016年—2018年）结果显示，2014年—2016年辽宁科技创新能力全国排名分别为11位、13位和14位，全国排名不断下滑。辽宁科技创新能力不仅低于广东等发达省份，且从科技创新能力提升方面看，与湖北、安徽等省份差距在逐渐拉大。

再次，科技成果市场化程度有所提高。2018年辽宁技术市场成交额超过491亿元，较2017年增长了27%，但总量和速度仍低于全国平均水平的570亿元和32%。

 

表6  2014-2016年部分省份科技创新能力全国排名

省  份	2014年	2015年	2016年
辽  宁	11	13	14
广  东	5	4	4
湖  北	10	7	7
安  徽	15	15	11

数据来源：《中国区域科技创新能力评价报告》。

 

三、辽宁经济发展新动能存在的问题

近年来，辽宁新动能虽呈现传统产业加速升级、新兴产业快速发展，创新动能日趋向好的态势，但仍存在一些突出问题，制约新动能的快速、良性发展。

（一）招商引资重点不突出，投资结构不合理。

1.招商引资重点不突出、同质化招商较严重。近年来全国多省出台招商引资政策作为稳经济调结构的重要抓手，尤其是将吸引总部经济作为引资重点，成效显著。如湖北省招商引资提出按规划招商，明确延链、补链、强链项目为方向，并重点抓总部经济发展。2018年仅武汉市新引进世界500强总部就达10家，创历史新高，新引进30亿元项目中500强企业投资项目达149个，60多家互联网知名企业将总部或第二总部落户光谷。相比来看，我省引资力度小、总部经济政策层级低、差异化招商引导不足，影响优质企业落户、潜藏区域内同质化竞争问题。

2.投资结构不尽合理。一是辽宁制造业投资占固定资产投资比重持续下滑，由2015年的37%降至2017年的23%，低于全国30%水平，且差距不断加大。二是装备制造业投资占比、高新技术制造业投资占比低于全国平均水平，其中，装备制造业投资占比呈下降态势由14%降至9%。三是高耗能制造业投资占比不降反升。在全国高耗能行业投资占比不断下降的情况下，辽宁高耗能行业占比由12%升至15%。（见表7）

 

表7  2015年-2017年辽宁及全国投资结构^[2]情况

类     别		2015年	2016年	2017年
辽宁	制造业投资占比	37	26	23
	装备制造业投资占比	14	10	9
	高新技术制造业占比	5	5	5
	高耗能行业投资占比	12	13	15
全国	制造业投资占比	32	31	30
	装备制造业投资占比	11	11	11
	高新技术制造业投资占比	6	6	6
	高耗能行业投资占比	12	11	10

数据来源：《中国统计年鉴》。

 

3.政府投资引领作用不足。近年辽宁财政“保吃饭”特征明显，“促发展”作用不足，财政支出呈现过分社保化倾向。2018年1-9月份辽宁社会保障和就业支出占比高达32.08%，即近三分之一的财政支出用于社保领域。2017年辽宁重点民生支出高达77%，而到市县层面远远超过80%。财政支出社保化的挤出效应使财政无力“促发展”。今年随着国家社保调剂金制度的建立，社保压力适度缓解的背景下，可适当发挥财政稳投资职能，从发展中解决问题，尤其是在当前国内外形势复杂，民间资本观望态度浓厚、“投资不过山海关”等投资环境不利背景下，政府加大补短板、调结构方向投资，对于稳经济、引导社会投资具有重要作用。

（二）新旧动能转换不畅，政府支持力度有限。

1.新兴产业发展不足。我省新兴产业基础薄弱，产业规模相对较小，高技术行业仅占规上工业的7%左右，对经济拉动作用不大。我省新经济的发展与发达省份存在较大的差距，而且新动能的培育是一个长期的过程，根据腾讯研究院发布的《中国“互联网+”指数报告（2018）》，辽宁在“数字经济”省级排名中位列第15名。

2.智能化数字化改造步伐缓慢。技术改造和“数字化、智能化”改造是实现传统产业转型升级的两个重要途径。从智能化数字改造来看，目前我省传统工业智能化数字化进展缓慢，工业互联网平台和企业应用场景建设有待提升。我省传统工业延伸产业链、提升产品附加值的重要突破口是利用工业云、大数据技术实现传统产业智能化、数据化改造。从省内实践来看，沈阳市已建立智慧工业云提供产业链综合信息服务，成效开始显现。但从全省来看，问题还很突出：一是工业互联网平台多以市为单位建立，容易形成区域壁垒，不利于区域协调发展和省内资源的充分整合。二是企业主动开放应用场景动力不足。只有引导企业主动开放应用场景，才能吸引新技术实现智能化、数字化改造，才能让更多的创新企业和就业团队落地。

3.技术改造投入不足。我省在实际推进过程中受地方财力所限，行政手段居多、财力支撑不足。从省级财政经济建设领域投入看，2016年-2019年年均安排财政资金8.5亿元，方向限于基础设施建设、中央预算内投资地方配套、重大项目。湖北省从2017年开始实施“万企万亿”技改工程计划，加大财政扶持，省级设立500亿元新旧动能转换基金、设立8亿元省级传统产业改造升级资金，各级政府每年安排30亿元左右财政专项支持企业技改。政策实施至今，完成了7000家规上企业的技术改造，撬动企业投资7000多亿元。相比之下，我省财力支撑严重不足，制约传统动能改造升级。改建和技改投资指标一定程度上可以反映政府和企业主体对传统动能的技术改造情况。2017年辽宁改建/技改投资总量低，在全国排第26位，改建/技改投资占固定资产投资比重为5%，远低于全国平均水平12%（见图4）。

 

图4 2017年全国各省改建/技改投资情况

 

（三）军民融合发展迟滞，带动新动能形成的作用有限。

1.军民协同创新能力不强。辽宁作为军工大省，军民融合发展仍处于初级阶段，军工大省优势未有效发挥。从国内实践来看，陕西西北工业技术研究院实施军民两用技术成果工程化和产业化项目34项，创办企业26家，累计实现销售总额超过100亿元。我省产业融合供需对接不上，政府、民企与军工企业联系不紧密。

2.军民融合专项支持不够。我省军民融合支持主要体现在现有专项基金（如产业<创业>投资引导基金将军民融合作为重点方向）和落实国家相关税收优惠政策上，没有专门针对军民融合出台相应政策，财政支持力度不够。陕西省在财政政策的大力支持下，军民融合快速发展，2017年军民融合产业规模居全国第二位，全省军转民企业达300多家，有效带动了地方产业发展。

（四）民营经济主体发育不足，成为创新驱动发展最大短板

1.民营经济规模偏小。新动能代表性产业具有高风险、高收益特征，多以民营经济为主体。但从辽宁情况来看，民营经济规模小制约了创新发展。2016年，辽宁民营经济实现增加值11054亿元，占地区生产总值的50.2%，这与其他省相比还存在一定差距，仅是江苏的26.3%，浙江的36.8%，广东的26.0%，且辽宁来自民营经济的税收占税收总额的比重明显偏低。

2.民营企业数量少。辽宁民营经济既缺少顶天立地的大企业，又缺少铺天盖地的中小企业。2017年辽宁新登记的各类市场主体数量比上年增长30.6%，达到62.9万户，但数量也仅是广东的32.2%、江苏的41.2%、浙江的55.6%。到2017年底，辽宁实有各类市场主体317.8万户，但仅是广东的31.0%、江苏的39.2%、浙江的53.6%。至2016年底，辽宁民营企业（集体企业和私营企业）有34.4万户，仅为江苏的23.5%、浙江的28.7%、广东的39.8%。辽宁每万人新增小微企业数为26.6家，同期，全国平均水平为39.3家，广东、浙江分别为72.1家和51.4家。

3.民营经济实力和创新力较弱。2018年度中国民营企业500强中，辽宁仅有6户企业入围，数量在全国各地中居第16位，浙江、江苏、山东、广东分别有93户、86户、73户、60户入围。2016年，辽宁民营企业资产负债率虽然低于全省国有企业，但是高于全国平均水平；主营业务收入利润率也明显低于全国平均水平；按主营业务收入计算，辽宁民营规模以上工业企业平均规模1.06亿元/户，而全国平均水平是1.92亿元/户，江苏高达2.16亿元/户，广东是1.74亿元/户。此外，辽宁民营高新技术企业和科技型企业少，从事新兴产业的民营企业规模较小。

（五）人才与创新政策有待完善，影响人才链、创新链与产业链精准对接

1.人才政策导向有待优化。2018年以来辽宁出台了“兴辽英才计划”加大了人才引进力度，取得较好成效，但人才政策导向仍存在一定问题，有待优化。一是人才引进与本省产业定位和人才实际需求结合不够。当前人才政策未体现辽宁本地需求特征，与他省存在同质化竞争，可能带来人才链供给与产业链需求错位问题。二是重“人才引进”轻“人才配置”。从引导对象来看，重新增人才、轻如何留住和盘活存量人才；从施策阶段来看，重前期“人才招揽”，轻后期“用好人才”，不利于人才政策成效的快速显现。

2.对科技成果中试环节缺少有效支持。由于技术的不确定性以及中试投入大、风险高等原因，高校、院所无力投入，企业不敢轻易投入，中试环节已经成为科技成果产业化主要瓶颈。我省目前在中试环节和中试基地建设上投入有限。

3.科技服务中介机构发展缓慢。我省专业科技服务机构少，造成科技成果转化的市场要素不健全，科技成果转化融资困难，信息不畅问题突出。一是缺少牵头行业协会。现有的行业协会科技服务专业化、市场化程度低，服务内容单一，互相信息不通，资源不能共享。二是科技融资方式单一、规模较小。企业科研经费大多以信贷为主，科研院所、高校科研资金主要靠政府资助，新型金融机构对科技成果转化支持很小。

4.科研院所源头创新不足。我省科技资源丰富，高等院校、科研机构众多，但受机构定位、评价、奖励、管理等体制机制问题影响，科技创新的源头动力不足，成果转化不畅。同时，对科研人员从事创新工作激励不足，当前的科研机构大多政事组织不分，管理体制僵化，对于创新创业的政策没有资源也没有动力去执行，市场激励作用难以落地。

四、支持辽宁经济发展新动能的财政政策建议

近年来，我省财政围绕支持新动能发展采取了一系列积极措施，取得较好成效。比如，一是积极争取中央资金支持，推动工业产业转型升级。2018年，省财政充分利用中央财政工业转型升级等专项资金政策，累计争取中央工业转型升级专项资金1.63亿元。大力支持我省智能制造综合标准化与新模式应用、首台（套）重大技术装备保费补贴、绿色制造系统集成、工业互联网创新发展工程等方面共计23个企业项目建设。二是优化财政科技资金支持方式，引导创新发展。会同省科技厅出台了《省级科技计划专项资金后补助管理暂行规定》《辽宁省企业R&D经费投入后补助实施细则》等文件，进一步优化财政资金支持方式，对企业研发投入增量、科技成果转化、众创空间和科技企业孵化器、科研设备共享服务等方面，以后补助方式进行支持。三是落实各项减税降费政策，为企业减负降本。2018年落实国家小微企业税收优惠政策、深化增值税改革、企业所得税优惠政策等共实现减税110亿元左右。2019年新出台的减税降费政策预计为企业减税规模为238.5亿元。等等。

但从实现辽宁全面振兴的现实需要来看，目前财政支持新动能发展的力度还远远不够，相关政策亟待进一步完善。结合辽宁财力不足的实际情况，我们认为支持新动能发展需注重阶段性和有效性，坚持“加力提效、重在引导”原则，针对新动能发展中的关键环节，优化财政投入模式，有效施策以引导旧动能转换，培育壮大新动能，加速我省经济实现动力转换。

（一）完善财税体制，激励地方发展新动能。

一是建立与新旧动能转换挂钩的转移支付分配机制。省级财政转移支付分配与各地新旧动能转换成效挂钩，根据各市经济运行质量效益、创新驱动发展、对外开放、生态环保、旧动能淘汰等新旧动能转换综合考核评价结果，予以奖励，形成“动能转化越快、成效越大，得实惠越多”的激励机制。二是建立高新技术企业税收增长奖励机制。对经认定的高新技术企业缴纳增值税、企业所得税上缴省级增量部分，按一定比例奖励所在市，引导各地培育壮大高新技术产业。三是建立重点园区“亩均税收”领跑者奖励机制。对重点园区，开展以“亩均税收”为主的税收贡献评价，并依据评价结果实施激励政策。

（二）支持扩大有效投资，为当期经济增长提供动能。

1.加大公共投资力度。紧扣国家发展战略，加大交通、水利、农村环境整治等突出短板的财政投入力度，增强地方财政配套水平撬动中央资金支持。加大一带一路、东北老工业基地振兴相关公共投资项目向上争取力度，加强中央预算内投资、专项建设基金、企业债券等资金争取，确保额度稳中有增。省财政支出进一步向年度省重点基础设施建设项目倾斜。

2.支持按规划招商、产业链招商。一是建立税收返还制度，鼓励按规划招商。借鉴湖北等地经验，发挥各行业主管部门作用，由各主管部门提出本行业招商引资重大项目，由省商务厅汇总编制《辽宁省招商引资重大项目名单》，对各市围绕名单招商引资带来的税收上缴省级增量部分，返还所在市。二是鼓励各地围绕主导产业引进配套、强链补链重大项目。对新引进符合我省产业发展导向、带动能力强，对省级财政年度贡献大的项目，省财政按其贡献额的一定比例，对项目所在市、县分档给予一次性事后奖补。

3.支持总部经济发展。建立总部经济引进奖补政策，对落地辽宁的总部企业给予税收优惠、经营贡献奖补、高级人才个人所得税优惠政策。

（三）支持传统产业转型升级，促进旧动能转换。

1.建立稳定的技改财政投入机制。充分利用引导基金、积极对接、争取国家专项建设基金、工业强基等国家重大专项支持，针对我省“老字号”“原字号”“初字号”产业技术改造，一定时期内，每年给予一定资金支持，建立起稳定的技术改造财政投入机制。

2.加强互联网平台等数字经济基础设施建设。一方面支持产业互联网创新发展，推动“互联网+”与产业集群深度融合，建设省级工业互联网平台，制定奖补政策鼓励各市利用该平台围绕核心产业开发省内全产业链。另一方面鼓励企业“上云上平台”，推进云平台的深度应用。支持工业互联网应用标杆项目，工业互联网产业示范基地建设。

3.进一步支持装备制造业智能化数字化改造。鼓励各市对生产线智能化、数字化改造和建设智能车间（数字车间）、智能工厂、智能化示范园区加大投入，对面向特定行业、特定场景的工业APP给予优先支持，对符合条件的面向制造业的信息技术服务、平台、解决方案以及有助于行业智能制造水平取得重要突破的项目给予一次性奖补。

（四）着力推动新兴产业发展，加快形成新动能。

1.加大新兴产业扶持力度。加大对新一代信息通信技术支持力度，培育人工智能、云计算、物联网、大数据等应用场景标杆。建立新产品推广应用保险补偿政策，加快高端装备和新材料、高端软件应用推广。支持新能源产业发展，省财政给予补贴。完善新能源汽车和充电基础设施财政奖补政策。创新新兴产业政府采购政策，对符合条件的新技术、新产品实行首购制度。

2.支持数字经济关键技术研发和产业化。在大数据、云计算、人工智能等重点领域开展示范应用，省财政每年重点支持产业化示范应用项目5个，按照不超过项目实际完成投资的一定比例给予补助。对纳入“国家‘十三五’集成电路重大生产力布局”的项目，省财政按照项目固定资产投资的一定比例的事后奖补。

3.加大对首台套产品的支持力度。省财政对获得年度国内、省首（台）套产品认定的单位给予奖补，对列入国家和省级首（台）套重大技术装备推荐目录的装备购买首（台）套保险时给予保费一定比例的补助。

（五）支持军民融合发展，促进经济新增长点形成。

1.支持军民融合产业示范基地建设。大力支持以沈阳、大连军民融合改革创新示范区为代表的产业示范基地建设。一是支持项目引进。对新引进重大军民融合项目给予一定比例的财政补贴。二是支持项目建设。建立军民融合动态管理项目库，优先推荐重点军民融合项目申报国家、省、市政策性资金扶持；省产业（创业）投资引导基金鼓励和支持各市与社会资本合作设立军民融合产业发展基金，以市场化运作方式支持各基地（园区）项目建设。

2.提升我省工业企业“民参军”能力。一方面，通过“四证”奖励政策，调动民参军积极性。另一方面，通过财政奖励政策，促进军民实现技术融合，鼓励军民融合企业做大做强。比如对承担军工科研项目的企业，按照项目合同金额的一定比例给予补助；对军民融合企业编制的民用标准升格为国家军用标准的给予标准编制单位奖励；对成功获得军工装备总体、关键分系统、核心配套产品研制项目的军民融合企业给予奖励。

3.鼓励军民两用技术相互转化与产业化。通过政府购买服务、基金支持、财政奖励等方式推进军民大型设备设施资源共享平台、军民两用技术转移平台建设、建立军民两用技术研发中心。加强军工单位、地方大型企业集团与省内高校、科研院所开展产学研合作。实现军民两用技术资源开放共享和军民两用技术相互转移，加快国防军工科技成果转化应用与产业化。

（六）扶持民营企业发展，壮大新动能发展主体。

1.鼓励民营企业参加混合所有制改革。混合所有制改革是壮大民营经济与做强国有经济的重要抓手，也是发展、壮大辽宁民营经济的重要途径。在当前国有企业效益明显好转的经济运行环境宽松期，应鼓励民营企业参与混合所有制改革。积极推广PPP模式，引导民营资本进入能源、交通、环境、卫生、文化教育等公共服务领域。

2.充分利用对口合作和交流机制，引导民营企业落地辽宁。立足省情，吸引江苏、北京、上海等地区民营企业来辽宁投资发展。进一步优化营商环境，为民营企业提供公平、高效、更加优质的服务。

3.引导金融机构加大民企支持力度。对我省民营企业发行债务融资工具、绿色债务工具等提供主承销服务的金融机构，按其年度累计发行额的一定比例进行奖励。鼓励金融机构利用央行支小再贷款政策支持小微企业民营企业融资。为中小微企业融资担保增信。对环保、科技创新、创业就业类企业降低担保费率。对小微企业根据反担保物情况，同等条件下适当提高抵（质）押率。

（七）支持创新驱动，激活经济发展动力。

1.支持中试基地建设。集中财力加大对智能制造、集成电路、医药健康等关键领域中试基地支持，鼓励高校院所和骨干企业共建中试基地，对符合条件的平台设施购置、房屋租赁等给予资金支持。采取股权投入和贷款贴息等形式，推动高校院所科研成果经过中试基地就地转化。

2.大力培育技术转移中介服务机构。依托我省科技类行业协会，培育一批提供科技咨询、技术评估、技术转移、成果转化及知识产权代理等服务的中介服务机构。对开展技术转移、成果转化及围绕技术转移进行二次开发与技术熟化等促成科技成果与技术在我省转移转化的各类中介服务活动（不包括单纯提供信息、法律、金融咨询等中介服务）给予后补助，对促成科技成果转化取得明显效益的机构和人员给予奖励。对技术转移中介服务机构与企业、高校院所、投资机构、知识产权机构等共同组建科技成果转移转化联盟给予奖励。

3.推进高校院所源头创新。支持中央及省属一流大学、一流学科、科研院所和智库建设，更好地发挥高等院校、科研院所、新型智库在科技创新方面的引领作用。将科技成果转化成效作为“双一流”建设经费分配的重要依据，推进重大科技成果转化。优化专项债券支持方向，加大科技基础设施建设倾斜力度，对条件成熟的重大科技基础设施建设，省级先期投入启动建设，同步争取国家立项支持；对国家立项建设的项目，省市采取跟进投入方式予以支持。

4.提高人才政策科学性和针对性。一是建议中央财政加大对辽宁重点学科、重点实验室、重大科研基础设施等人才平台支持力度，避免人才地区间无序流动带来辽宁人才的过度流出。二是支持依据产业链配置人才链。根据我省产业发展规划，明确全省主要产业链及主要产品的技术短板、人才需求，并以此为基础优化人才政策，引导人才配置。

 

参考文献：

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